國家儲備林建設(shè)面臨的問題及對策建議

汪 霄 劉佳惠 劉 靜 馬素潔 朱雨菲 劉 雨

（1.南京工業(yè)大學土木工程學院，江蘇 南京210000；2.南京工業(yè)大學經(jīng)濟與管理學院，江蘇 南京210000）

隨著我國經(jīng)濟社會快速發(fā)展，木材資源逐漸供不應(yīng)求。為解決這一問題，國家儲備林政策正在一步步推行。我國實行儲備林政策，是為了改善我國木材資源緊缺的局面，也是改善生態(tài)環(huán)境、建設(shè)社會主義生態(tài)文明的重要舉措。然而，目前儲備林政策正處于前期發(fā)展階段，存在諸多不完善的內(nèi)容。我國森林供給能力也無法滿足生態(tài)需求和社會需求。因此，急需進一步細致分析，并提出針對性的對策建議，提升我國儲備林項目建設(shè)成效。

1 國家儲備林建設(shè)現(xiàn)狀

1.1 儲備林建設(shè)模式多樣

2012年國家開始在湖北等7個省區(qū)試點國家儲備林建設(shè)，到2015年12月底為止，試點地區(qū)擴大到湖南、福建等15個省區(qū)，財政補助資金達18億元。從試點項目情況看，目前國家儲備林建設(shè)主要采用的4種形式，分別是“統(tǒng)貸統(tǒng)還、融資擔保、契約管理、按期還款”的廣西模式，“分貸分還、借用管還、政府回購、委托代建”的天津模式，“市級統(tǒng)籌、市縣分擔、平臺運作、合同管理”的張家口模式，以及“域外轉(zhuǎn)型、產(chǎn)業(yè)升級、促進改革、保障民生”的吉林森工模式。這4種模式都充分利用了市場經(jīng)濟的優(yōu)勢，通過貸款融資，保障了國家儲備林的基礎(chǔ)建設(shè)，為推動儲備林的可持續(xù)發(fā)展奠定了基礎(chǔ)。

1.2 儲備林項目監(jiān)督管理逐步規(guī)范

2016年，國家制定了《國家儲備林核查辦法》，該辦法明確指出，對國家儲備林實行全過程管理。2017年國家林業(yè)局出臺了《國家儲備林管理辦法等相關(guān)管理辦法》，對國家儲備林科學管理、規(guī)范運行進行了進一步規(guī)范。目前，我國對儲備林實行4種管理制度，分別為合同契約管理、分級管理、代儲管理及采伐分類管理。合同契約管理規(guī)范了我國儲備林所有權(quán)、經(jīng)營權(quán)、收益權(quán)的實現(xiàn)機制；分級管理和代儲管理，明確規(guī)定了國家、省級和市級林業(yè)主管部門分級行使管理權(quán)的制度；采伐分類管理確定了儲備林采伐齡級、區(qū)域、數(shù)量。國家儲備林的監(jiān)督制度逐步規(guī)范。

1.3 森林資源存量形勢嚴峻

我國森林資源從齡組結(jié)構(gòu)看，中幼林面積占比較大，而大、特徑級木材較為缺乏，主要依賴于進口。喬木林面積中，中幼齡林占比64.66%，近熟林、成熟林、過熟林面積只占35.34%。從時間跨度來看，1993—2013年，用材林小徑級組株數(shù)比例由55%上升至73%，尤其是大、特徑級組由13%下降到5%，下降幅度較大。從樹種結(jié)構(gòu)看，常規(guī)樹種過于集中，珍稀用材樹種匱乏。喬木林優(yōu)勢樹種（組）占全國的52.54%，蓄積占全國的47.47%；人工林優(yōu)勢樹種中，松杉桉楊面積占59.79%，蓄積占66.22%，但是珍惜樹種如楠木、檀木、杉樹面積占比較小，且逐年下降。從采伐結(jié)構(gòu)看，用材林可采面積逐年下降，而國內(nèi)木材需求量卻逐年上升。全國用材林可采面積占13%，可采蓄積占23%。對中小徑階木材采伐量由第5次森林資源清查的59%，提高第8次森林資源清查的75%，采伐程度加重。除此之外，用材林可采面積比例也由10%下降到5%。可見，我國森林資源存量形勢嚴峻。

2 國家儲備林建設(shè)面臨的問題

2.1 建設(shè)資金投入不足

國家儲備林基地建設(shè)共1400萬hm2，所需要的建設(shè)資金非常巨大。但是政府缺少足夠的資金獨立維持大規(guī)模的儲備林建設(shè)。根據(jù)《2016年農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)林業(yè)項目申報指南》要求，人造林投入資金不低于 2000元/667m2，現(xiàn)有林改培投入資金不低于1000元/667m2。然而，根據(jù)財政資金補助資數(shù)額來看，平均投入不到200元/667m2，缺口巨大。而且儲備林建設(shè)周期長，如工業(yè)原料林需要7～8a時間才能逐漸獲取收益，這就要求持續(xù)進行資金投入，而長期貸款會給貸款方造成資金安全的壓力。

