基于內部控制視角的高校預算管理體系研究

劉罡

【摘 要】 預算控制是高校內部控制的重要組成部分，是會計控制的核心[1]。隨著高校辦學資金的增加，資金來源的多元化，政府和公眾對高校辦學資金使用情況的關注度越來越高，因此，建立健全高校預算管理體系，完善預算控制措施將會越來越重要。文章深入分析了當前高校預算管理存在的主要問題和風險，借鑒內部控制理論，從內部控制的視角對高校預算管理進行重新審視和研究，重構了高校預算管理體系，梳理了預算管理流程，并在預算管理組織機構和運行機制、預算編制與審批、預算執(zhí)行、決算、預算績效評價等方面提出了加強管理控制的具體措施。

【關鍵詞】 高校財務； 預算管理； 管理體系； 內部控制

【中圖分類號】 F812.3 【文獻標識碼】 A 【文章編號】 1004-5937（2018）01-0150-03

一、問題的提出

隨著國家對高等學校的投入越來越大，高校掌握的各種來源的資金越來越多，如何管好用好這些辦學資金已經成為社會關注的焦點，上級主管和監(jiān)督部門對高校的各種監(jiān)督檢查越來越多。近年來高校被審計檢查出的很多經濟問題都與預算管理息息相關，暴露出當前高校預算管理體系存在的不足和缺陷，這是高校管理層必須面對和解決的問題。

完整的高校預算管理體系是一個閉環(huán)的控制系統(tǒng)，它由預算編制、預算審批、預算執(zhí)行、年終決算、績效評價等環(huán)節(jié)組成，任何一個環(huán)節(jié)出現(xiàn)問題都會給整個體系帶來風險并造成傷害，因此，健全和完善高校內部預算管理體系迫在眉睫。

二、理論基礎及文獻綜述

對于高校預算管理存在的問題，可以借鑒內部控制理論加以研究和討論。“內部控制”一詞最早見諸于文字，是1936年美國會計師協(xié)會在其發(fā)布的《注冊會計師對財務報表的審查》文告中。1949年美國會計師協(xié)會所屬的審計程序委員會發(fā)表了一份題為《內部控制、協(xié)調系統(tǒng)諸要素及其對管理部門和注冊會計師的必要性》的專題報告，對內部控制首次做出了權威定義。1992年美國對虛假財務報告委員會的下屬發(fā)起人委員會（簡稱COSO）公布了題為《內部控制——整合框架》的報告，該報告提出了內部控制包括五大構成要素，即控制環(huán)境、風險評估、控制活動、信息與溝通、內部監(jiān)督[2]；COSO報告在內部控制發(fā)展史上具有里程碑意義，很多國家和機構在制定內部控制準則時都對其進行沿用和借鑒。2012年財政部出臺了《行政事業(yè)單位內部控制規(guī)范（試行）》[3]，該規(guī)范對內部控制的定義是：單位為實現(xiàn)控制目標，通過制定制度、實施措施和執(zhí)行程序，對經濟活動的風險進行防范和管控。該定義從內部控制的視角提出解決問題的建議，對加強高校預算管理將具有非常積極的意義。

國內已有不少文獻對預算問題進行研究，但從內部控制的視角對高校預算問題進行研究相對較少，且研究的方向和問題各有側重。燕美榮[4]從內部控制視角對行政事業(yè)單位預算績效管理進行分析，提出了內部控制預算績效之間存在的關系，認為內控是實施績效管理的保障。游雪琴[5]通過內部控制視角對高校預算管理存在的問題進行描述，提出了構建高校預算績效評價指標體系的意義、內容和措施。郭向云[6]通過對高校預算管理現(xiàn)狀的分析及內部控制對高校預算管理的要求，提出了具體的改進措施。

三、高校預算管理存在的問題及分析

（一）高校預算管理體系不健全

高校往往對預算重視不夠，沒有建立健全預算管理體制。一是與預算相關的機構不健全，缺少學校預算委員會、財經領導小組等專門的議事機構，而且與預算相關的各個部門的職能劃分不明確，權力邊界不清晰。二是預決算管理各項規(guī)章制度不完善，缺少符合學校實際的、規(guī)范有效的預算管理辦法。三是預算管理運行機制不順暢，沒有明確預算管理各環(huán)節(jié)的工作流程、工作要求、審批權限和責任劃分。四是高校財務部門沒有專門設置預算管理的科室或崗位，或者其崗位的職責權限不清晰，無法確保預算業(yè)務各環(huán)節(jié)不相容崗位的分離。

（二）預算編制缺乏科學性與合理性

一是對國家經濟形勢和財政狀況關注不夠，高校預算在編制時往往只著眼于校內因素，而忽略了對國家經濟發(fā)展狀況和政府對高校財政投入的關注。二是預算編制與學校事業(yè)發(fā)展規(guī)劃不匹配，高校每五年會制定一個事業(yè)發(fā)展規(guī)劃，而學校的預算編制往往僅著眼于當年，并沒有與發(fā)展規(guī)劃進行很好的銜接和匹配，導致預算編制與發(fā)展規(guī)劃的脫節(jié)。三是預算編制的方法不科學，目前相當部分高校的預算編制還在沿用“基數(shù)+增長”的方法，該方法存在編制不科學、隨意性大的缺點，預算編制缺乏嚴謹性。

