中國(guó)社會(huì)保障改革與經(jīng)濟(jì)發(fā)展：回顧與展望

鄭功成

2008年美國(guó)發(fā)生次貸危機(jī)并引發(fā)了世界經(jīng)濟(jì)危機(jī)，美國(guó)、歐洲及一些發(fā)展中國(guó)家的經(jīng)濟(jì)迅速陷入發(fā)展低谷。在這一背景下，一些國(guó)家采取緊縮政策來(lái)應(yīng)對(duì)危機(jī)，也有一些國(guó)家選擇經(jīng)濟(jì)刺激政策，而社會(huì)保障制度則成了一個(gè)被廣泛關(guān)注的討論焦點(diǎn)。如何理解并正確處理好社會(huì)保障與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)系，客觀上成為擺在世界各國(guó)面前的重大議題。在發(fā)達(dá)國(guó)家經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)乏力與福利緊縮并不斷引發(fā)社會(huì)、政治危機(jī)的背景下，中國(guó)卻成功地采取了一種綜合性的策略，使經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)保障制度變革相輔相成，在持續(xù)釋放經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)潛力并使綜合國(guó)力持續(xù)大幅度提升的同時(shí)，又通過(guò)社會(huì)保障制度改革使人民福利水平得到不斷提升。中國(guó)的發(fā)展實(shí)踐證明了社會(huì)保障與經(jīng)濟(jì)發(fā)展可以共同發(fā)展。

一、中國(guó)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)保障在近40年間雙雙取得巨大成就

作為發(fā)展中國(guó)家，中國(guó)在20世紀(jì)70年代還屬于低收入國(guó)家。但自80年代開(kāi)始經(jīng)濟(jì)體制改革以來(lái)，迄今已經(jīng)保持了30多年的持續(xù)高速增長(zhǎng)，并且還在以較高速度繼續(xù)增長(zhǎng)。《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》的數(shù)據(jù)顯示，1978年中國(guó)國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值(GDP)為3 645億元人民幣，約合2 165億美元*本文中的美元按照《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒(2016)》中的“歷年平均匯率”折算。；人均GDP為381元人民幣，約合226美元，屬于極低收入國(guó)家，處于普遍貧窮狀態(tài)。到2016年，國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值(GDP)增加到744 127億元人民幣，約合11.2萬(wàn)億美元；人均GDP達(dá)53 817元人民幣，約合8 102美元，進(jìn)入中等偏上收入國(guó)家行列，并正在向高收入國(guó)家邁進(jìn)。在改革開(kāi)放初期，中國(guó)GDP只占世界經(jīng)濟(jì)總量的1%；到2015年時(shí)，在全球GDP總量74萬(wàn)億美元中，美國(guó)占比24.32%，中國(guó)占比提高到14.84%，日本、德國(guó)占比分別為5.91%、4.54%*“拿什么超越中國(guó)？2016年各國(guó)GDP排名：中國(guó)第2 為印度5倍”，環(huán)球網(wǎng)國(guó)際新聞，2017-08-10，http://world.huanqiu.com/exclusive/2017-08/11106121.html。，中國(guó)成為世界第二大經(jīng)濟(jì)體。按照 2015 年價(jià)格計(jì)算， 2016年中國(guó)、美國(guó)、日本對(duì)世界經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的貢獻(xiàn)率分別為 41.3%、16.3%、1.4%。*《中國(guó)對(duì)世界經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的貢獻(xiàn)不斷提高》，載《人民日?qǐng)?bào)》，2017-01-12。

與此同時(shí)，中國(guó)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、就業(yè)結(jié)構(gòu)、城市化率、恩格爾系數(shù)等宏觀指標(biāo)也發(fā)生了深刻變化。其中，第一、二、三產(chǎn)業(yè)的占比從1978年的27.7%、47.7%、24.6%發(fā)展到2015年的8.9%、40.9%、50.2%，按產(chǎn)業(yè)分就業(yè)結(jié)構(gòu)同步從70.5%、17.3%、12.2%發(fā)展到28.3%、29.3%、42.4%，城鎮(zhèn)化率從17.9%增長(zhǎng)到56.1%，城、鄉(xiāng)居民恩格爾系數(shù)分別從57.5%、67.7%下降到34.8%、37.1%。*中華人民共和國(guó)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局：《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒(2016)》，北京，中國(guó)統(tǒng)計(jì)出版社，2016。這組數(shù)據(jù)較為全面地反映了中國(guó)近40年的經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)程，以及與之相關(guān)發(fā)展指標(biāo)的變化。這期間，中國(guó)減少貧困人口6.6億人，絕大多數(shù)人進(jìn)入了較為富裕的小康生活階段。而國(guó)家的發(fā)展目標(biāo)是在2020年消滅區(qū)域貧困與絕對(duì)貧困現(xiàn)象，全面建成小康社會(huì)*參見(jiàn)《中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃綱要》，北京，人民出版社，2016。；到21世紀(jì)中葉建成富強(qiáng)民主文明和諧美麗的社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)，全體人民共同富裕基本實(shí)現(xiàn)。*習(xí)近平：《決勝全面建成小康社會(huì) 奪取新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義偉大勝利——在中國(guó)共產(chǎn)黨第十九次全國(guó)代表大會(huì)上的報(bào)告》，29頁(yè)，北京，人民出版社，2017。

在經(jīng)濟(jì)體制改革的觸發(fā)下，中國(guó)的社會(huì)保障也在20世紀(jì)80年代中期進(jìn)入全面而深刻的制度變革時(shí)期。社會(huì)保障體制的改革采取與經(jīng)濟(jì)體制改革相似的漸進(jìn)改革方式，經(jīng)歷了從被動(dòng)變革到主動(dòng)變革，從自下而上到自上而下，從試點(diǎn)先行與單項(xiàng)推進(jìn)到中央政府頂層設(shè)計(jì)與全面推進(jìn)，從服務(wù)并服從于經(jīng)濟(jì)體制改革到獨(dú)成體系地影響、維系和促進(jìn)社會(huì)公正與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的轉(zhuǎn)變過(guò)程。目前，中國(guó)的社會(huì)保障體系已經(jīng)從總體上完成了制度轉(zhuǎn)型，即從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的國(guó)家負(fù)責(zé)、單位包辦、全面保障、板塊結(jié)構(gòu)、封閉運(yùn)行式的社會(huì)保障制度轉(zhuǎn)換成政府主導(dǎo)、責(zé)任分擔(dān)、社會(huì)化、多層次化的新型社會(huì)保障體系，實(shí)現(xiàn)了從國(guó)家—單位保障制到國(guó)家—社會(huì)保障制的轉(zhuǎn)型。

進(jìn)入21世紀(jì)后，特別是2008年美國(guó)次貸危機(jī)爆發(fā)后，中央政府在2009年決定加快社會(huì)保障發(fā)展步伐，并通過(guò)持續(xù)加大財(cái)政投入來(lái)實(shí)現(xiàn)全面推進(jìn)社會(huì)保障發(fā)展的目標(biāo)，取得了巨大的成效。2016年全國(guó)參加養(yǎng)老保險(xiǎn)人數(shù)近8.9億人，領(lǐng)取養(yǎng)老金人數(shù)達(dá)2.6億人，97%的人口已經(jīng)被職工醫(yī)療保險(xiǎn)制度或居民醫(yī)療保險(xiǎn)制度覆蓋。*中華人民共和國(guó)人力資源和社會(huì)保障部：《2016年人力資源和社會(huì)保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》，http://www.mohrss.gov.cn/syrlzyhshbzb/zwgk/szrs/tigb/201705/wo20170531358206938948.pdf。由政府負(fù)責(zé)并面向低收入群體的綜合型社會(huì)救助制度全面確立，惠及了占總?cè)丝诮?0%的低收入家庭，救助水平在不斷提升。包括保障性住房建設(shè)、養(yǎng)老服務(wù)、殘疾人保障、兒童福利等在內(nèi)的其他福利制度也在改革和發(fā)展。社會(huì)保障在從被動(dòng)地應(yīng)對(duì)貧困的體系轉(zhuǎn)化為主動(dòng)地將國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果重新分配給有需要的人并惠及全民的過(guò)程中，事實(shí)上已經(jīng)成為全體人民共享國(guó)家發(fā)展成果的基本途徑與制度保障。*鄭功成：《中國(guó)社會(huì)保障發(fā)展總報(bào)告——“十二五”回顧與“十三五”展望》，載《中國(guó)社會(huì)保障發(fā)展報(bào)告·2016》，北京，人民出版社，2016。

社會(huì)保障的快速發(fā)展，不僅使全體人民的福利水平與民生質(zhì)量得到大幅度提升，也對(duì)世界社會(huì)保障發(fā)展做出了重要貢獻(xiàn)。國(guó)際社會(huì)保障協(xié)會(huì)秘書(shū)長(zhǎng)康克樂(lè)伍斯基曾指出：“如果不算中國(guó)，全世界社保覆蓋面只有50%，算上中國(guó)就達(dá)到61%，中國(guó)對(duì)世界社會(huì)保障的貢獻(xiàn)是巨大的，為其他國(guó)家做出表率。”*《中國(guó)政府獲國(guó)際“社會(huì)保障杰出成就獎(jiǎng)”》，載《人民日?qǐng)?bào)》，2016-11-19。2016年11月17日，國(guó)際社會(huì)保障協(xié)會(huì)將“社會(huì)保障杰出成就獎(jiǎng)”授予中華人民共和國(guó)政府，以表彰中國(guó)近年來(lái)在擴(kuò)大社會(huì)保障覆蓋面工作中取得的卓越成就。

