國家審計機關與公民全過程合作機制研究

陳煒煜+王丹

【摘 要】 善治是國家治理現代化的重要標志，與社會主義核心價值觀有很大的契合性。政府與公民對公共事務的合作管理是實現善治的“助推器”。基于公共受托責任產生的國家審計，應致力于推進善治進程，有效化解“塔西佗陷阱”產生的社會危害。社會信任危機源于政府層面和公民層面的信息不對稱，對這兩方面原因的分析顯示，建立國家審計機關與公民的協同合作機制，使公民能夠全過程參與國家審計，不僅能夠極大地弱化政府與公民之間的“信任隔閡”，而且有助于推動社會的民主法治化進程。

【關鍵詞】 國家審計； 公民參與； 善治； 全過程合作機制； 獲得感

【中圖分類號】 F239.44 【文獻標識碼】 A 【文章編號】 1004-5937（2018）01-0146-04

一、引言

誠信是社會良性運行的道德基礎。政府公信力是社會信用體系的核心。良好的政府公信力對市場經濟的有效運行、社會管理效率的提高以及全社會信用體系的構建等諸多方面具有重要的意義[1]。習近平總書記2014年指出：“當公權力失去公信力時，無論發表什么言論、無論做什么事，社會都會給以負面評價……當然我們沒有走到這一步，但存在的問題也不謂不嚴重，必須下大氣力加以解決”[2]。這種“塔西佗陷阱”式信任危機的存在，主要基于兩個方面的共同作用：首先，是政府治理層面公信力的流失；其次，是公民精神層面獲得感的缺失。要走出“塔西佗陷阱”，建立依托于政府與公民相互信任之上的國家治理機制，就必須重構官民“信任紐帶”，讓政府與公民“擰成一股繩”，打造官民互信的“善治”政治生態制度體系。

2017年3月28日國務院辦公廳發布了《國務院關于落實〈政府工作報告〉重點工作部門分工的意見》，在“全面加強政府自身建設”部分對審計署等國務院部門做出了總體工作部署：“強化督察問責……堅決治理政務失信”。彰顯了政府在提升公信力方面的堅定決心，同時明確了審計機關在化解“政務失信”危機中的重要地位。

一般認為，現代民主國家良好運作的不可或缺的先決條件之一是存在一個審查、監督其經濟活動的獨立審計機構。一個國家擁有一個獨立、能干、非政治化且公信力較強的國家審計機構，并以勤勉和專業的方式保護公共資金的支出和效益，已成為一種時代共識。因此，國家審計作為民主法治的產物和工具，在運作的全過程中就不能脫離公民的意愿，更不能沒有公民的參與。

二、國家善治與公民參與國家審計全過程

國家治理走向還政于民的善治是國際發展趨勢。聯合國亞洲及太平洋經濟社會委員會（U.N. Economic and Social Commission for Asia and the Pacific）在《何謂善治？》（What is Good Governance？）中提出了善治的八個主要特征：參與性、協商一致、公信力、透明、響應、有效率和效果、公平并包容、遵循法治[3]。善治的實質是國家權力向公民的回歸，是民主法治的真正體現。善治的有效實現方式是政府與公民對公共事務的合作管理，善治的實現能夠“破解”政府不再被信服的困境——“塔西佗陷阱”。當然，是否參與國家治理是公民的權利，但建立公民參與國家治理的協同合作機制是政府的義務，是保障公民微弱的呼聲也能夠被政府傾聽的可能途徑。

在審計全覆蓋的工作導向之下，讓公民在國家審計的全過程中起到作用，就等同于公民有機會以間接方式參與社會公共事務。在審計全程參與的過程中，公民不僅行使了監督權，同時對社會公共事務的知情權、參與權也將得到主張。公民參與國家審計的全過程能夠最大限度促使政府由過度管制政府走向授權分權政府，從透明度受限政府走向透明度較高政府，從公信力不足政府走向公信力較強政府，以更高的行政效率、更多的公民支持，推動國家治理從“管治”走向“善治”。公民參與審計全過程與國家善治之間的辯證關系如圖1所示。

三、國家審計機關與公民全過程合作的路徑與機制

從人民中汲取治國理政的智慧和力量，可以增強人民群眾精神層面的獲得感，并最大程度化解政府與公民的“信任隔閡”。為了恰當、有序地發揮公民的參與作用，有必要在對我國公民參與審計路徑進行全方位分析的基礎上，突破現有參與模式的局限性，構建適合我國國情的、互動性強且具體的國家審計機關與公民的全過程合作機制。

