城鎮綜合開發類PPP項目實踐的探討

于淑敏

研究背景

政府和社會資本合作（PPP）模式是政府為增強公共產品和服務供給能力、提高供給效率，在基礎設施及公共服務領域，通過特許經營、購買服務、股權合作等方式，與社會資本建立的利益共享、風險分擔及長期合作關系。2014年11月16日，《國務院關于創新重點領域投融資機制鼓勵社會投資的指導意見》（國辦[2014]60號），中國政府首次以國務院發文形式，大力倡導在若干重點發展領域創新融資機制，吸引和鼓勵社會資本參與投資。目前全國各地正在實施的PPP項目可以分為基礎設施、公共服務、城鎮綜合開發等類型。在大量項目推廣、簽約、啟動后，不同類型的PPP項目在實踐中呈現出不同的發展形勢，一些理論研究和政策設計中未曾發現的問題也顯現出來。

2017年，隨著《關于進一步規范地方政府舉債融資行為的通知》（財預[2017]50號）、《關于堅決制止地方以政府購買服務名義違法違規融資的通知》（財預[2017]87號）、《關于規范政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺項目庫管理的通知》（財辦金[2017]92號）等文件出臺，PPP在一片投資熱潮中逐漸進入理性的規范之年。未來一段時間，PPP管理將日益規范化和精細化，對不同類型的PPP項目應采取形成不同的管理重點。本文對城鎮開發類PPP項目在實踐中遇到的部分問題及案例進行研究，并提出初步的對策建議，供讀者探討。

問題及對策

實施方案前難以完成可行性研究

問題反思：根據相關規定，PPP項目實施方案應以可行性研究報告或核準申請報告為基礎。然而城鎮開發類項目涉及范圍大、工程和服務內容多樣，邊界條件復雜多變，無法在招采前確定全部工程技術和經濟參數邊界，不具備編制和報批可研報告或核準申請報告的條件（到可研階段后往往拆分為道路、綠化等子項目分別報批，已非城鎮開發類項目）。因此城鎮開發類項目無法執行嚴格的“先有可研后有實施方案”的規定。

對策探討：建議對城鎮開發類項目具體問題具體分析，在可研或核準條件不具備的情況下，先行報批實施方案、招選合作伙伴，后續由社會資本參與報批可研報告或核準申請報告。由于該類項目在編制報批實施方案時不確定因素較多，增加了后續穩定推進的風險，建議在合同中明確績效考核措施，以激勵雙方推進項目長效運行。

案例借鑒：H市某新型城鎮化項目于2015年初發起，2015年6月編制實施方案。屆時項目所在區域控規尚未批復，不具備可研報批條件。但為了發揮社會資本方在規劃、招商、項目整體策劃方面的優勢，擬在前期階段吸引社會資本，共同參與該區域的規劃設計工作。該項目于2015年8月批復實施方案，2016年1月批復項目建議書，后續在實施過程中按各個子項目分別報批可研。

合同談判工作難度較高

問題反思：城鎮綜合開發類PPP項目在談判階段部分工程技術和經濟參數尚未確定，談判過程中還涉及到融資、考核、支付、移交等環節條款規則的優化和細化。專業的PPP合作合同不僅需要由法務專業團隊起草和編制，其中對于服務內容、擔保結構、調價機制、付款方式、績效考核、稅賦承擔、資產移交等關鍵條款，將由法務、工程、財稅等專業機構合作完成。此外，對于一些復雜的項目，還將涉及子合同，如融資合同、分包合同等簽訂。任何一方主體的信息不對稱、交易路徑與政策環境有沖突等情況，都將導致PPP合同不完整、不對等，影響到整個項目的實施甚至啟動。

對策探討：建議委托第三方中介機構，開展詳實的盡職調查，研究交易模式清晰的實施路徑，根據雙方的資源、能力等要素，形成與雙方實力相匹配的約定。這是PPP合同得以公平公正履約的前提條件。同時，針對不同類型項目，選擇談判重點。例如，對于資金量需求較大的城鎮化建設類項目，建議談判重點在于融資擔保條款責任的分配；對于園區功能開發項目，建議談判重點在于規劃策劃、招商能力、產業鏈資源整合能力等方面的承諾。

案例借鑒：T市某城鎮開發項目在合同談判過程中，政府方聘請法律、工程咨詢、稅務等多領域專業機構共同參與，談判小組在談判前對項目的內容和交易結構進行深入學習討論，對維護政府權益、保障項目長效實施發揮了重要作用，使合同與實施方案保持高度統一。