由上可見(jiàn)，中國(guó)在過(guò)去30多年間取得的是經(jīng)濟(jì)持續(xù)高速增長(zhǎng)與社會(huì)保障持續(xù)快速發(fā)展的雙成就。這種現(xiàn)象并不是偶然的，而是將社會(huì)保障作為應(yīng)對(duì)改革風(fēng)險(xiǎn)和改善民生的重要治理工具，并堅(jiān)信不斷發(fā)展的社會(huì)保障與經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間的積極關(guān)系的結(jié)果。正是在轉(zhuǎn)型過(guò)程中，中國(guó)依靠對(duì)經(jīng)濟(jì)和勞動(dòng)力市場(chǎng)發(fā)展與社會(huì)保障者間內(nèi)在關(guān)系的妥善、積極和前瞻性處理，以及有效利用社會(huì)保障的核心功能，使得經(jīng)濟(jì)改革與發(fā)展得以順利推進(jìn)。這一過(guò)程同時(shí)對(duì)中國(guó)社會(huì)保障制度建設(shè)產(chǎn)生積極的影響，化解風(fēng)險(xiǎn)并不斷增進(jìn)人民福祉。中國(guó)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展為社會(huì)保障制度的更為有效和“慷慨”提供了物質(zhì)基礎(chǔ)，而社會(huì)保障則為經(jīng)濟(jì)體制改革創(chuàng)造了穩(wěn)定的社會(huì)環(huán)境及相關(guān)條件。中國(guó)為當(dāng)今世界妥善處理社會(huì)保障與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)系提供了一個(gè)極為正面的范例。

二、社會(huì)保障對(duì)中國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的貢獻(xiàn)

社會(huì)保障體系的日益健全和社會(huì)保障水平的持續(xù)提升，為中國(guó)的經(jīng)濟(jì)體制改革和社會(huì)轉(zhuǎn)型創(chuàng)造了相對(duì)安定的社會(huì)環(huán)境，形塑了可以在全國(guó)范圍內(nèi)自由流動(dòng)的統(tǒng)一勞動(dòng)力市場(chǎng)；同時(shí)亦直接增加了城鄉(xiāng)居民的福利收入，大幅度地消解了人民生活的后顧之憂，進(jìn)而極大地提振了城鄉(xiāng)居民的消費(fèi)欲望與消費(fèi)能力。根據(jù)商務(wù)部的報(bào)告，2014—2016年最終消費(fèi)(包括居民消費(fèi)和政府消費(fèi))對(duì)中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的貢獻(xiàn)率達(dá)48.8%、59.7%、64.6%，分別比投資貢獻(xiàn)率高1.9、18.1和22.4個(gè)百分點(diǎn)，消費(fèi)動(dòng)力不斷增強(qiáng)，消費(fèi)已成中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的最重要引擎。*《消費(fèi)仍是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)“第一引擎”》，載《人民日?qǐng)?bào)(海外版)》，2017-07-23。這在很大程度上要?dú)w功于全民社會(huì)保障目標(biāo)的初步實(shí)現(xiàn)。職工養(yǎng)老金在2005—2015年間每年增長(zhǎng)10%，2016年增長(zhǎng)6.5%，2017年增長(zhǎng)5.5%，同時(shí)醫(yī)療保險(xiǎn)水平持續(xù)提高，這些措施增強(qiáng)了居民的購(gòu)買(mǎi)能力，也同步減少了居民為養(yǎng)老、醫(yī)療所做的預(yù)防性儲(chǔ)蓄，直接刺激了消費(fèi)增長(zhǎng)。因此，中國(guó)社會(huì)保障制度的變革與發(fā)展過(guò)程，既是促進(jìn)和維系市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的過(guò)程，也是維護(hù)社會(huì)公平和實(shí)現(xiàn)中國(guó)超越經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域外的全面發(fā)展的過(guò)程。

總體而言，社會(huì)保障對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的貢獻(xiàn)主要表現(xiàn)在如下方面：

(一)創(chuàng)設(shè)失業(yè)保險(xiǎn)制度與下崗職工基本生活保障制度，為國(guó)有企業(yè)改革勞動(dòng)用工制度和市場(chǎng)化改革提供了必要條件

中國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革的目標(biāo)是從高度集權(quán)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)向更具效率的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)。在這場(chǎng)異常深刻的變革中，國(guó)有企業(yè)處于中心位置，只有讓其成為真正的市場(chǎng)主體，才能與逐漸發(fā)展壯大的私有企業(yè)一起展開(kāi)自主、公平的競(jìng)爭(zhēng)，而讓國(guó)有企業(yè)職工從終生“鐵飯碗”轉(zhuǎn)化為自由地簽訂和終止合同(“雙向選擇”就業(yè))并融入統(tǒng)一勞動(dòng)力市場(chǎng)就構(gòu)成了這場(chǎng)改革最為關(guān)鍵的內(nèi)容。在這樣的背景下，中國(guó)經(jīng)歷了兩次國(guó)有企業(yè)改革大潮。

第一次改革是20世紀(jì)80年代讓國(guó)有企業(yè)從高度集權(quán)的指令性計(jì)劃經(jīng)濟(jì)步入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，開(kāi)始允許效益不良的國(guó)有企業(yè)走向破產(chǎn)，同時(shí)建立起勞動(dòng)合同制度，這些措施激發(fā)了國(guó)有企業(yè)與勞動(dòng)力市場(chǎng)的活力，也為優(yōu)化企業(yè)人力資源配置和提高勞動(dòng)生產(chǎn)率創(chuàng)造了條件，但失業(yè)工人卻缺乏應(yīng)有的制度保障，這一度成為影響國(guó)有企業(yè)市場(chǎng)化改革的重大阻礙因素。為解決這個(gè)問(wèn)題，1986年，國(guó)務(wù)院頒布《國(guó)營(yíng)企業(yè)職工待業(yè)保險(xiǎn)暫行規(guī)定》，建立起面向國(guó)有企業(yè)工人的失業(yè)保險(xiǎn)制度，它標(biāo)志著中國(guó)正式進(jìn)入重構(gòu)與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的社會(huì)保險(xiǎn)制度新時(shí)代。正是由于失業(yè)保險(xiǎn)制度的建立，國(guó)有企業(yè)改革中出現(xiàn)的失業(yè)工人才有了基本的生活保障和重新就業(yè)的緩沖期，這一制度構(gòu)成了改革初期推進(jìn)國(guó)有企業(yè)市場(chǎng)化的必要條件。

第二次改革是1998年啟動(dòng)的讓國(guó)有企業(yè)能夠卸下與其直接經(jīng)營(yíng)目的無(wú)關(guān)的負(fù)擔(dān)，輕裝融入市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)。這一輪改革的主要目標(biāo)是大規(guī)模裁減國(guó)有企業(yè)中的冗員，同時(shí)完善社會(huì)保障制度以減輕國(guó)有企業(yè)傳承已久的社會(huì)負(fù)擔(dān)。但若簡(jiǎn)單地采取讓國(guó)有企業(yè)工人失業(yè)并進(jìn)入就業(yè)市場(chǎng)的辦法，不僅勞動(dòng)者一時(shí)無(wú)法適應(yīng)，亦有違當(dāng)初用工的社會(huì)契約精神，還會(huì)產(chǎn)生巨大的社會(huì)震蕩。為此，中央政府在推進(jìn)養(yǎng)老保險(xiǎn)、社會(huì)救助及相關(guān)公共服務(wù)等發(fā)展的同時(shí)，創(chuàng)建了有中國(guó)特色的下崗職工基本生活保障制度，即讓國(guó)有企業(yè)冗員離開(kāi)勞動(dòng)崗位進(jìn)入企業(yè)再就業(yè)服務(wù)中心，政府通過(guò)財(cái)政撥款、失業(yè)保險(xiǎn)基金調(diào)劑、國(guó)有企業(yè)負(fù)擔(dān)各占三分之一的比例建立下崗職工基本生活保障基金，在政策規(guī)定的期限(最長(zhǎng)3年)內(nèi)向下崗工人發(fā)放生活補(bǔ)貼。這一制度為1998—2003年下崗的3 000多萬(wàn)名國(guó)有企業(yè)職工提供了基本生活保障，為順利實(shí)現(xiàn)國(guó)有企業(yè)裁員的目標(biāo)做出了特殊的貢獻(xiàn)。社會(huì)保障改革與制度建設(shè)的發(fā)展，為國(guó)有企業(yè)融入市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)并加速發(fā)展提供了保障性條件，也奠定了經(jīng)濟(jì)持續(xù)高速增長(zhǎng)的穩(wěn)定基石。

(二)實(shí)現(xiàn)社會(huì)保障制度從單位保障制向社會(huì)保障制轉(zhuǎn)型，為經(jīng)濟(jì)體制改革與經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)I造了有利環(huán)境

在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，中國(guó)實(shí)行的是單位包辦的社會(huì)保障制，城鎮(zhèn)勞動(dòng)者被固定在機(jī)關(guān)事業(yè)單位或國(guó)有企業(yè)，所在單位直接負(fù)責(zé)勞動(dòng)者的養(yǎng)老、醫(yī)療、住房及其他各種福利保障，并惠及其家屬，國(guó)家對(duì)城鎮(zhèn)單位實(shí)行財(cái)政補(bǔ)貼；鄉(xiāng)村人口則被固定分割在不同的基層組織，居民福利主要通過(guò)福利化的分配制度在集體成員之間實(shí)現(xiàn)互助，政府只負(fù)責(zé)有限的救災(zāi)濟(jì)貧工作。這種單位保障制既將勞動(dòng)者固定在不同的單位而制約著勞動(dòng)者的自由流動(dòng)與人力資源的優(yōu)化配置，也讓各個(gè)單位承擔(dān)著無(wú)所不包的社會(huì)保障事務(wù)而無(wú)法真正成為市場(chǎng)或社會(huì)主體。因此，中國(guó)社會(huì)保障制度改革的重要方向就是讓社會(huì)保障從單位保障制走向超越單位的社會(huì)保障制，即在企事業(yè)單位之外建立自成體系的社會(huì)保障制度。經(jīng)過(guò)近30多年的制度變革，基本實(shí)現(xiàn)了社會(huì)保障社會(huì)化改革任務(wù)。一方面，社會(huì)保險(xiǎn)從單位包辦走向政府主導(dǎo)、用人單位與參保者個(gè)人繳費(fèi)、專業(yè)機(jī)構(gòu)經(jīng)辦，實(shí)現(xiàn)了社會(huì)化管理與運(yùn)行。它不僅覆蓋了國(guó)有單位的工作人員，也覆蓋了私有企業(yè)等的勞動(dòng)者與靈活就業(yè)者，養(yǎng)老保險(xiǎn)與醫(yī)療保險(xiǎn)更是擴(kuò)展到全民。這一改革使企事業(yè)單位得以從繁重的社會(huì)保障事務(wù)中解脫出來(lái)，各類企業(yè)逐漸成為平等競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)主體。另一方面，社會(huì)救助與社會(huì)福利亦從政府包辦的狹窄格局走向匯集政府、社會(huì)及個(gè)人力量的社會(huì)范疇。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的社會(huì)救助與社會(huì)福利只面向城鎮(zhèn)中沒(méi)有單位歸屬的孤寡老幼，改革后的社會(huì)救助與社會(huì)福利則面向全體國(guó)民。社會(huì)化改革使社會(huì)保障制度構(gòu)筑起日益嚴(yán)密的社會(huì)安全網(wǎng)，既有效地化解了市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)與天災(zāi)人禍衍生出來(lái)的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，也有效地促進(jìn)了社會(huì)公正。