（一）我國公民參與國家審計的路徑分析

對我國公民參與國家審計的參與主體、參與方式、參與平臺進行問題剖析，探尋原有參與路徑的弊端所在，是構建“有機會”“有渠道”“有保障”的公民參與機制的重要前提。

1.公民參與國家審計的主體

公民參與國家審計的主體可以劃分為兩種類型：公民個體參與和公民團體參與[4]。所謂公民個體參與是指公民以個體形式參與國家審計；公民團體參與則是指公民以團體形式參與國家審計。公民參與團體又包括公民正式組織團體和公民非正式組織團體。

目前我國國家審計的公民參與無論是個體參與還是團體參與，均主要集中于專家學者、社會精英，參與受限的公民僅能以社會輿論方式發表意見，影響了國家審計的大眾認可度，更阻礙了公平公正治國理念的真正實現。國家善治要求社會中的任何公民均能感受到不被排除在主流社會之外，但參與主體有“門檻”限制，讓多元治理的治理理念難以真正踐行。因此，有必要提供便利的參與條件，使包括基層群眾、弱勢群體在內的全體公民能夠“有機會”參與到國家審計之中。

2.公民參與國家審計的方式

公民參與國家審計既為雙方合作，必定有來自政府的引導，故而公民參與國家審計的方式主要分為兩類：由政府引導的公民主動型參與和由政府引導的公民被動型參與。由政府引導的公民主動型參與方式包括審計長信箱、咨詢委員會等；由政府引導的公民被動型參與方式包括聽證會、座談會等。

事實上，我國政府引導的公民參與方式無論是主動型還是被動型，總體都呈現出形式化、散亂化的狀態，甚至出現人走政息的現象。浮于表面、流于形式的參與方式致使公民參與作用的發揮收效甚微，公民參與國家審計的方式不能系統化、固定化、長期化、便利化，導致了現有的公民參與方式缺乏全民認知度和認可度。因此，有必要設立統一且參與度較高的公民參與方式，讓公民能夠“有渠道”參與國家審計。endprint

3.公民參與國家審計的平臺

公民參與國家審計的平臺主要可分為兩種：線上參與平臺和線下參與平臺。線上參與平臺主要指公民通過微博、微信、官方網站等虛擬渠道參與國家審計；線下參與平臺則主要是指公民通過信件或面對面溝通等實體渠道參與國家審計。

我國當前網絡環境復雜，即使國家審計機關有意請公民參與相關項目的審計，公民的參與信息卻難以被搜集及整合；而公民參與審計的線下平臺又一直匱乏。公民審計信息在逐級傳遞的過程被衰減甚至切斷的風險也加大了公民線下參與國家審計的難度。參與人信息保密機制缺乏、參與成本較高等不利因素均抑制了公民參與審計的行為。因此，有必要建立健全公民線上、線下參與審計的實現機制，讓公民“有保障”地參與國家審計。

（二）公民參與國家審計全過程的實現機制

我國《憲法》第四十一條規定：“中華人民共和國公民對于任何國家機關和國家工作人員，有提出批評和建議的權利，對于任何國家機關和國家工作人員的違法失職行為，有向有關國家機關提出申訴、控告或者檢舉的權利。”基于國家審計的專業性限制以及國家機密的保密性要求，由公民直接主導進行國家審計不切實際。但公民參與國家審計，實現對國家審計事項的事前指引、事中監督、事后問責，對于遏制不良輿論環境，滿足公民參政議政需要，乃至推動國家善治意義重大。

1.對審計事項的事前指引：審計項目選擇

讓公民及早參與審計工作，協助審計機關進行審計項目選擇，可以實現公民參與對審計的事前指引職能。我國《審計準則》第二十八條規定，審計機關初步選擇審計項目應當關注“群眾舉報、公眾關注”的事項，鑒于我國政府公信力呈現出從中央到地方逐級差序遞減的信任格局，可以首先著手建立線下實體的審計“申訴受理中心”，以擴大基層審計參與人的受眾范圍，為基層審計參與人提供便利的參與條件。例如，韓國審計監察院開設了三個線下實體申訴中心接受公民的審計請求，在政府部門受理的審計請求中，64%的請求得到了回應，并產生了相應的審計成果[5]。借鑒國外的經驗做法，在我國，建立線下的基層審計申訴受理中心是可行且必要的。