2.2 保障制度不健全

國家開展儲備林項目以來，給予了大量的政策和資金支持。但是，出臺的制度仍較為單一，系統(tǒng)性和規(guī)范性欠缺；儲備林管理辦法也不完善；保障制度不健全、管理辦法不完善。

2.3 林業(yè)資源缺口巨大

我國是世界第2大木材消費國，大量木材需要進口，耗費了巨額資金。據(jù)前瞻產(chǎn)業(yè)研究院預(yù)測，到2020年，我國木材缺口將達2億m3，林業(yè)資源缺口巨大，在一定程度上對儲備林項目建設(shè)提出了巨大的挑戰(zhàn)。

3 國家儲備林的發(fā)展建議

3.1 應(yīng)用PPP融資模式

應(yīng)用PPP模式，應(yīng)充分利用市場經(jīng)濟資源配置優(yōu)勢、企業(yè)先進管理理念和管理方式進行國家儲備林項目的管理。應(yīng)著力大幅提高項目建設(shè)效率和項目建設(shè)質(zhì)量，保障合作雙方利益最大化，發(fā)揮對我國儲備林發(fā)展的積極作用。全國各地區(qū)儲備林項目實施程度不同，發(fā)展良好的地區(qū)有湖北省、江西省、福建省、廣西壯族自治區(qū)等，其中湖北省儲備林發(fā)展成績尤為突出。以湖北省為例，“十二五期間”，全省共完成人工造林81.26萬hm2，培育省級林業(yè)重點龍頭企業(yè)431家，招商引資1000億元，社會資本投入750億元，在全國儲備林的初期發(fā)展中起模范帶頭作用，為我國其他省市儲備林的發(fā)展提供參考。同時，建設(shè)社會主義生態(tài)文明的道路任務(wù)艱巨，穩(wěn)定的資金鏈與積極的合作模式尤為重要，應(yīng)科學應(yīng)用PPP模式，為儲備林的發(fā)展提供穩(wěn)定的金融基礎(chǔ)與新型的融資方式。

3.2 完善儲備林監(jiān)管方式

在PPP模式下，企業(yè)成為管理者，而政府是監(jiān)督者，在這種管理模式下，人力資源可以得到合理的分配，政府也可以將人力投入其他工程。管理合同簽訂后，政府及相關(guān)部門應(yīng)在項目開發(fā)過程中進行工程監(jiān)督，一旦出現(xiàn)與合同不符合的情況，及時與項目公司溝通，并及時解決，保障項目正常進行。政府與企業(yè)簽訂經(jīng)營權(quán)協(xié)議后，在整個項目運營期間，應(yīng)要求企業(yè)按照協(xié)議協(xié)議對項目設(shè)施進行運營和維護。政府、貸款人、投資者和社會居民都應(yīng)對項目進行監(jiān)督，以確保項目的運營和維護可以按協(xié)定進行。項目建設(shè)以及維護工作交予社會資本企業(yè)的同時，政府應(yīng)在企業(yè)建設(shè)過程中加強監(jiān)督和管理，合理分工，切實有效地保障建設(shè)項目的完成。

3.3 加大林業(yè)改培力度

為了改善我國林產(chǎn)品質(zhì)量低的現(xiàn)狀，應(yīng)將儲備林項目良種化改培與集約經(jīng)營進程推進作為木材戰(zhàn)略儲備工作的重心。國有林場與私有林場應(yīng)全部使用良種壯苗和集約經(jīng)營培育措施，將生長不良的林木伐除；對珍稀樹種、母樹、生長良好的優(yōu)級林木保留下來；并及時清除采伐剩余物，以達到改造林地的目的。同時，應(yīng)制定并完善國家儲備林基地建設(shè)技術(shù)規(guī)程，應(yīng)通過調(diào)整樹種材質(zhì)結(jié)構(gòu)，提高森林資源總體質(zhì)量。新造林應(yīng)采用最高世代良種，套種補植用苗則應(yīng)選用最優(yōu)良種源培育的壯苗。新造林立地條件應(yīng)滿足樹種速豐林標準的最低質(zhì)量等級，現(xiàn)有林改培應(yīng)在Ⅱ類以上林地。此外，應(yīng)根據(jù)現(xiàn)實林分生長狀況、造林樹種和培育目標等情況，科學合理確定儲備林技術(shù)措施。

4 結(jié)語

我國儲備林項目的實施，不僅大幅度推進了我國社會生態(tài)文明的宏偉目標，而且對我國木材市場的穩(wěn)定供給提供了保障。雖然我國儲備林建設(shè)目前仍面臨諸多問題，但是，我國儲備林政策正在穩(wěn)步推行，各項措施也將得到具體落實。隨著融資渠道的進一步拓寬、儲備林監(jiān)管的逐步完善和林業(yè)改培力度不斷增強，我國的儲備林建設(shè)進程將進一步加快，林業(yè)資源將逐漸充沛，林業(yè)結(jié)構(gòu)將持續(xù)優(yōu)化，林產(chǎn)品質(zhì)量將顯著提升，儲備林的建設(shè)將獲得可持續(xù)發(fā)展。

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