(三)中國(guó)社會(huì)保障改革與發(fā)展直接推動(dòng)著國(guó)民經(jīng)濟(jì)持續(xù)高速增長(zhǎng)

(1)社會(huì)化的新型社會(huì)保障制度掃除了單位保障制度下阻礙勞動(dòng)力自由流動(dòng)的壁壘，使豐富的人力資源在全國(guó)范圍內(nèi)不斷得到優(yōu)化配置。一方面，農(nóng)村剩余勞動(dòng)力大規(guī)模地進(jìn)入城鎮(zhèn)，3億多農(nóng)村勞動(dòng)力從第一產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移到第二、三產(chǎn)業(yè)就業(yè)，并逐步享受到與城鎮(zhèn)人口相似的社會(huì)保障；另一方面，城鎮(zhèn)之間、不同機(jī)構(gòu)或單位之間的人員流動(dòng)也日益頻繁，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代從屬于單位保障制的就業(yè)分割格局被完全打破，新型社會(huì)保障制度避免了因工作單位或就業(yè)地域變換而造成福利受損。國(guó)家統(tǒng)計(jì)局歷次全國(guó)人口普查和全國(guó)1%抽樣調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，全國(guó)流動(dòng)人口數(shù)量(居住地與戶口登記地所在的鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道不一致且離開(kāi)戶口登記地半年以上的人口)在20世紀(jì)80年代是以百萬(wàn)計(jì)，到90年代則從千萬(wàn)計(jì)到逾億計(jì)，2000年為2.61億人，2015年達(dá)到2.92億人。因此，實(shí)現(xiàn)人力資源在全國(guó)范圍內(nèi)的優(yōu)化配置，是中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展始終保持活力與動(dòng)力的重要原因。

(2)公共教育事業(yè)大發(fā)展為經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)提供了高素質(zhì)的勞動(dòng)力。近30多年來(lái)，中國(guó)的教育事業(yè)大致經(jīng)歷了從低水平免費(fèi)教育到多元投資混合型教育，再到教育的公共福利屬性不斷增強(qiáng)的發(fā)展過(guò)程。在20世紀(jì)80年代以前，實(shí)施與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的低水平全面免費(fèi)教育，但限于國(guó)家財(cái)力，高、中等教育發(fā)展不足，只有極少數(shù)人能夠享受高中教育與高等教育。在20世紀(jì)最后10多年，伴隨國(guó)家福利的整體削減，義務(wù)教育繼續(xù)免費(fèi)并全部由國(guó)家財(cái)政投入，高等和中等教育適度收費(fèi)，并允許民間力量投資辦各類教育，全社會(huì)教育總投入大幅度增加，但財(cái)政性投入比重有所下降。進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái)，教育的公共福利性又開(kāi)始增強(qiáng)，困難群體教育幫扶體系逐步完善。從1991年到2016年,中國(guó)財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)投入由618億元增長(zhǎng)至31 396.25億元，其占GDP的比重從1991年不足3%增長(zhǎng)至2012年的4%，近5年保持在4%以上，2016年為4.22%。*《2015年全國(guó)教育經(jīng)費(fèi)執(zhí)行情況統(tǒng)計(jì)公告》，http://www.moe.edu.cn/srcsite/A05/s3040/201611/t20161110_ 288422.html。這使得教育事業(yè)獲得了全面發(fā)展，高等教育毛入學(xué)率從不到1%上升到2016年的42.7%，超過(guò)中高收入國(guó)家平均水平，進(jìn)入了高等教育大眾化時(shí)代。*中共教育部黨組：《發(fā)展具有中國(guó)特色世界水平的現(xiàn)代教育》，載《求是》，2017(16)。全社會(huì)人力資本水平得以大幅度提升，支撐著勞動(dòng)生產(chǎn)率的持續(xù)增長(zhǎng)。1996—2015年，中國(guó)勞動(dòng)生產(chǎn)率年平均增速為8.6%，高于同期世界平均水平。*⑤ 國(guó)家統(tǒng)計(jì)局國(guó)際統(tǒng)計(jì)信息中心：《世界經(jīng)濟(jì)統(tǒng)計(jì)公告》，http://finance.sina.com.cn/stock/usstock/c/2016-09-19/doc-ifxvyqvy6701963.shtml。2014年，全國(guó)勞動(dòng)年齡人口平均受教育年限達(dá)到10.05年，高于世界平均水平*中央財(cái)經(jīng)大學(xué)中國(guó)人力資本與勞動(dòng)研究中心：《中國(guó)人力資本報(bào)告2016》，北京，中央財(cái)經(jīng)大學(xué)出版社，2016。；新增勞動(dòng)力平均受教育年限達(dá)到13年左右，接近中等發(fā)達(dá)國(guó)家平均水平，處于發(fā)展中國(guó)家前列⑤。這無(wú)疑有益于支撐國(guó)民經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展，并使人口紅利由數(shù)量型向質(zhì)量型轉(zhuǎn)變。

(3)城鎮(zhèn)居民住房體制改革的去福利化極大地激活了房地產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，不僅使人民的居住條件持續(xù)得到大幅度改善，同時(shí)也使房地產(chǎn)成了重要支柱性產(chǎn)業(yè)。20世紀(jì)90年代掀起的大規(guī)模住房體制改革的實(shí)質(zhì)是去福利化，核心內(nèi)容是推行住宅商品化、自有化，由此催生出規(guī)模日益巨大的房地產(chǎn)業(yè)。2003年以來(lái)，房地產(chǎn)投資一直呈上升趨勢(shì)，占全社會(huì)固定資產(chǎn)投資規(guī)模僅次于制造業(yè)。2016年全國(guó)房地產(chǎn)增加值占GDP的比重達(dá)6.5%。*與此同時(shí)，房地產(chǎn)業(yè)帶動(dòng)了包括鋼鐵、煤炭等上游產(chǎn)業(yè)和用氣、用電等下游產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，產(chǎn)生了乘數(shù)效應(yīng)。還產(chǎn)生了顯著的就業(yè)拉動(dòng)效應(yīng)，2015年房地產(chǎn)和建筑業(yè)就業(yè)人口超過(guò)3 200萬(wàn)人，占當(dāng)年城鎮(zhèn)就業(yè)總?cè)藬?shù)的18%，僅低于制造業(yè)。*中華人民共和國(guó)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局：《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒(2016)》，北京，中國(guó)統(tǒng)計(jì)出版社，2016。同時(shí)，居民居住條件也迅速得到改善，城市人均住宅建筑面積從1978年的6.7平方米增加到2016年的33平方米。*住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部：《2016年城鄉(xiāng)建設(shè)統(tǒng)計(jì)公報(bào)》,http://www.mohurd.gov.cn/xytj/tjzljsxytigb/tixxtjgb/201708/t20170818_232983.html。據(jù)中國(guó)社會(huì)科學(xué)院的一項(xiàng)調(diào)研，2015年受訪家庭居民住房自有率為95.4%，其中城鎮(zhèn)居民家庭自有率為91.2%，19.7%的家庭擁有兩套以上的住房。*李培林、陳光金、張翼編：《社會(huì)藍(lán)皮書(shū)：2016年中國(guó)社會(huì)形勢(shì)分析與預(yù)測(cè)》，北京，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2015。不過(guò)，住房商品化改革也帶來(lái)了房地產(chǎn)市場(chǎng)“過(guò)熱”和“泡沫”現(xiàn)象，使住房從生活消費(fèi)品異化成為市場(chǎng)投資品、投機(jī)品，一些中低收入群體則無(wú)法承受房?jī)r(jià)快速上漲的壓力，住房成為一個(gè)社會(huì)問(wèn)題，因此需要在一定程度上增加住房福利的供給。但總體而言，住房改革與經(jīng)濟(jì)發(fā)展仍然具有正相關(guān)性。

(4)社會(huì)保障的快速發(fā)展培育了民生經(jīng)濟(jì)新的增長(zhǎng)點(diǎn)。近年來(lái)，基于養(yǎng)老、健康、兒童、教育等民生方面的需求日益高漲，政府在努力增加公共投入和提供基本公共服務(wù)的同時(shí)，實(shí)行對(duì)社會(huì)資本開(kāi)放的政策，促使私人資本投向這些服務(wù)領(lǐng)域的投資規(guī)模持續(xù)擴(kuò)張，福利領(lǐng)域吸引了越來(lái)越多的勞動(dòng)力就業(yè)，并成為民生經(jīng)濟(jì)新的增長(zhǎng)點(diǎn)。例如，民政部《社會(huì)服務(wù)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》顯示，中國(guó)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)床位數(shù)從2000年的113萬(wàn)張?jiān)黾拥?010年的349.6萬(wàn)張，再到2016年的730.2萬(wàn)張，由企業(yè)或社會(huì)投資建設(shè)的占40%。*民政部：《2016年社會(huì)服務(wù)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》，民政部網(wǎng)站，http://www.mca.gov.cn/article/sj/tjgb/201708/20170800005382.Shtml。這些依靠社會(huì)力量興建的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，既滿足了一部分老年人入院養(yǎng)老的需求，亦增加了社會(huì)就業(yè)。這種現(xiàn)象在健康、教育服務(wù)領(lǐng)域同樣存在。因此，向社會(huì)資本開(kāi)放社會(huì)福利領(lǐng)域，壯大了社會(huì)保障體系的物質(zhì)基礎(chǔ)，也更好地滿足了有需要者的需求。