（三）預算審批不嚴謹

一是校內審批環(huán)節(jié)不健全，缺乏必要的組織機構參與，有的沒有提交教代會討論，民主理財、全員參與預算方面做得不夠；有的學校未設立學校預算委員會或財經領導小組來負責預算的審議和統(tǒng)籌謀劃。二是預算審批的權限不明確，高校預算審批涉及到的每個機構的權限及審批責任，有時并不明確，部門間權限重合或責任缺位的情況并不鮮見。三是預算審批的程序不完善，與規(guī)范的內部控制要求相比還有差距，比如審批流程中的先后順序、審批時限要求等仍有不明確的地方。

（四）預算執(zhí)行不規(guī)范

一是預算剛性不強，違反預算要求隨意變動開支內容，擅自擴大開支范圍和提高開支標準；超預算甚至無預算支出。二是預算執(zhí)行進度滯后，高校的預算特別是國庫資金往往有執(zhí)行進度方面的要求，但在預算執(zhí)行中由于重視不夠，責任不落實，措施不得力，導致執(zhí)行進度滯后，資金沉淀結余，使用的效率和效益不高。三是預算調整的程序不規(guī)范，沒有明確和規(guī)范的預算調整程序，沒有嚴格按規(guī)定程序進行調整。這些問題導致了預算執(zhí)行混亂，嚴重影響預算執(zhí)行的規(guī)范性和資金使用的效益性。

（五）決算工作重視不夠

一是決算責任不落實，沒有明確參與決算的各部門的工作責任、工作任務和時限要求，決算工作難以按時按要求完成。二是決算數(shù)據不準確，決算前沒有進行相關數(shù)據的核實與和核對、有關資產的盤點、相關收支的清理，導致決算數(shù)據失真，影響決算質量。三是決算信息不完整，決算涉及高校內部相當多的信息，如果各部門之間的工作協(xié)調不夠，溝通交流不暢，將會影響決算信息的完整性，難以全面如實地反映年度的財務狀況，也無法為學校決策提供扎實可靠的依據。endprint

（六）績效評價工作不落實

一是對績效評價不重視，時至今日，大多數(shù)高校還缺乏績效的理念，未能有效開展績效評價工作，處于觀望和等待狀態(tài)。二是績效目標設置不科學，與學校實際不符，要么目標不夠清晰難以操作，要么過于寬泛而無實際意義，要么過于窄化難以全面反映資金的產出和效果，影響了績效評價工作的開展。三是評價結果運用不充分，評價結果是否得到充分運用是績效評價是否成功的重要標志。在一些開展績效評價的高校往往只是將評價作為一種工作要求而已，并不重視評價結果的運用，沒有把評價結果與下一年度預算安排掛起鉤來，更沒有作為預算執(zhí)行不好的問責依據，導致績效評價流于形式。

四、完善高校預算管理體系的控制措施

（一）健全預算管理的組織機構和運行機制

高校的預算管理需要建立分工合理、職責明確的組織機構，涉及預算編制、咨詢、決策、執(zhí)行、績效評價、監(jiān)督等機構。高校預決算編制機構包括財務處和各個二級經費使用單位，二級單位負責編制本部門的預決算草案并上報學校，財務處負責匯總編制學校預決算草案；預算咨詢機構包括教代會（或教代會常設主席團）以及相關的專家委員會，負責對預算草案提出意見和建議；預算決策機構包括學校財經領導小組（或預算委員會）、校長辦公會、黨委常委會，它們逐級審查和批準預算；預算執(zhí)行機構由各個二級單位構成，它們是學校預算執(zhí)行的主體；預算績效評價機構可以由財務處負責，也可以引進校外第三方評價機構；預算監(jiān)督機構則由學校審計機構擔當，也可引入校外審計機構負責。上述分別負責預算的編制、審批、執(zhí)行、決算、評價、監(jiān)督，各盡其職，各負其責，確保不相容崗位相互分離。

同時高校也要建立健全預算控制的運行機制，制定一套科學、規(guī)范、合理的預算編制和審批流程，并嚴格按照規(guī)定的流程和權限執(zhí)行。高校具體的預算編制和審批的流程如圖1。

