淺析如何在區域治理中更好地發揮控告申訴檢察職能作用

曾 斌

（300402 天津市北辰區人民檢察院 天津）

如何讓控告申訴檢察職能在區域治理中更好地發揮作用，一直是檢察機關面臨的課題之一。只有在正確認識控告申訴檢察工作的基礎上，找準定位，統一思想，認清形勢，明確任務，加大辦案力度，切實發揮執法監督的職能作用，繼續以首辦為載體，以司法責任制為依托，盡職盡責，做好上訪案件息訴工作，才能進一步做好新時期的控告申訴檢察工作，推動控告申訴檢察工作的深入發展。

一、控告申訴檢察工作的內涵

控告申訴檢察工作是人民檢察院直接依靠群眾實施法律監督的一項檢察業務工作，主要分為控告檢察和申訴檢察兩大類工作。控告檢察即發揮“窗口”作用，處理來信來訪，統一受理報案、控告、舉報、申訴和犯罪嫌疑人投案自首，初核舉報線索，辦理有關控告案件，進行法律宣傳和咨詢活動等。申訴檢察即依法處理有關刑事申訴、國家賠償和司法救助案件。通過控告申訴檢察工作，保護公民、法人及其他單位的合法權益，促進司法公正，維護社會穩定。同時，維護正確的決定、判決和裁定，糾正錯誤的決定、判決和裁定，保護申訴人、賠償請求人、刑事被害人的合法權益，保障國家法律的統一正確實施。

二、當前控告申訴檢察工作面臨的挑戰

（1）涉檢信訪壓力劇增。隨著我國法治社會的逐漸推進，人民群眾依法維權意識空前提升，大量的涉法涉訴信訪案件涌入檢察機關，給控告申訴部門造成巨大的信訪壓力。分析近年來涉檢信訪案件增多的原因，大致可以總結為三點，一是人民群眾日益提高的法律意識和依然匱乏的法律專業知識之間的矛盾。雖然人民群眾維權意識大幅提升，但是對于有關的實體法、程序法的常識還十分匱乏，一旦檢察機關案件辦理的結果不能使當事人滿意，極易使當事人產生“被侵權”的錯覺，引發涉檢信訪。例如我院辦理的王某某等人集體訪案件，信訪人錯把檢察機關作出的不批捕決定當作對犯罪嫌疑人的無罪釋放，從而引發群體鬧訪事件。二是辦案人員釋法說理工作與人民群眾期望之間的矛盾。檢察機關主要業務部門，如公訴、偵監等，多注重案件的辦理結果，對被害人或者其他當事人的釋法說理較少，滿足不了案件當事人的“知情權”，人民群眾不能理解對案件的處理決定，極易引發涉檢信訪。三是涉眾型犯罪不斷增多，集體訪、纏訪鬧訪頻率加大。近年來，隨著經濟社會發展尤其是金融改革創新進程的不斷深入，民間融資活動日趨活躍，非法集資類犯罪也進入了高發期，而這類案件被害人眾多，且由于犯罪持續時間長，偵查難度很大，尤其是客觀證據提取較為困難，在案件進入檢察機關后，被害人往往會聯合在一起，制造輿論、聲勢，以圖向檢察機關施壓。

（2）申訴案件辦理難度大。因控告申訴檢察“事后監督”的特性，控告申訴部門擔負著檢察機關法律監督的最后一道防線，申訴人往往寄予了很高的期望，辦案人承擔的壓力不言而喻。新刑訴法修改后，又賦予控告申訴檢察部門五項新的職能，業務范圍的擴大也帶來辦案難度的增大。例如對自偵部門不立案線索的審查，因控告申訴部門不具有偵查權，不能獨立取證，在不立案線索的審查上，只能以自偵部門移送的卷宗為主，這種機械的“形式”審查，并不能起到監督的作用，無法滿足舉報人的期望。又如辦理阻礙辯護人依法行使訴訟權利的案件，因控告人大多是口頭控告，無法提供相關證據，如果辦案人員不配合的話，控告申訴部門很難查清是否存在違法行為，最后的結果也只能不了了之。