(5)社會(huì)保障制度的日益健全激發(fā)了城鄉(xiāng)居民的消費(fèi)欲望，直接提升了其消費(fèi)能力，消費(fèi)擴(kuò)張優(yōu)化對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的貢獻(xiàn)率持續(xù)加大。伴隨社會(huì)保障覆蓋面的持續(xù)快速擴(kuò)大和養(yǎng)老金等福利待遇持續(xù)提升，全國(guó)的最終消費(fèi)(包括居民消費(fèi)和政府消費(fèi))支出保持了較快增長(zhǎng)。特別是2012年以來(lái)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度惠及所有老年人、醫(yī)保制度覆蓋全民后，消費(fèi)對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的貢獻(xiàn)率更是不斷提高。據(jù)人力資源和社會(huì)保障部發(fā)布的《人力資源和社會(huì)保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》，從2009年到2016年，領(lǐng)取養(yǎng)老金的人數(shù)從7 142萬(wàn)人增長(zhǎng)到25 373萬(wàn)人。其中，退休職工月人均養(yǎng)老金從2009年的1 276.41元提高到2016年的2 627.44元，增長(zhǎng)了1倍多；農(nóng)村老年人與城鎮(zhèn)非工薪老年人月均養(yǎng)老金從2009年的40.7元提高到117.33元，增長(zhǎng)了近2倍。而全民醫(yī)保體系的建立和患者自付比例從1995年的46.4%降至2014年的31.99%，減輕了人們的醫(yī)療費(fèi)用負(fù)擔(dān)及未來(lái)應(yīng)對(duì)疾病風(fēng)險(xiǎn)的儲(chǔ)蓄積累，進(jìn)而帶來(lái)居民消費(fèi)急劇增長(zhǎng)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，全國(guó)商品性消費(fèi)繼2008年、2012年先后突破10萬(wàn)億元、20萬(wàn)億元之后，2015年社會(huì)消費(fèi)品零售總額突破30萬(wàn)億元大關(guān)。*《2015年零售銷售首破30萬(wàn)億，消費(fèi)市場(chǎng)增長(zhǎng)動(dòng)能結(jié)構(gòu)正在轉(zhuǎn)換》，載《中國(guó)信息報(bào)》，2016-01-25。

(四)社會(huì)保障制度在中國(guó)遭遇經(jīng)濟(jì)發(fā)展危機(jī)時(shí)發(fā)揮了關(guān)鍵性的促進(jìn)作用

最能夠全面、綜合地反映社會(huì)保障制度促進(jìn)中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的是1998、2009年兩個(gè)時(shí)間點(diǎn)。這兩個(gè)重要時(shí)間點(diǎn)的共同背景是在國(guó)際金融危機(jī)背景下，中國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展也遇到了危機(jī)，而政府采取了擴(kuò)張投資、刺激消費(fèi)等措施，社會(huì)保障制度發(fā)揮了特別重要的作用。

1997年?yáng)|南亞地區(qū)爆發(fā)金融危機(jī)，構(gòu)成了不利的外部環(huán)境。在國(guó)內(nèi)，由于一段時(shí)期內(nèi)偏重經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)而忽略了保障民生，社會(huì)保障制度改革亦偏重控制政府支出而未能顧及勞動(dòng)者的合法權(quán)益，一度出現(xiàn)數(shù)以百萬(wàn)計(jì)的企業(yè)退休人員不能按時(shí)足額領(lǐng)取養(yǎng)老金、許多職工不能報(bào)銷醫(yī)療費(fèi)用等現(xiàn)象，造成了城市新貧困人口劇增，社會(huì)不安全感急劇上升，并直接衍生出居民消費(fèi)率下降、企業(yè)庫(kù)存劇增、國(guó)有企業(yè)虧損面急劇擴(kuò)大等問(wèn)題，國(guó)民經(jīng)濟(jì)也陷入困境。1998年，中央政府認(rèn)識(shí)到消費(fèi)不旺是由于社會(huì)保障欠缺所致，便將社會(huì)保障改革與制度建設(shè)擺到各級(jí)政府頭等重要的位置上，強(qiáng)力落實(shí)“兩個(gè)確保、三條保障線”，即通過(guò)國(guó)家財(cái)政補(bǔ)貼來(lái)確保退休人員按時(shí)足額領(lǐng)取養(yǎng)老金，確保國(guó)有企業(yè)下崗職工按時(shí)足額領(lǐng)到基本生活保障金，同時(shí)建立面向低收入困難群體的最低生活保障制度，推進(jìn)醫(yī)療保險(xiǎn)改革與住房體制改革，還建立了應(yīng)對(duì)未來(lái)人口老齡化高峰的社會(huì)保障戰(zhàn)略儲(chǔ)備基金——全國(guó)社會(huì)保障基金。通過(guò)全面落實(shí)這些重大的社會(huì)保障措施，不僅解決了城鄉(xiāng)居民的現(xiàn)實(shí)困難，也重振了人們對(duì)社會(huì)保障制度的信心，提振了居民消費(fèi)，有效地化解了當(dāng)時(shí)的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，創(chuàng)造了較為安定的社會(huì)環(huán)境條件，這是1998年后全面推進(jìn)各項(xiàng)重大改革并實(shí)現(xiàn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)再次持續(xù)高速增長(zhǎng)的一個(gè)奧秘。

2008年爆發(fā)的美國(guó)次貸危機(jī)引發(fā)了全球經(jīng)濟(jì)危機(jī)，中國(guó)經(jīng)濟(jì)也深受其害，支撐經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的主要引擎——外貿(mào)受到巨大沖擊。商務(wù)部發(fā)布的《2009年中國(guó)對(duì)外貿(mào)易發(fā)展報(bào)告》顯示，2009年全國(guó)進(jìn)出口額下降幅度高達(dá)13%，許多企業(yè)破產(chǎn)，失業(yè)工人增加。中央政府認(rèn)識(shí)到，對(duì)外貿(mào)過(guò)度依賴是不可持續(xù)的發(fā)展模式，必須調(diào)動(dòng)國(guó)內(nèi)居民的消費(fèi)，但如果不能有效地解除城鄉(xiāng)居民在養(yǎng)老、醫(yī)療、住房、教育等方面的后顧之憂，內(nèi)需就不可能調(diào)動(dòng)起來(lái)；沒(méi)有國(guó)內(nèi)消費(fèi)增長(zhǎng)助力，中國(guó)經(jīng)濟(jì)就將面臨步入低谷無(wú)法自拔的風(fēng)險(xiǎn)。因此，2009年，中央政府在推出四萬(wàn)億元投資刺激經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的同時(shí)，強(qiáng)力推進(jìn)各項(xiàng)社會(huì)保障制度建設(shè)，包括開(kāi)始為農(nóng)民建立養(yǎng)老保險(xiǎn)制度并很快實(shí)現(xiàn)制度全覆蓋的目標(biāo)，啟動(dòng)三年醫(yī)改計(jì)劃并很快實(shí)現(xiàn)醫(yī)保覆蓋全民的目標(biāo)，還掀起大規(guī)模的保障性住房建設(shè)，再加上在四川汶川大地震后的救災(zāi)與災(zāi)后重建、擴(kuò)大高等學(xué)校招生規(guī)模等方面加大投入力度，城鄉(xiāng)居民的社會(huì)保障水平普遍得到大幅度提升。這些重大舉措減輕了人民的后顧之憂，也增加了城鄉(xiāng)居民的收入，促使居民消費(fèi)快速增長(zhǎng)，逐漸成為拉動(dòng)國(guó)民經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的第一大引擎，綜合國(guó)力顯著增強(qiáng)。

回顧近20年來(lái)的發(fā)展，如果沒(méi)有中央政府在1998、2009年兩個(gè)關(guān)鍵時(shí)間點(diǎn)上強(qiáng)力推進(jìn)社會(huì)保障制度建設(shè)，民生遭受經(jīng)濟(jì)危機(jī)的影響將不可避免，也不可能有1998、2009年后的快速發(fā)展。這表明，不重視社會(huì)保障，經(jīng)濟(jì)發(fā)展也不會(huì)一帆風(fēng)順，發(fā)生危機(jī)更難以自拔；重視社會(huì)保障，則有助于國(guó)民經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展，即使遭遇了經(jīng)濟(jì)危機(jī)，也能夠很快地從危機(jī)中走出來(lái)，因而，發(fā)展社會(huì)保障和維護(hù)與促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展并不矛盾，而是可以相得益彰地發(fā)展。

三、處理經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)保障關(guān)系的中國(guó)經(jīng)驗(yàn)

中國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展成就為世界所公認(rèn)，中國(guó)經(jīng)濟(jì)成為當(dāng)今世界經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的主要引擎；中國(guó)的社會(huì)保障改革與發(fā)展也取得了巨大成就，引起國(guó)際社會(huì)的廣泛關(guān)注。這兩方面的成就不是偶然地重疊在一起的，而是有著非常緊密的內(nèi)在關(guān)聯(lián)性。從總體上看，中國(guó)實(shí)現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)保障可以良性互動(dòng)和共同發(fā)展的目標(biāo)，其經(jīng)驗(yàn)主要體現(xiàn)在五個(gè)方面。

(一)堅(jiān)持經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與社會(huì)保障相互促進(jìn)

近40年來(lái)，中國(guó)確立的是以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的發(fā)展方略，而追求經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的目的是為了快速擺脫貧困狀態(tài)并持續(xù)不斷地改善人民生活。特別是進(jìn)入21世紀(jì)后，更是明確地將保障和改善民生作為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，同時(shí)讓改善民生成為促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的恒久動(dòng)力。在這種發(fā)展理念指導(dǎo)下，伴隨中國(guó)經(jīng)濟(jì)的持續(xù)高速增長(zhǎng)，財(cái)政收入也大幅度增加。據(jù)財(cái)政部公布的《2009年全國(guó)財(cái)政收入決算表》和《2016年全國(guó)財(cái)政收支情況》數(shù)據(jù)，僅個(gè)人所得稅收入就從2009年的3 949億元增長(zhǎng)到2016年的10 089億元，這些資金無(wú)疑成為政府提供社會(huì)保障的重要資金來(lái)源。中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與財(cái)政收入增長(zhǎng)的進(jìn)程也是政府持續(xù)加大對(duì)社會(huì)保障及公共衛(wèi)生與公共教育投入的進(jìn)程，這使得社會(huì)保障體系日益健全，人民福利以較快的速度持續(xù)增長(zhǎng)。中國(guó)的發(fā)展實(shí)踐證明：經(jīng)濟(jì)發(fā)展是保障與改善民生的基礎(chǔ)和前提，保障與改善民生是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的目的和動(dòng)力。只有將兩者有機(jī)結(jié)合起來(lái)，實(shí)現(xiàn)良性循環(huán)，國(guó)民經(jīng)濟(jì)才能在科學(xué)發(fā)展之路上行穩(wěn)致遠(yuǎn)。

