直接交易用戶準入與退出機制存在的問題與對策

王曄

一、電力直接交易改革的背景和意義

（一）改革的背景

1.電力體制改革的進一步深化

自20世紀80年代初起我國電力體制改革大概經歷了四個階段。第一個階段是1985年至1997年，為了解決電力供應嚴重短缺的問題，中央政府決定開放部分發電市場，引入私人投資。第二個階段是1997年至2000年，電力行業開始了以市場化為導向的體制變革，初步奠定了電力體制的基本框架，進一步明確了政府職能，將政府的行業管理職能轉移到經濟綜合部門。第三個階段是2002年至2014年。2002年4月12日國務院下發《電力體制改革方案》，被視為電力體制改革全面開啟的標志，也標志著我國電力體制改革將進入實質性階段。原國家電力公司按“廠網分開”原則組建了五大發電集團、兩大電網公司和四大電力輔業集團。

2.電力直接交易的推進與完善

“電改9號文”要求推進電力交易體制改革，完善市場化交易機制。提出要引導市場主體開展多方直接交易，要有序放開發用電計劃、競爭性環節電價，不斷擴大參與直接交易的市場主體范圍和電量規模，逐步建立市場化的跨省跨區電力交易機制，形成“多買多售”的電力市場。直接交易是市場化改革的重要體現和內在要求。電力直接交易是指符合準入條件的電力用戶與發電企業按照自愿參與、自主協商的原則直接進行的購售電交易。電網企業按規定提供輸配電服務，這有利于發揮市場在資源配置中的決定性作用，放開用戶電力采購和發電企業電力銷售的自主權，完善電價形成機制。由于電力直接交易主要是針對大用戶而言，因此大部分時候也被表述為“大用戶直購電”。自《關于進一步深化電力體制改革的決定》和《關于推進電力市場建設的實施意見》及《關于推進售電側改革的實施意見》等6個配套文件頒布實施以來，各地結合實際情況，開展電力直接交易，建立和完善有關直接交易的制度和機制，我國的電力直接交易量增長較快。

（二）電力直接交易改革的意義

1.有利于電力市場主體的建設

電力市場主體是指參與電力市場交易的各類主體，電力市場主體包括各類發電企業、供電企業（含地方電網、躉售縣、高新產業園區和經濟技術開發區等）、售電企業和電力用戶等。通過直接交易準入與退出機制確定哪些用戶成為電力市場主體，用戶通過與發電企業的直接交易成為市場的買方主體，促進了電力市場主體的完備和電力交易機制的完善，從而增加了競爭市場的買方主體，構建多買方—多買方的市場競爭格局，增加市場競爭的有效性，促進市場主體體系的完備和競爭性電力市場的建設。

2.有利于對電力市場的有效監管

“電改9號文”提出“堅持科學監管。更好發揮政府作用，政府管理重點放在加強發展戰略、規劃、政策、標準等的制定實施，加強市場監管。完善電力監管機構、措施和手段，改進政府監管方法，提高對技術、安全、交易、運行等的科學監管水平。”電力直接交易有利于政府對直接交易用戶準入與退出標準的制定和實施，特別是通過制定科學的直接交易用戶準入和退出的條件、程序和流程等，有利于對直接交易用戶目錄實施動態監管和對電力市場的有效監管，提高科學監管的能力和水平。

3.有利于電網企業對風險的防控

直接交易是一種市場競爭交易，直接交易用戶與發電企業進行交易是建立在雙方可預知的信用基礎之上的，并通過合同約束，對雙方行為給予規范。由于我國還未建立完備的社會信用體系，也缺乏信用風險防控體系，相關的法律政策規制有待進一步完善，將面臨一定的信用風險。就電網企業而言，如果大多數信用好的用戶都與發電企業進行了直接交易，將導致電網企業用戶群體的信用度進一步降低，增大電網企業因欠費導致的經營風險。再者，我國的電力市場主體發育還不成熟，市場風險分擔機制和防范機制不健全。用戶與電網企業進行過網費結算也可能存在結算風險。而建立科學的直接交易用戶準入與退出機制，實行用戶準入目錄制和動態管理，有利于電網企業對經營風險、結算風險、生產運行風險和信用風險的防控。

二、直接交易用戶準入與退出機制對電網企業的影響

（一）決定了直接交易用戶數量

在制定具體的準入條件時，按照用戶所在的電壓等級、用電量或用電容量確定直接交易用戶放開的范圍是國外電力改革比較普遍的做法。我國在推行用戶直接交易工作中，各省市也大都借鑒國外改革的成功經驗，結合各地具體實際情況，以電壓等級或用電容量或用電量作為標準制定直接交易準入條件。準入條件中要求電壓等級越高、用電量或用電容量越大則直接交易用戶的數量就會越少；反之，準入條件中要求電壓等級越低、用電量或用電容量越小則直接交易用戶的數量就會越多。

（二）影響直接交易用電量

當前，我國各省市也大都借鑒國外改革的成功經驗，結合各地具體實際情況，以電壓等級或用電容量或用電量作為標準制定直接交易準入條件。有的地方，直接以用電量作為準入條件。如《廣東省直接交易擴大試點電力大用戶準入及退出管理暫行辦法》規定直接交易用戶準入條件之一為全年用電量在1000萬千瓦時及以上；《安徽省電力交易市場主體準入退出管理實施細則》規定直接交易用戶準入條件之一為年用電量100萬千瓦時及以上。這樣的準入條件將直接影響直接交易用電量和直接交易規模，進而影響電網企業的營業收入和經濟效益。