無法保證專業的人做專業的事

問題反思：一方面，目前工程類央企依據融資成本和身份優勢拔得先機，拿下大量城鎮綜合開發類PPP項目，但工程類央企無論在資源還是能力上，無法與城鎮開發類項目的要求相匹配。另一方面，大多數社會資本在人員安排上，項目談判人員和項目實施人員分開管理，談判人員在后續實施階段被替換，出現項目實施人員對合同條款理解不充分、部分低利潤項目在人員替換后合同被推翻等問題。城鎮綜合開發類PPP項目作為專業性強、難度大的項目類型，無法保證專業的人做專業的事，導致項目推進受到嚴重阻礙，違背實施PPP模式的初衷。

對策探討：建議在項目采購階段明確投標單位的資質和業績要求、項目績效考核目標，指定項目負責人和負責期限，以及人員調離情況下的解決對策并有相關約定。對于已存在人員專業性不足問題的項目，建議通過委托第三方機構，充分借力。

案例借鑒：Y市某園區轉型項目由某工程類央企中標，且在前期談判中，社會資本方由負責投資開發業務的部門主導談判；合同簽訂后，主導談判的人員全部調離，新成立的項目公司中全部為施工管理人員。人員結構與城鎮開發項目要求大相徑庭，且新配置的人員對合同條款大量誤解，導致項目前期策劃、招商引資等工作嚴重受阻。后通過委托整體區域策劃機構、第三方招商代理機構、簽訂績效考核補充協議等方式，彌補專業性不足的問題。

前期軟課題管理缺乏標準

問題反思：基礎設施、公共服務等項目由于有標準的管理流程和概預算體系，項目管理制度較為成熟，較少出現管理失控的局面。而城鎮綜合開發項目的前期軟課題項目由于缺少項目審批、報建、監管、驗收等程序，管理主體不明確、管理目標不清晰、管理手段不規范，導致出現部分軟課題立項必要性不足、研究內容出現偏差、關鍵問題研究工作缺失、研究成果質量難以保證等問題。軟課題作為項目前期策劃研究的重要載體，軟課題的管理缺失，嚴重影響了城鎮開發項目后續推進的系統性和科學性，降低了資金的使用效率。

對策探討：建議參照基本建設項目的管理模式，對軟課題進行一定程度的事前、事中、事后監管，具體包括必要性、工作內容、成果深度、投資費用、招標方式等。必須引入績效付費機制，分成本付費及考核績效付費兩部分，績效付費應占較大比例。

案例借鑒：D區某城中村改造PPP項目涉及區域開發、拆遷安置、道路建設、綠化建設、公共服務設施配套等多個子項目，這些子項目的具體建設要求、投資規模、實施方案無法在PPP談判中詳細約定。因此，軟課題研究成為該項目簽約后第一年的實施重心。D區委托獨立的第三方機構，邀請相關行業專家，組織評估會議，對軟課題進行立項審核和成果驗收，明確績效考核指標和績效完成情況，提出進一步修改完善的建議。

后續項目變更有待規范化

問題反思：《政府采購法》規定政府采購合同履行中，采購人需追加與合同標的相同的貨物、工程或者服務的，在不改變合同其他條款的前提下，可以與供應商協商簽訂補充合同，但所有補充合同的采購金額不得超過原合同采購金額的10%。但由于城鎮綜合開發項目合作周期長、復雜性突出，在實施過程中難免發生變更，變更超過10%的情況比比皆是，若按《政府采購法》規定重新招采，除流程復雜外，還將威脅合作關系的穩定性，使項目難以有效推進。

對策探討：建議正視由于項目復雜性導致實施過程中的變更問題，對于因客觀原因導致的變更，應按相關規定完善方案調整和投資變更流程。

案例借鑒：K市新型城鎮化PPP項目計劃總投資150億元，但在實施過程中發現項目因規劃調整的原因，需追加投資超過10%。該市隨機啟動投資變更流程，并明確后續結算按調整后的投資實施。

結語

目前，以PPP模式推進城鎮綜合開發類項目建設越來越受到各地政府的青睞，但在項目推進過程中實現規范化、精細化管理依然任重道遠。城鎮綜合開發類PPP項目涉及資金大、工程內容復雜，其管理成功與否直接影響著項目的成敗，在未來的PPP推進實踐中，應充分重視相關問題，不斷探索完善對策。

（作者單位：上海投資咨詢公司 ）