(二)將社會(huì)保障作為保障與改善民生的基本制度保障，堅(jiān)持福利水平與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)

據(jù)統(tǒng)計(jì)，從2007年到2016年間，中國(guó)一般公共預(yù)算收入從51 321.78億元增加到159 552億元，增長(zhǎng)了2.1倍；而社會(huì)保障與就業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生與計(jì)劃生育、教育三項(xiàng)加總從19 191.47億元增加到62 758億元，增長(zhǎng)了2.3倍，超過(guò)一般公共預(yù)算收入增長(zhǎng)速度。*中華人民共和國(guó)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局：《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒(2016)》，北京，中國(guó)統(tǒng)計(jì)出版社，2016。如果再加上在一般公共預(yù)算之外的各項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)基金收支規(guī)模，那么，支撐這一制度的物質(zhì)基礎(chǔ)就更為雄厚。近40年間中國(guó)衛(wèi)生費(fèi)用支出的變化也從一個(gè)側(cè)面反映了用于民生的支出在快速增長(zhǎng)。全國(guó)衛(wèi)生總費(fèi)用占GDP之比從1978年的3%增長(zhǎng)到1990年的4%，再到2010年的4.98%，于2015年達(dá)到6.05%，2016年達(dá)到6.2%*中華人民共和國(guó)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局：《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒(2016)》，北京，中國(guó)統(tǒng)計(jì)出版社，2016。2016年數(shù)據(jù)來(lái)源于《2016年我國(guó)衛(wèi)生和計(jì)劃生育事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》。，其中社會(huì)醫(yī)療保險(xiǎn)支出扮演了極為重要的角色，所表明的是社會(huì)保險(xiǎn)制度與經(jīng)濟(jì)發(fā)展、政府財(cái)政性投入基本實(shí)現(xiàn)了同步增長(zhǎng)。正是由于財(cái)政投入的持續(xù)增長(zhǎng)，養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)才能迅速覆蓋到全體城鄉(xiāng)居民，社會(huì)救助才能成為解除低收入困難群體的重要制度保障，教育事業(yè)才能得以快速長(zhǎng)足發(fā)展。因此，中國(guó)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)成果通過(guò)社會(huì)保障制度惠及全體人民，這一制度又反過(guò)來(lái)構(gòu)成支撐中國(guó)經(jīng)濟(jì)擺脫困境并持續(xù)增長(zhǎng)的重要因素。

(三)堅(jiān)持共建與共享相結(jié)合，建立以權(quán)利義務(wù)相結(jié)合的社會(huì)保險(xiǎn)為主體的社會(huì)保障體系

作為世界典型的以工作和勞動(dòng)生產(chǎn)力為導(dǎo)向的社會(huì)，中國(guó)社會(huì)保障制度改革的一個(gè)重要目標(biāo)就是改變?cè)械娘L(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)與籌資方式，從由政府包辦轉(zhuǎn)化成政府、企業(yè)、個(gè)人多方共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的籌資機(jī)制。因此，中國(guó)確立的是以基于勞動(dòng)者的社會(huì)保險(xiǎn)為主體的制度體系。其中，從非繳費(fèi)型轉(zhuǎn)向繳費(fèi)型的養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)是最重要的保障項(xiàng)目。對(duì)于基于社會(huì)救助家計(jì)調(diào)查原則而享受最低生活保障的貧困人口和重度殘疾人，政府還提供專門(mén)的養(yǎng)老保險(xiǎn)與醫(yī)療保險(xiǎn)繳費(fèi)補(bǔ)貼。這種權(quán)利與義務(wù)相結(jié)合的制度安排，實(shí)質(zhì)上是追求共建共享。以養(yǎng)老保險(xiǎn)為例，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代實(shí)施的是由國(guó)家負(fù)責(zé)的非繳費(fèi)型退休金制度，1991年國(guó)務(wù)院?jiǎn)?dòng)企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革，實(shí)行國(guó)家、企業(yè)、個(gè)人三方共同負(fù)擔(dān)，自此開(kāi)始進(jìn)入繳費(fèi)型養(yǎng)老金時(shí)代。1995年國(guó)務(wù)院推行統(tǒng)賬結(jié)合的職工養(yǎng)老保險(xiǎn)改革試點(diǎn)，1997年正式建立面向企業(yè)職工和城鎮(zhèn)個(gè)體勞動(dòng)者的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，實(shí)行統(tǒng)賬結(jié)合的財(cái)務(wù)模式。*參見(jiàn)鄭功成：《中國(guó)社會(huì)保障30年》，北京，人民出版社，2008。自2009年開(kāi)始，以財(cái)政資金為主，先后為農(nóng)民和城鎮(zhèn)非工薪居民逐步建立基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，2012年即實(shí)現(xiàn)了制度城鄉(xiāng)全覆蓋。2015年又將國(guó)家機(jī)關(guān)和事業(yè)單位工作人員納入社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，非繳費(fèi)型養(yǎng)老金制度完全被繳費(fèi)型養(yǎng)老金制度所替代。從1998年到2016年，職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)參保人數(shù)由11 203.1萬(wàn)人增加到37 930萬(wàn)人，城鄉(xiāng)居民參保人數(shù)由8 025萬(wàn)人增加到50 847萬(wàn)人。社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度從單位保障向社會(huì)保險(xiǎn)轉(zhuǎn)型不僅順應(yīng)了國(guó)有企業(yè)改革的要求，相對(duì)均衡了企業(yè)之間的負(fù)擔(dān)，增強(qiáng)了企業(yè)的經(jīng)濟(jì)活力，而且為勞動(dòng)者提供了更加可靠的養(yǎng)老金保障，也提增了其消費(fèi)能力和消費(fèi)信心。盡管現(xiàn)行基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度還處于地區(qū)分割、群體分割狀態(tài)，不同地區(qū)的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度存在著繳費(fèi)負(fù)擔(dān)不公、基金余缺并存的現(xiàn)象，進(jìn)而加劇了地區(qū)之間發(fā)展的不平衡，也影響了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的公平競(jìng)爭(zhēng)，但伴隨基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度全國(guó)統(tǒng)籌的加快實(shí)現(xiàn)和多層次養(yǎng)老保險(xiǎn)體系的建成，這一制度將繼續(xù)成為支持中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的有益力量。

(四)高度重視解決貧困問(wèn)題，通過(guò)有效的社會(huì)救助和有力的扶貧開(kāi)發(fā)，保障人民的基本生活并最終消除貧困

一方面，針對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革導(dǎo)致原有的由單位負(fù)責(zé)的救助系統(tǒng)失效和因退休、失業(yè)及下崗等帶來(lái)的新城鎮(zhèn)貧困人口現(xiàn)象，我國(guó)于20世紀(jì)90年代末建立了最低生活保障制度并逐步覆蓋到城鄉(xiāng)居民，現(xiàn)在已經(jīng)形成了以最低生活保障為主體，同時(shí)設(shè)置有災(zāi)害救助、醫(yī)療救助、教育救助、就業(yè)救助、住房救助、臨時(shí)救助等多個(gè)救助項(xiàng)目的綜合型保障制度，這一制度體系面向低收入困難群體與天災(zāi)人禍中的不幸者。根據(jù)民政部發(fā)布的歷年《民政事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》和《社會(huì)服務(wù)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》，2000年享受低保待遇的城鄉(xiāng)居民為702.8萬(wàn)人，2005年為3 059.2萬(wàn)人，2010年為7 524.5萬(wàn)人，2015年為6 604.7萬(wàn)人；2007年國(guó)家財(cái)政用于城鄉(xiāng)居民低保的支出為386.5億元，2016年增長(zhǎng)到1 702.4億元。這意味著享受最低生活保障待遇的貧困人口在經(jīng)歷一段時(shí)期增長(zhǎng)后開(kāi)始減少，而低保標(biāo)準(zhǔn)在不斷提高。社會(huì)救助制度的全面建立，不僅有效地保障了貧困人口的基本生活，也促進(jìn)了社會(huì)公正與經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型。因?yàn)榈捅ＹY金全部來(lái)自國(guó)家財(cái)政，具有很強(qiáng)的收入再分配效應(yīng)，低保對(duì)象得到這些資金后，增加了有效需求，助力經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。另一方面，早在20世紀(jì)80年代中期，中國(guó)就掀起了扶貧運(yùn)動(dòng)高潮，根據(jù)貧困地區(qū)的貧困程度確定國(guó)家、省級(jí)貧困縣并采取相應(yīng)的扶持政策，取得了良好的效果，但因人口基數(shù)大、地區(qū)發(fā)展不平衡，到2012年仍有7 000萬(wàn)農(nóng)村人口處于溫飽問(wèn)題尚未解決的貧困狀態(tài)。中共十八大后，國(guó)家加大了扶貧投入，并將消除貧困列入地方的重要政治目標(biāo)。政府動(dòng)員社會(huì)慈善資源與市場(chǎng)資源投向貧困地區(qū)，中央要求發(fā)達(dá)省市對(duì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)實(shí)行對(duì)口支援。正是在這樣強(qiáng)有力的推動(dòng)下，中國(guó)在減少貧困方面取得了舉世矚目的卓越成效。

(五)漸進(jìn)改革與收入增長(zhǎng)替代的策略的實(shí)施，成功地使中國(guó)度過(guò)了社會(huì)保障改革的難關(guān)