為預防公民的審計請求在自下而上的傳遞過程中“夭折”，同時避免違規越級申訴所導致的社會沖突，搭建線上的審計請求受理平臺也已經刻不容緩。審計機關應按照2017年《政府工作報告》中關于“加快國務院部門和地方政府信息系統互聯互通，形成全國統一政務服務平臺”的工作部署，打通從地方到中央的審計訴求傳遞渠道，建立全國統一的線上“審計申請平臺”，以接受因線下審計申請受阻而無法表達的，來自完全民事行為能力人的審計請求，并對該平臺的功能進行綜合性擴展，為公民的后續參與提供技術支持。

線上平臺、線下平臺協調配合對審計請求進行匯集整合，能使公民的集聚效用以最恰當的方式表現出來，避免矛盾激化。各地區“申訴受理中心”以及全國統一“審計申請平臺”如果得到推廣普及，作用將不僅局限于疏導公民的不滿情緒，而且相關線索也可以為紀檢、監察提供工作導向，最終實現公民參與的國家治理——“善治”。

2.對審計事項的事中監督：審計過程溝通

讓公民參與到審計事項的進程中，與審計機關進行及時的溝通，并糾偏審計工作，可以實現公民參與對審計事項的事中監督職能。審計機關可以通過官方平臺向社會公布擬審計的項目，并鼓勵有意愿參與審計項目的公眾參與人進入到審計程序，使參與人能夠根據審計工作的進展提供審計線索或審計證據，并據此適時調整審計重點、完善審計內容，甚至修改審計程序。由于國家審計的類型包含財政審計、金融審計、國有企業審計、行政事業單位審計、固定資產投資審計、外資審計、政府績效審計、經濟責任審計等，不同類型的審計所適用的審計程序不盡相同，所以，有必要制定與各類型審計相匹配的公民參與策略，使來自公民的審計信息能夠有針對性地推進審計工作的開展。

審計機關是行使監督權力的主體，對審計機關的“再監督”問題一直處在艱難的探索中，卻又無法破解。2015年12月中共中央辦公廳和國務院辦公廳聯合印發了《關于完善審計制度若干重大問題的框架意見》及相關配套文件，明確提出要加強對審計機關的再監督：“審計機關要堅持陽光法則，加大公開透明度，自覺接受人民監督。”[6]公民參與審計的過程，也就是審計機關實現自我公開“納諫”的過程。公民對審計工作內容甚至是審計人員工作作風的及時“雙糾偏”，將有力地提升國家審計的精準度與可信度，讓審計機關的“權力”運行在公眾的監督之下，實現公民對審計機關真正的再監督。

3.對審計事項的事后問責：審計結果跟蹤

公民可以通過評價反饋以及輿論監督的方式推進審計結果的后續處理，實現公民參與對審計事項的事后問責職能。公民的審計事后參與主要指審計結果公告階段的公民參與。以善治的視角，審計結果公告機制建立既然是意在增強政務公開的透明度，就應當注重雙向溝通的效力與效果。所以，首先應按審計項目總量的一定比例同步設置各級審計機關對外發布審計公告的保底數，規范審計機關發布審計公告的時間，淡化審計公告的公文色彩，提高公告披露問題的充分性和透明度。其次，在審計公告發布的同時，可以采用網絡問卷調查的形式，讓公民對審計公告發表意見并進行滿意度調查。公民對審計結果的評價反饋能夠助推審計結果公告機制的優化。

審計的根本價值在于審計公告的運用與審計整改措施的落地，但我國審計機關并沒有執法權，后續的相關處理需由紀檢監察機關或司法機關來完成。審計部門的移送案件數量與被移送案件部門的立案數量之比（立案率）卻遠遠低于社會預期[7]。在新媒體條件日益便利的情況下，可以借助互聯網平臺建立審計機關與紀檢監察機關、司法機關的案件銜接系統，通過該系統對不予立案的移送案件做出公開說明，讓公民的情緒反饋及焦點跟蹤助推審計公告的高效利用。

在公民參與審計的全過程中，為保障信息資源在不同階段能夠流動，并被審計機關連續、高效地使用，需要政府提供集多種參與功能于一體的綜合性服務平臺支持。公民的參與將督促審計機關及被審計單位自省，并推動審計機關及相關政府部門將公民的意愿帶入下一個工作循環，促使國家治理能力在這種良性循環中循序漸進地提升。國家審計機關與公民全過程合作的路徑與機制如圖2所示。endprint