（二）加強預算編制和審批的控制

高校預算編制和審批的控制目標是保證年度預算編制準確、合理，保障學校收支平衡，妥善安排各項資金需求，確保學校年度工作計劃和事業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃的實現(xiàn)。具體措施包括：一是關注國家經濟形勢和財政增長狀況，準確預計學校收入增長趨勢，為年度收入預算的編制打好基礎。二是支出預算與學校的事業(yè)發(fā)展規(guī)劃和年度工作計劃緊密銜接，確定預算編制原則和重點投向，將預算支出指標一一分解和對應。三要明確學校預算編制的分工和要求，分級編制、逐級匯總，最后由財務部門匯總編制。四是結合上一年度預算執(zhí)行的評價結果，采用“基數(shù)+增長+績效”的編制方式，科學合理地確定預算額度。五是要建立論證機制，對于基本建設、大型維修、大額物資采購等重大事項，應當組織相關部門和專家對項目的必要性、可行性、預算金額的合理性等內容進行科學論證。六是規(guī)范并嚴格按照規(guī)定的預算審批流程和權限進行預算審批。

（三）加強預算執(zhí)行的控制

高校預算執(zhí)行的控制目標是確保預算按照批復的要求執(zhí)行，加快執(zhí)行進度，規(guī)范預算調整，最終達到預期的預算目標。具體控制措施包括：一是強化預算剛性，各執(zhí)行單位未經批準不得擅自調整已批復預算的使用范圍、資金額度和開支標準。二是建立預算執(zhí)行的經濟責任制，各個預算單位負責人為本單位預算執(zhí)行的第一責任人，對本單位的預算執(zhí)行負責。三是重視預算執(zhí)行工作，建立預算執(zhí)行的獎懲機制，加強結轉結余資金管理，加快預算執(zhí)行進度，提高預算執(zhí)行質量。四是建立健全預算調整申請與審批程序，確因外部環(huán)境變化、工作任務變動等客觀因素導致確需調整預算的，應當嚴格按照有關規(guī)定履行相應的預算調整審批程序，預算執(zhí)行單位要先與財務部門溝通后方可上報學校研究決定，有的項目調整還需報上級部門審批。

（四）加強決算的控制

高校決算的控制目標是保證年度決算報告編制及時準確，編制及審批程序明確有效，能夠真實反映學校的財務狀況和收支情況。具體措施包括：一是高校應當建立健全決算編制和審核制度，明確報表編制的責任主體、權限分工和時限要求；明確審批流程，決算校內逐級審批后，報教育主管部門及財政部門審批。二是確保決算編制準確完整，高校在編制決算前，應當明確專人進行債權債務清理、對外投資核對、固定資產盤點、收入催繳及費用清算工作，確保財務信息真實、全面、完整，確保決算報表真實準確。三是高校應當加強對決算數(shù)據的分析，科學設置分析指標，對學校整體財務狀況及校內各部門的財務收支進行橫向與縱向比較，為來年預算安排及學校重大決策提供依據。

（五）強化預算績效評價的控制

高校預算績效評價的控制措施包括：一是各高校要高度重視并積極推進預算績效評價工作，樹立績效的理念，建立績效評價工作機制，明確工作牽頭部門，確定工作流程，建立績效獎懲機制，扎實推進此項工作。二是要設置科學合理的績效評價目標，包括績效內容、績效指標和績效標準；績效目標應當與工作目標高度相關，能夠清晰地反映預算資金的預期產出和效益，而且是比較具體的、可衡量的和可實現(xiàn)的；績效目標應當在預算編制時設置，并隨預算批復一并下達，它可以針對高校整體的支出目標，也可以針對具體的項目支出目標。三是預算執(zhí)行結束后要及時地對照績效目標開展績效評價，重點評價產出的經濟性、效率性和效益性，高校預算績效評價可以分為兩個層次進行，首先是預算具體執(zhí)行單位對預算執(zhí)行情況進行自我評價，提交自評報告，將實際績效與目標績效進行對比，如未實現(xiàn)績效目標，必須說明理由；然后由學校層面組織開展的績效評價，在項目單位自評的基礎上再次進行分析評價，查找未能實現(xiàn)績效目標的原因，提出改進和提高資金使用效益的措施。四是做好績效評價結果的反饋和運用，要及時將評價結果反饋給具體執(zhí)行單位，督促其改進工作，完善管理；同時也要將評價結果作為以后年度安排預算的重要依據，并與項目單位負責人的年度考核掛鉤，要建立嚴格的問責機制。

【參考文獻】

[1] 喬春華，宋海榮.論高校預算控制在會計控制中的核心地位[J].會計之友，2015（14）：81-84.

[2] 李鳳鳴，韓曉梅.內部控制理論的歷史演進與未來展望[J].審計與經濟研究，2001（4）：3-8.

[3] 財政部.關于印發(fā)《行政事業(yè)單位內部控制規(guī)范（試行）》的通知[A].2012.

[4] 燕美榮.內部控制視角下對行政事業(yè)單位預算績效管理的思考[J].會計之友，2016（9）：26-28.

[5] 游雪琴.基于內部控制視角下的高校預算績效指標建立和管理措施[J].教育現(xiàn)代化，2016（9）：91-93.

[6] 郭向云.內部控制環(huán)境下高校預算管理的改進[J].國際商務財會，2016（10）：35-37.endprint