一方面，中國(guó)過(guò)去30多年的改革是一項(xiàng)有風(fēng)險(xiǎn)的事業(yè)，因?yàn)楸姸嘀黧w、個(gè)人和機(jī)構(gòu)卷入了這一改革中并受其影響。雖然改革的長(zhǎng)期目標(biāo)是相對(duì)明確的，但具體的每一步驟原則上都可能出錯(cuò)。因此，為了能夠應(yīng)對(duì)錯(cuò)誤的發(fā)展、失誤或失敗，同時(shí)也對(duì)積極的發(fā)展做出反應(yīng)，政府采取了非常謹(jǐn)慎的試點(diǎn)先行、漸次推進(jìn)的策略，使得在必要情況下可以快速調(diào)整行動(dòng)方向，不會(huì)導(dǎo)致風(fēng)險(xiǎn)過(guò)度積累。在中國(guó)的改革發(fā)展過(guò)程中并未出現(xiàn)社會(huì)動(dòng)蕩，整個(gè)社會(huì)在改革中保持了安定，有力地促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)改革與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。這種穩(wěn)定性是因?yàn)榻?jīng)濟(jì)已經(jīng)開(kāi)始增長(zhǎng)，并且在改革進(jìn)程中一直得以維持，人們很快看到個(gè)人機(jī)會(huì)由于“以初次收入增長(zhǎng)取代就業(yè)安全的損失”的戰(zhàn)略性策略而增多。同時(shí)，自下而上的漸進(jìn)改革策略也使得人們的態(tài)度更加積極。以醫(yī)療保險(xiǎn)為例，最初是個(gè)別地方因老國(guó)有企業(yè)無(wú)法報(bào)銷職工醫(yī)療費(fèi)用而探索醫(yī)療費(fèi)用社會(huì)統(tǒng)籌，1994年國(guó)務(wù)院決定自上而下推動(dòng)繳費(fèi)型醫(yī)療保險(xiǎn)改革，但只選擇在江蘇鎮(zhèn)江、江西九江開(kāi)展統(tǒng)賬結(jié)合型的醫(yī)療保險(xiǎn)改革試點(diǎn)(簡(jiǎn)稱為兩江試點(diǎn))，1998年正式確定職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度并在全國(guó)范圍內(nèi)實(shí)施；2003年開(kāi)展新型農(nóng)村合作醫(yī)療試點(diǎn)，2007年將基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度推廣到城鎮(zhèn)工薪勞動(dòng)者之外的居民；2009年確立全民醫(yī)保為目標(biāo)并加速了制度全覆蓋進(jìn)程。經(jīng)過(guò)上述幾大步驟，目前，全民醫(yī)療保險(xiǎn)的目標(biāo)基本實(shí)現(xiàn)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2000年全國(guó)參加社會(huì)醫(yī)療保險(xiǎn)的人數(shù)為0.4億人(不含仍然被免費(fèi)醫(yī)療制度覆蓋的人口)，2005年增長(zhǎng)到3.2億人，2010年達(dá)12.7億人，2015年達(dá)13.4億人。*參見(jiàn)人力資源和社會(huì)保障部發(fā)布的2000、2005、2015年《人力資源和社會(huì)保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》和衛(wèi)生部公布的2000、2005、2015年《中國(guó)衛(wèi)生和計(jì)劃生育年鑒》。職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)基金人年均支出在2000年時(shí)為328.8元，2015年提高到2 606.7元；城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)基金人年均支出在2004年為33元，2015年增加到450.3元。*根據(jù)《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》、《人力資源和社會(huì)保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》、《中國(guó)衛(wèi)生和計(jì)劃生育年鑒》相關(guān)數(shù)據(jù)整理。這種漸進(jìn)改革和逐步擴(kuò)大覆蓋面及提高待遇水平的方式，既避免了一項(xiàng)制度的變革在全國(guó)范圍內(nèi)引發(fā)不安與抗議，又為改革者提供了行動(dòng)參考，為公眾逐漸適應(yīng)新的制度安排提供了一個(gè)相對(duì)寬松的過(guò)渡期，從而是一種中國(guó)特色的改革方式與策略。另一方面，通過(guò)增加勞動(dòng)者與居民的初次分配收入，弱化了城鄉(xiāng)居民對(duì)社會(huì)保障制度的過(guò)度依賴，收入替代效應(yīng)較為明顯。例如，20世紀(jì)80年代初期農(nóng)村推行承包責(zé)任制時(shí)，農(nóng)民的集體福利被削減，但土地承包后延期獲得的收益大大超過(guò)了福利即期減少的份額，從而并未引起農(nóng)民的持續(xù)抗議。此后，從免費(fèi)醫(yī)療到參保繳費(fèi)、責(zé)任有限的社會(huì)醫(yī)療保險(xiǎn)，從不用繳費(fèi)且高替代率的退休金到繳費(fèi)型且替代率逐漸降低的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)，之所以未引起社會(huì)不安與強(qiáng)烈抗議，主要是因?yàn)榻^大多數(shù)勞動(dòng)者的報(bào)酬與居民收入在不斷增長(zhǎng)，人民生活在收入增長(zhǎng)過(guò)程中得到了普遍改善，它既使中國(guó)人的獲得感不斷增強(qiáng)，也為弱化城鎮(zhèn)人口對(duì)傳統(tǒng)福利制度的過(guò)度依賴創(chuàng)造了條件。因此，漸進(jìn)改革與收入增長(zhǎng)替代作為推進(jìn)社會(huì)保障制度變革并不斷發(fā)展的中國(guó)方案，確實(shí)是優(yōu)選方案。它同時(shí)也表明，要調(diào)整社會(huì)保障結(jié)構(gòu)并增加國(guó)民福利，必須促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展并保持相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率。

四、努力維護(hù)社會(huì)保障與國(guó)民經(jīng)濟(jì)共同發(fā)展

(一)中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)保障面臨的主要挑戰(zhàn)

中國(guó)正在快速步入現(xiàn)代化建設(shè)的軌道，綜合國(guó)力與人民生活水平均有大幅度提升。中共十九大更是明確勾畫(huà)了從現(xiàn)在起到21世紀(jì)中葉建成現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)的目標(biāo)與戰(zhàn)略步驟，其確立的是以人民為中心和共同富裕的發(fā)展理念，明確將增進(jìn)民生福祉作為國(guó)家發(fā)展的根本目的，并要求全面建成覆蓋全民、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、權(quán)責(zé)清晰、保障適度、可持續(xù)的多層次社會(huì)保障體系，這為中國(guó)社會(huì)保障發(fā)展提供了指引。*習(xí)近平：《決勝全面建成小康社會(huì) 奪取新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義偉大勝利——在中國(guó)共產(chǎn)黨第十九次全國(guó)代表大會(huì)上的報(bào)告》，北京，人民出版社，2017。但經(jīng)濟(jì)發(fā)展已經(jīng)從高速增長(zhǎng)轉(zhuǎn)向了中高速增長(zhǎng)的新常態(tài)，社會(huì)保障亦面臨著如何適應(yīng)新時(shí)代發(fā)展更好地滿足人民的福利需要的問(wèn)題。

總體而言，中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)保障面臨的挑戰(zhàn)主要有：

(1)經(jīng)濟(jì)發(fā)展面臨著結(jié)構(gòu)調(diào)整、產(chǎn)業(yè)升級(jí)、增長(zhǎng)方式轉(zhuǎn)換的壓力。社會(huì)保障與經(jīng)濟(jì)發(fā)展相輔相成，中國(guó)的社會(huì)保障還需要進(jìn)一步發(fā)展，直至步入有著完善社會(huì)保障制度的中國(guó)特色的福利國(guó)家行列。但正如2016年習(xí)近平主席在B20杭州峰會(huì)上指出的：“我們清醒認(rèn)識(shí)到，中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不少領(lǐng)域大而不強(qiáng)、大而不優(yōu)，長(zhǎng)期以來(lái)主要依靠資源、資本、勞動(dòng)力等要素投入支撐經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和規(guī)模擴(kuò)張的方式已不可持續(xù)，中國(guó)發(fā)展正面臨著動(dòng)力轉(zhuǎn)換、方式轉(zhuǎn)變、結(jié)構(gòu)調(diào)整的繁重任務(wù)。”*《習(xí)近平在二十國(guó)集團(tuán)工商峰會(huì)開(kāi)幕式上的主旨演講》，http://www.b20-China.org/mediacenter/article/406。中國(guó)經(jīng)濟(jì)從粗放型到集約化生產(chǎn)方式的必然轉(zhuǎn)變，對(duì)于社會(huì)保障的制度設(shè)計(jì)和管理都具有重要的影響。由于中國(guó)采取的是以社會(huì)保險(xiǎn)為主的解決方案，該制度的進(jìn)一步發(fā)展還必須尊重社會(huì)保險(xiǎn)與社會(huì)救助及社會(huì)福利之間獨(dú)立而又互補(bǔ)的功能。如何讓社會(huì)保障適應(yīng)新常態(tài)，推動(dòng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)保障的協(xié)調(diào)發(fā)展，保持和強(qiáng)化社會(huì)保障制度設(shè)計(jì)中促進(jìn)增長(zhǎng)的元素，以維持集約化而非粗放型的較高速度的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，無(wú)疑是一大挑戰(zhàn)。

(2)地區(qū)之間、城鄉(xiāng)之間發(fā)展不平衡和社會(huì)不平等現(xiàn)象加劇。根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局公布的數(shù)據(jù)，2015年，人均GDP超過(guò)1.5萬(wàn)美元的有北京、上海、天津三市，而甘肅、貴州、云南等省人均GDP只有4 000多美元，相差3倍以上。*中華人民共和國(guó)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局：《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒(2016)》，北京，中國(guó)統(tǒng)計(jì)出版社，2016。不僅如此，在城鄉(xiāng)之間亦因長(zhǎng)期的戶籍制度壁壘及公共資源配置失衡而存在著較大差距，2015年全國(guó)城鎮(zhèn)居民可支配收入是農(nóng)村居民的2.7倍。同時(shí)，不同群體之間的收入差距也在擴(kuò)大，基尼系數(shù)長(zhǎng)期居于0.4以上的高位。其中，2008年的基尼系數(shù)高達(dá)0.491，2009年后雖連年下降，但2015年仍達(dá)0.462，2016年又回升到0.465。*《2016年全國(guó)城鄉(xiāng)收入差距進(jìn)一步縮小》，新華社，2017-01-20，http://news.xinhuanet.com/fortune/2017-01/ 20/c_1120353289.htm。此外，社會(huì)保障統(tǒng)籌層次低，社會(huì)保險(xiǎn)制度仍處于地區(qū)分割狀態(tài)，一些保障項(xiàng)目在職工與居民之間亦存在制度分割，這在一定程度上拉大了收入差距。按照現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)，截至2016年底，農(nóng)村貧困人口還有4 335萬(wàn)人。*中共國(guó)務(wù)院扶貧辦黨組：《脫貧攻堅(jiān)砥礪奮進(jìn)的五年》，載《人民日?qǐng)?bào)》，2017-10-17。地區(qū)及城鄉(xiāng)之間發(fā)展失衡與社會(huì)不平等現(xiàn)象加劇，既影響到國(guó)民經(jīng)濟(jì)的持續(xù)健康發(fā)展，也影響了社會(huì)公正，從而是中國(guó)現(xiàn)代化進(jìn)程中必須認(rèn)真應(yīng)對(duì)的重大挑戰(zhàn)。