四、研究結論與政策建議

國家審計服務于公民，更需要來自公民的合作。在政治現代化進程中，公民參與必須解決好很多基本問題，如政治冷漠、非法參與、與主流意識形態沖突、失去控制等參與危機。因此，要實現國家審計機關與公民的和諧合作，需要“立”好法、“引”好路、“控”好度，來保障與規范公民的審計參與行為。

（一）“立”好公民參與的“法”

法律保障是公民依法合理行使權利的重要前提。公民作為“理性經濟人”，理應自動權衡參與成本與所獲收益之間的關系。舉報行為本身就是與違法犯罪行為進行斗爭的正義表現，如果參與者因信息泄露存在被報復的威脅，其人身安全卻得不到法律的保護，公民放棄成為審計參與者的可能性就會增大。所以，有必要在條件成熟時制定《國家審計參與人保護法》，對提供有效審計信息的審計參與人給予必要保護。條件具備時還可以根據參與人提供的審計信息價值給予不同金額的物質補助。只有參與人個人信息、人身安全、參與成本都納入了法律的保護，方能激發公民參與的需求，并讓公民參與國家審計的全過程有法可依。

（二）“引”好公民參與的“路”

公民依法參與國家審計不能離開政府的引導教育。2017年1月中國互聯網絡信息中心發布的《中國互聯網絡發展狀況統計報告》顯示，“截至2016年12月，我國包括支付寶/微信城市服務，政府微信公眾號、網站、微博、手機端應用等在內的在線政務服務用戶規模達到2.39億，占總體網民的32.7%”[8]。在網絡條件日益成熟的今天，善用政府主流社會輿論平臺，通過指定的官方微博、公眾號對公民參與審計行為進行宣傳，結合線上平臺，開展持續的線下審計參與引導教育，力爭低成本、大范圍地影響受眾，喚醒公民參與國家審計的熱情，營造全民監督的國家治理氛圍，夯實善治的基礎。

（三）“控”好公民參與的“度”

“放開”公民參與并不等于“放縱”公民參與，公民參與國家審計需要警惕“過猶不及”。如果參與人提供不實信息，將阻礙審計進展、降低審計效率，有鑒于此，政府可以成立公民審計信息調查小組，整合相關部門的人力、物力，對公民提供的審計信息進行審核與篩選，通過適當的參與行為“過濾”，防范不實謠言、反動言論及非法參與。同時，對于動機不純的惡意參與人加以懲戒，以此方式，國家審計的全過程合作機制對于國家善治進程的推進才會產生持續效力。

總而言之，實現國家善治并非一蹴而就，需要多方面的配合與努力，但就國家審計而言，要成為政府部門與公民之間矛盾的“減壓閥”，推進國家善治進程，完善國家審計機關與公民的全過程合作機制是必經途徑。公民的訴求滲透審計機關的相關工作，不僅可以揭開國家審計因專業化程度較高而蒙上的“神秘面紗”，而且可以讓更多的公民通過參與公共事物管理工作，監督政府部門依法履行公共受托責任。暢通公民與政府的溝通渠道，讓公民參與到國家審計的全過程，搭建一座公民與政府之間的“信任橋梁”，走出“塔西佗陷阱”將指日可待。

【參考文獻】

[1] 楊碩，周曉濤.社會轉型期我國政府公信力的損害與重塑[J].產業與科技論壇，2014，13（16）：11-12.

[2] 習近平.做焦裕祿式的縣委書記[M].北京：中央文獻出版社，2015.

[3] U.N.Economic and Social Commission for Asia and the Pacific.What is Good Governance[Z].2009.

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[5] 柴娜琳，崔孟修.最高審計機關的公民合作的價值、利益和挑戰：韓國公民參與審計的經驗[Z].審計署審計科研所國外審計動態，2011（25）：1-18.

[6] 中共中央辦公廳，國務院辦公廳.關于完善審計制度若干重大問題的框架意見[A].2015.

[7] 田開友.論我國人民審計院的法律地位——以構建監察型審計主體為核心[J].政治與法律，2015（3）：66-76.

[8] 中國互聯網絡發展狀況統計報告[R].北京：中國互聯網絡信息中心，2017-01-22.endprint