（三）影響交易調度安排和技術支持系統建設

直接交易用戶準入和退出條件決定了直接交易用戶的數量和直接交易的范圍和規模。直接交易的推進需要相應的技術支持系統的支撐。要在大范圍推行直接交易，需建立統一的信息平臺，將直接交易納入電力市場總體框架。按照“電改9號文”第17條要求，電網企業應無歧視地向售電主體及其用戶提供報裝、計量、抄表、維修等各類供電服務，這需要電網企業加快建設和完善營銷技術支持系統，推廣遠程自動抄表技術和分時電表等計量裝置，需要建立符合直接交易需要的服務平臺、數據網絡、通信、軟件等軟硬件系統。這些都會對電網企業產生影響，并促使電網管理體制和電網運行方式進行變革。endprint

三、直接交易用戶準入和退出機制存在的問題與對策

（一）準入與退出機制存在的問題

1.現有規范性文件對直接交易用戶準入條件的規定不一致，導致實踐中存在操作上的混亂。

“電改9號文”對于用戶準入的條件要求為：按電壓等級分期分批放開用戶參與直接交易。直接交易企業的單位能耗、環保排放均應達到國家標準，符合國家產業政策，產品和工藝屬于淘汰類的企業不得參與直接交易；進入動態監管目錄的用戶自愿到交易機構注冊成為市場主體。但《關于推進電力市場建設的實施意見》、《關于推進售電側改革的實施意見》和《關于有序放開發用電計劃的實施意見》關于用戶準入的條件要求與“電改9號文”的規定不完全一致，導致實施中存在一定的混亂與困難。

2.電力用戶通常只是部分電量參與直接交易，用電價格保持雙軌制，一旦今后出現電力供不應求，直接交易價格超過目錄電價時，電力用戶就會失去參與直接交易的積極性，要求退出市場，直接交易市場不可持續。

3.當前電力直接交易的推行過于求快冒進，沒有按照“電改9號文”中“按電壓等級分期分批放開”的原則進行。

“電改9號文”規定“按電壓等級分期分批放開用戶參與直接交易”，但《關于推進電力市場建設的實施意見》規定“新增工業用戶原則上應就進入市場交易”。該《意見》沒有對“新增工業用戶”的電壓等級作出要求，實質上是加快放開用戶參與直接交易的進程，不符合“電改9號文”中“按電壓等級分期分批放開”的要求。而根據《關于有序放開發用電計劃的實施意見》相關規定，微電網用戶在滿足微電網介入系統的條件下，不論其電壓等級，也符合直接交易用戶的準入條件，這也不符合“電改9號文”“按電壓等級分期分批放開”的要求。

4.用戶準入實行的目錄管理就是實行變相的行政審批，與我國減少行政審批、轉變政府職能的發展方向有沖突。

負責用戶準入管理的電力監管部門職責過于寬泛，國家產業政策，節能、環保的合規性審查應由環保部門等相關政府部門負責，全部交由電力監管部門承擔不科學，很難監管到位。

5.對直接交易用戶退出的規定較為模糊，可操作性不強，且總體上是體現了寬進“嚴”出。

（二）解決問題的對策

如前所述，我國當前電力直接交易的問題主要在于準入與退出機制不規范。規范市場準入與退出機制的對策建議為：

1.電力直接交易推行一定時期后，可在國家層面確定一個直接交易用戶準入條件的原則性標準，各地（省級層面）可在國家層面準入標準的范圍內結合本地區實際情況、產業政策，以及能耗、環保水平等規定具體的準入條件。

2.用戶側應按電壓等級或用電容量逐步放開用戶的準入，符合準入條件的用戶自愿進入市場后，應全部電量參與市場交易，且在規定的周期內不得退出市場；符合準入條件但未選擇參與市場交易或向售電企業購電的用戶，由當地供電企業提供保底服務并按政府定價購電，購電價格可參照市場價格進行浮動。

（三）直接交易用戶退出機制建議

電網企業作為提供電網一方，有保障電網安全等義務，也應當有權監督直接交易雙方合同履行情況，對嚴重違法違規的用戶，可以向相關部門提出責令其退出的權利。

用戶有下列行為之一的，政府部門或交易機構應責令其退出直接交易：

（1）不服從電網調度命令的；

（2）違反國家有關法律法規、產業政策和節能環保政策行為的；

（3）相互串通報價，操縱或控制交易市場和交易價格的；

（4）生產經營情況發生重大變化，不再符合準入條件的；

（5）在規定期限內不按規定簽訂《直接交易購售電合同》的；

（6）有拖欠直接交易及其他電費一個月以上、將所購電量轉供給其他企業等嚴重違反《直接交易購售電合同》的。

參考文獻：

[1]《中共中央國務院關于進一步深化電力體制改革的若干意見》（中發〔2015〕9號）

[2]《國家發展改革委、國家能源局關于印發電力體制改革配套文件的通知》（發改經體〔2015〕2752號）

[3]《國家電監會、國家發展改革委、國家能源局關于完善電力用戶與發電企業直接交易試點工作有關問題的通知》（電監市場〔2009〕20號）endprint