(3)少子高齡化日益顯性化與傳統(tǒng)保障機(jī)制持續(xù)弱化。伴隨社會(huì)發(fā)展進(jìn)步所帶來(lái)的生育率下降與人均預(yù)期壽命持續(xù)延長(zhǎng)，加上以往30多年間推行獨(dú)生子女政策，中國(guó)少子高齡化現(xiàn)象日益顯性化，這一點(diǎn)與發(fā)達(dá)國(guó)家一致。根據(jù)國(guó)家衛(wèi)計(jì)委發(fā)布的《中國(guó)家庭發(fā)展報(bào)告(2015年)》，中國(guó)家庭已經(jīng)從大家庭型轉(zhuǎn)向小型化，核心家庭占6成以上，家庭戶平均規(guī)模僅為3.02人，2人、3人家庭成為家庭類型主體，單人家庭、空巢家庭不斷涌現(xiàn)。*《2015家庭發(fā)展報(bào)告：空巢老人占老年人總數(shù)一半》，人民網(wǎng)，2015-05-13，http://politics.people.com.cn/n/ 2015/ 0513/c70731-26995290.html。1.5億個(gè)家庭為獨(dú)生子女家庭，80歲以上的高齡老年人年均遞增100萬(wàn)以上。在兒童照料和養(yǎng)老等方面，傳統(tǒng)的家庭照料模式面臨著日益嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)，對(duì)社會(huì)服務(wù)的需求較大。與此同時(shí)，傳統(tǒng)的鄰里互助因人口的高流動(dòng)性而為“陌生人社會(huì)”所替代，傳統(tǒng)的功能強(qiáng)大的單位保障制因市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)改革被瓦解。家庭保障、鄰里互助、單位保障等傳統(tǒng)保障機(jī)制快速弱化，使城鄉(xiāng)居民對(duì)社會(huì)化保障及服務(wù)的需求急劇上升，亟待國(guó)家和社會(huì)來(lái)填補(bǔ)。

(4)社會(huì)保障制度還未完全成熟，面向老年人、兒童、殘疾人的基本公共服務(wù)供給不足。中國(guó)社會(huì)保障制度改革采取的是試點(diǎn)先行、漸次推進(jìn)的策略，雖然取得了較大的成就，但也必然因路徑依賴而存在歷史的局限性，導(dǎo)致現(xiàn)行社會(huì)保障制度存在缺陷。比如，法定養(yǎng)老保險(xiǎn)還停留在地區(qū)分割統(tǒng)籌狀態(tài)，全國(guó)統(tǒng)一的法定目標(biāo)尚未實(shí)現(xiàn)，繳費(fèi)滿15年可領(lǐng)取全額養(yǎng)老金的規(guī)制陷入僵化，影響到制度的可持續(xù)發(fā)展；醫(yī)療保險(xiǎn)亦分為職工與居民兩大群體，退休人員不需繳納醫(yī)療保險(xiǎn)費(fèi)的法律規(guī)制亟待改進(jìn)；中央與地方政府的社會(huì)保障責(zé)任未明確劃分；社會(huì)保障管理體制亦需要深化改革才能最終定型。同時(shí)，在家庭保障功能持續(xù)弱化的條件下，數(shù)以億計(jì)的老年人口、兒童以及8 000多萬(wàn)殘疾人，均迫切需要相應(yīng)的社會(huì)福利與社會(huì)化服務(wù)，但目前國(guó)家與社會(huì)還無(wú)法全面滿足這些群體的訴求，既影響了民生保障與民生質(zhì)量，也不利于國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展。因此，要真正促進(jìn)中國(guó)社會(huì)保障制度走向成熟、定型，還需要更加科學(xué)的頂層設(shè)計(jì)和全面促進(jìn)相關(guān)服務(wù)的發(fā)展，這方面的任務(wù)非常繁重，特別需要政治智慧與政治魄力。

(5)中國(guó)還面臨著大規(guī)模人口流動(dòng)、快速工業(yè)化與城市化、社會(huì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型，以及各種新業(yè)態(tài)的出現(xiàn)等問(wèn)題，這些既對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生直接影響，也對(duì)社會(huì)保障發(fā)展提出了新的挑戰(zhàn)。特別是以互聯(lián)網(wǎng)、智能化為代表的科技進(jìn)步與新經(jīng)濟(jì)，對(duì)人們的工作方式與生活方式產(chǎn)生了直接影響，進(jìn)而影響著經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)變化，也給傳統(tǒng)的社會(huì)保障經(jīng)辦方式帶來(lái)前所未有的挑戰(zhàn)。中國(guó)社會(huì)保障制度的改革需要繼續(xù)遵循社會(huì)保障的核心原則。政府在確定中國(guó)社會(huì)保障的指導(dǎo)方針時(shí)，宜繼續(xù)推行旨在平衡市場(chǎng)化解決方案(適用于少數(shù)高收入者)和社會(huì)保障核心原則(針對(duì)中低收入者)的政策。

(二)維護(hù)社會(huì)保障與國(guó)民經(jīng)濟(jì)共同發(fā)展的合理取向

要維護(hù)社會(huì)保障與國(guó)民經(jīng)濟(jì)之間的良性關(guān)系，還需要調(diào)整發(fā)展思路并采取新的舉措。

(1)切實(shí)解決好內(nèi)生動(dòng)力不足問(wèn)題，努力使國(guó)民經(jīng)濟(jì)繼續(xù)保持中高速增長(zhǎng)。中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展面臨著資源環(huán)境壓力日益增大、低勞動(dòng)成本優(yōu)勢(shì)逐漸減弱、供需結(jié)構(gòu)性矛盾突出、地區(qū)與行業(yè)走勢(shì)出現(xiàn)分化等現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，再依靠傳統(tǒng)的粗放型增長(zhǎng)模式難以為繼，必須轉(zhuǎn)向集約化的生產(chǎn)率增長(zhǎng)。但要使民生繼續(xù)得到改善，就業(yè)不出現(xiàn)嚴(yán)重危機(jī)，并擺脫中等收入陷阱，就必須繼續(xù)保持中高速增長(zhǎng)，并持續(xù)壯大支撐社會(huì)保障制度的物質(zhì)基礎(chǔ)。因此，中國(guó)經(jīng)濟(jì)需要走向形態(tài)更高級(jí)、分工更優(yōu)化、結(jié)構(gòu)更合理、質(zhì)量更提升的新發(fā)展階段，而切實(shí)解決好經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)內(nèi)生動(dòng)力不足問(wèn)題成了最大挑戰(zhàn)，這就是要把經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)動(dòng)力更多地放在創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)和擴(kuò)大內(nèi)需特別是消費(fèi)需求上。為此，應(yīng)當(dāng)同時(shí)充分發(fā)揮好政府在公共領(lǐng)域中的決定性作用和市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，在有針對(duì)性地解決城鄉(xiāng)居民實(shí)際困難和盡快擴(kuò)大中等收入群體的條件下，讓經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果通過(guò)社會(huì)保障制度更多、更好、更公正地惠及民生，并輔之以促進(jìn)生產(chǎn)力發(fā)展和工資增長(zhǎng)的政策，將為全體人民提供穩(wěn)定安全的社會(huì)保障預(yù)期擺到國(guó)家發(fā)展的更加重要位置上。這是持續(xù)釋放居民消費(fèi)潛力、進(jìn)一步激活經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)內(nèi)生動(dòng)力、促使國(guó)民經(jīng)濟(jì)繼續(xù)保持中高速增長(zhǎng)的必要舉措，也是真正跨越所謂“中等收入陷阱”的必要舉措，是穩(wěn)步走向共同富裕的必由之路。

(2)尊重社會(huì)保障與國(guó)家治理關(guān)系的歷史邏輯，強(qiáng)化中央政府統(tǒng)籌責(zé)任，真正構(gòu)建起有序組合的多層次社會(huì)保障體系。*鄭功成：《社會(huì)保障與國(guó)家治理的歷史邏輯及未來(lái)選擇》，載《社會(huì)保障評(píng)論》，2017(1)。一方面，面對(duì)新的挑戰(zhàn)，需要將社會(huì)保障體系作為一個(gè)內(nèi)容完整、結(jié)構(gòu)優(yōu)化的整體納入國(guó)家治理體系，讓其切實(shí)擔(dān)當(dāng)起促進(jìn)社會(huì)公正、實(shí)現(xiàn)共享發(fā)展的歷史使命，成為全體人民享受世代福祉的基本途徑與制度保障。為此，特別需要對(duì)社會(huì)保障制度結(jié)構(gòu)與功能異化保持警惕，防止動(dòng)搖社會(huì)保障制度互助共濟(jì)、穩(wěn)定安全預(yù)期的根本。另一方面，有必要進(jìn)一步強(qiáng)化政府對(duì)社會(huì)保障的財(cái)政責(zé)任，在地區(qū)分割的情形下特別需要強(qiáng)化中央政府的統(tǒng)籌責(zé)任，以建設(shè)積極、健康的社會(huì)保障體系為發(fā)展目標(biāo)，與時(shí)俱進(jìn)地優(yōu)化制度體系結(jié)構(gòu)。*華穎：《新時(shí)期社會(huì)保障與經(jīng)濟(jì)發(fā)展關(guān)系的再認(rèn)識(shí)——第三屆全國(guó)社會(huì)保障學(xué)術(shù)大會(huì)論要》，載《社會(huì)保障評(píng)論》，2017(2)。中國(guó)需要采取正式制度與非正式制度有機(jī)結(jié)合，普惠性制度與特惠性制度雙層構(gòu)架，政府與市場(chǎng)、社會(huì)、家庭、個(gè)人等多種力量相融合，真正構(gòu)建起有序組合并且具有一定彈性的多層次社會(huì)保障體系。在這一過(guò)程中，堅(jiān)持政府主導(dǎo)并確保中央政府統(tǒng)籌規(guī)劃的權(quán)威具有必要性、重要性。當(dāng)前需要盡快從以往的地方創(chuàng)新為主提升到國(guó)家層面做好頂層設(shè)計(jì)。在地區(qū)發(fā)展失衡的條件下，可以允許一定時(shí)期內(nèi)存在差距，但任何時(shí)候都不能動(dòng)搖統(tǒng)一制度的目標(biāo)和扭曲通向目標(biāo)的路徑，應(yīng)當(dāng)盡可能地通過(guò)社會(huì)保障制度的統(tǒng)一來(lái)促使公共資源在全國(guó)范圍內(nèi)得到更為公正的配置，讓社會(huì)保障成為縮小地區(qū)差距、實(shí)現(xiàn)地區(qū)之間公正與協(xié)同發(fā)展的重要手段。中央政府宜擔(dān)負(fù)起做好社會(huì)保障體系頂層設(shè)計(jì)、推動(dòng)社保立法、合理配置資源、維護(hù)制度統(tǒng)一的重大責(zé)任。同時(shí)，重塑高效率的社會(huì)保障運(yùn)行機(jī)制，包括健全治理優(yōu)良的經(jīng)辦機(jī)構(gòu)，充分利用日益發(fā)達(dá)的互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)等信息技術(shù)，提升制度運(yùn)行的預(yù)測(cè)、預(yù)警與監(jiān)控能力，在堅(jiān)持結(jié)構(gòu)與運(yùn)行穩(wěn)定的同時(shí)也要保持一定的靈活性，賦予社會(huì)保障制度自我調(diào)節(jié)與不斷修正的功能，以適應(yīng)新業(yè)態(tài)、人口流動(dòng)性等發(fā)展的要求。*鄭功成：《全面理解十九大報(bào)告與中國(guó)特色社會(huì)保障體系建設(shè)》，載《國(guó)家行政學(xué)院學(xué)報(bào)》，2017(6)。

(3)堅(jiān)持以共享為基石，實(shí)行多元主體共建共治。中國(guó)已經(jīng)確立了共享發(fā)展的新理念，它是健全社會(huì)保障制度的理論基石。國(guó)內(nèi)外發(fā)展實(shí)踐表明，要實(shí)現(xiàn)社會(huì)保障制度可持續(xù)發(fā)展，須在政府主導(dǎo)下，充分調(diào)動(dòng)各方積極性，讓各方主體參與共建共治。一方面，社會(huì)保障肩負(fù)收入再分配職能，必須由政府主導(dǎo)，但當(dāng)前完全由行政系統(tǒng)集權(quán)主導(dǎo)的局面不利于這一制度的健康發(fā)展，其方向應(yīng)當(dāng)是“讓立法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)與經(jīng)辦機(jī)構(gòu)各司其職、各負(fù)其責(zé)”*鄭功成主編：《中國(guó)社會(huì)保障發(fā)展報(bào)告·2016》，26頁(yè)，北京，人民出版社，2016。。同時(shí)，還應(yīng)當(dāng)讓代表不同群體利益的工會(huì)、雇主組織、殘聯(lián)等參與制度設(shè)計(jì)、監(jiān)督制度運(yùn)行。只有這樣，才能確保各方主體有效地參與共建共治，這是維護(hù)社會(huì)保障制度健康持續(xù)發(fā)展的重要條件。另一方面，慈善與互助是自愿性共享機(jī)制，同樣需要大力發(fā)展。中國(guó)有家庭保障、鄰里互助等優(yōu)良傳統(tǒng)，勞動(dòng)者的職業(yè)福利亦曾十分發(fā)達(dá)，但現(xiàn)在這些傳統(tǒng)走向式微，不利于動(dòng)員更多社會(huì)保障資源和提供社會(huì)保障服務(wù)。因此，社會(huì)保障政策還需要與家庭政策、機(jī)構(gòu)福利等有機(jī)協(xié)同，同時(shí)促進(jìn)互助、慈善及志愿服務(wù)不斷發(fā)展，這將有利于不斷壯大整個(gè)社會(huì)保障體系的物質(zhì)基礎(chǔ)，為更好地滿足人民不斷增長(zhǎng)的福利訴求創(chuàng)造符合中國(guó)國(guó)情的條件。

(4)促進(jìn)并維護(hù)就業(yè)與社會(huì)保障良性互動(dòng)。社會(huì)保障與就業(yè)實(shí)質(zhì)上是共享與共建的關(guān)系，兩者之間的良性互動(dòng)在很大程度上決定著社會(huì)保障與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的良性互動(dòng)。因此，在處理二者關(guān)系時(shí)，需要在提供合理激勵(lì)和確保人人有充足保障之間找到均衡點(diǎn)。在政策設(shè)計(jì)中，應(yīng)當(dāng)同時(shí)考慮就業(yè)與社會(huì)保障相互關(guān)聯(lián)與相互促進(jìn)的問(wèn)題。為此，宜堅(jiān)持與就業(yè)關(guān)聯(lián)的社會(huì)保險(xiǎn)為主體的社會(huì)保障制度發(fā)展取向，將健全社會(huì)保障制度作為提升就業(yè)質(zhì)量的重要指標(biāo)，讓全體勞動(dòng)者依法獲得相應(yīng)的社會(huì)保險(xiǎn)，同時(shí)進(jìn)一步完善非收入關(guān)聯(lián)型的社會(huì)救助等制度，繼續(xù)幫助符合條件的低收入人口與殘疾人參與社會(huì)保險(xiǎn)，以確保沒(méi)有人被排斥在社會(huì)保障制度之外，并盡快增加護(hù)理保險(xiǎn)制度安排，盡可能推進(jìn)企業(yè)年金等與職業(yè)相關(guān)的福利，以為勞動(dòng)者提供更加全面的保障。同時(shí)，提高勞動(dòng)報(bào)酬占GDP之比重，增加工資協(xié)商談判。此外，社會(huì)保障制度也要有利于促進(jìn)就業(yè)，包括：堅(jiān)持保障水平適度，不構(gòu)成影響就業(yè)的負(fù)擔(dān)；促進(jìn)勞動(dòng)者就業(yè)創(chuàng)業(yè)，發(fā)揮積極的政策效應(yīng)；讓失業(yè)保險(xiǎn)增加預(yù)防失業(yè)和提升勞動(dòng)者就業(yè)的能力，讓社會(huì)救助具有激勵(lì)就業(yè)的功能，變成積極的制度安排；全面發(fā)展社會(huì)保障體系，釋放有質(zhì)量的就業(yè)崗位，特別是面向老年人、兒童、殘疾人、婦女的各項(xiàng)福利和社會(huì)服務(wù)，以及健康保障、慈善事業(yè)，都是值得開(kāi)拓并具有巨大空間的新興就業(yè)領(lǐng)域。

(5)重視發(fā)展教育福利與社會(huì)福利服務(wù)。教育福利與社會(huì)福利服務(wù)既是社會(huì)保障體系的有機(jī)組成部分，也是國(guó)家發(fā)展進(jìn)程中十分重要的人力資本投資，需要得到更高程度的重視。在教育方面，宜以全面覆蓋當(dāng)?shù)爻Ｗ∪丝跒槟繕?biāo)，盡快將以農(nóng)民工為主體的流動(dòng)人口中的適齡兒童納入居住地的義務(wù)教育范疇并享受公平的教育機(jī)會(huì)；適時(shí)將義務(wù)教育年限從現(xiàn)行的9年制延長(zhǎng)到12年制。同時(shí)，增加對(duì)職業(yè)教育的公共投入，以增強(qiáng)職業(yè)教育的福利性，中央政府宜加強(qiáng)對(duì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的義務(wù)教育與職業(yè)教育的支持力度，以全面實(shí)現(xiàn)人口紅利從數(shù)量型向質(zhì)量型轉(zhuǎn)化。在社會(huì)福利服務(wù)方面，特別需要加強(qiáng)兒童福利事業(yè)和老年人福利事業(yè)，宜將托兒所、幼兒園納入兒童福利范疇并提供相應(yīng)的預(yù)算保障，將退休人員人力資源再開(kāi)發(fā)納入養(yǎng)老服務(wù)體系，擴(kuò)充殘疾人福利中的教育內(nèi)容以開(kāi)發(fā)殘疾人的人力資源，這將使中國(guó)未來(lái)的人力資源更加豐富并具有質(zhì)量，是值得政府努力的重要方向。

(6)重視社會(huì)保障法制建設(shè)，讓社會(huì)保障制度盡快運(yùn)行在法治軌道上。一個(gè)成熟的社會(huì)保障制度必定運(yùn)行在法治軌道上。但基于漸進(jìn)改革的歷史路徑，現(xiàn)行社會(huì)保障制度還缺乏必要且充分的法律規(guī)制與保障，其后果不僅會(huì)損害這一制度應(yīng)有的穩(wěn)定性、權(quán)威性與公信力，也容易導(dǎo)致社會(huì)保障與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)系產(chǎn)生波動(dòng)。因此，有必要加快制定綜合性的《社會(huì)保障法》和《社會(huì)福利法》、《社會(huì)救助法》等基本法律，以及《兒童福利法》、《老年人福利法》、《殘疾人福利法》等專門(mén)法律，修訂完善《社會(huì)保險(xiǎn)法》、《軍人保險(xiǎn)法》等。在中國(guó)加速現(xiàn)代化和社會(huì)保障發(fā)展已經(jīng)取得巨大成就的條件下，讓社會(huì)保障制度在法治軌道上運(yùn)行，將是新時(shí)代進(jìn)一步處理好社會(huì)保障與經(jīng)濟(jì)發(fā)展關(guān)系的重大任務(wù)。

總之，中國(guó)已經(jīng)進(jìn)入了一個(gè)新時(shí)代，國(guó)家發(fā)展與世界格局正在發(fā)生新的變化，社會(huì)保障與經(jīng)濟(jì)發(fā)展所面臨的形勢(shì)較之前更加復(fù)雜，中國(guó)要實(shí)現(xiàn)第二個(gè)一百年的目標(biāo)并建成共同富裕的現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)，還必須與時(shí)俱進(jìn)地處理好社會(huì)保障與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)系。在努力維護(hù)國(guó)民經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展的同時(shí)，積極、理性地通過(guò)社會(huì)保障制度的發(fā)展來(lái)持續(xù)不斷地增進(jìn)人民的福祉將是國(guó)家的重要發(fā)展目標(biāo)。