（3）辦案程序不明確，工作銜接不到位。控告申訴檢察工作業務范圍比較寬泛，尤其是2012年刑訴法修改之后，在原來刑事申訴、司法救助、國家賠償等業務范圍的基礎上，控告檢察又增加了舉報初核、不立案線索審查、控告干警違法、辦理阻礙辯護人、訴訟代理人依法行使訴訟權利案以及受理民事監督案件五項新增職能，但包括司法救助案件在內，上述很多案件的辦理程序規定的并不明確，給實際辦案帶來一定阻礙。例如對于國家司法救助案件，相關的辦案細則規定除可以支付救助金外，還可以進行社會救助，但是社會救助的范圍、溝通渠道、審批程序均沒有規定，導致檢察機關的工作無法與當地有關部門有效銜接。

三、控告申訴部門履行好檢察職能的對策建議

1.提高對控告申訴檢察工作重要性的認識

控告申訴部門是檢察機關的窗口，做好控告申訴檢察工作，要進一步認識加強控告申訴舉報工作是嚴格執法，加強監督，維護公平正義的需要。控告申訴工作是司法機關十分重要的司法工作。通過受理群眾申訴，及時發現檢察機關執法工作中存在的問題。更重要的是控告申訴工作是檢察機關司法的最后一道關口。在偵查、批捕、起訴等諸多環節中和人民法院生效刑事判決、裁定中出現的冤錯案件，最終都需要在控告申訴部門執法工作中得以糾正。所以應清醒的認識到，控告申訴部門在嚴格司法，加強監督，維護社會公平正義方面發揮著重要作用。

2.以首辦為載體，以司法責任制為依托，盡職盡責，抓好涉檢上訪案件息訴工作

首辦責任制是人民檢察院辦理控告、申訴案件的一項責任制度。它的基本精神是：誰主管，誰負責；注重效率；獎懲分明。檢察機關應樹立“一盤棋”的思想，各部門各司其職，互相配合，落實責任，避免互相推諉，案件在哪個環節，責任就在哪個環節。控告、申訴案件按照人民檢察院級別管轄和內部職能分工的有關規定，先確定承辦部門，再落實到承辦人，責任明確，尤其是司法責任制改革之后，員額檢察官應對辦理的案件承擔全部責任，改變以往“責任大家扛，問題難解決”的情況。《人民檢察院控告申訴首辦責任制實施辦法》（試行）還規定各級人民檢察院要將首辦責任制的落實情況納入本院目標管理考核評比的內容，作為評先選優和考核干部的重要依據之一；對不嚴格執行首辦責任制，引起重復、越級信訪的，要嚴肅追究責任。控告、申訴檢察部門的職責是：按照“分級負責，歸口辦理”的原則，負責將案件移送本院有關部門，并按照首辦責任時限進行催辦和督辦，首辦責任部門應認真辦理、按時回復。

3.加大辦案力度，切實發揮執法監督的職能作用

控告申訴部門是檢察機關內設的一個綜合性的業務部門，擔負著重要的執法職責，既是對外聯系的窗口，又是對內、對外監督的部門。控告申訴辦案工作既是維護公民合法權益的重要渠道，也是充分發揮控告申訴部門的職能作用的主要方式。一是在“窗口”工作上，應堅持訴訪分離原則，文明接訪，及時將屬于檢察機關管轄的案件依法導入訴訟程序，不屬于檢察機關管轄的案件，做好釋法說理工作，在對待群眾的信訪問題上，做到件件有接待、件件有結果。除此之外，因控告申訴部門還肩負著國家賠償辦公室的職責，因此，還要嚴格落實《人民檢察院國家賠償工作規定》，做好賠償申請人的訴求受理、審查工作，充分保障當事人合法權益。二是對內、對外監督的職責上，控告申訴部門應以“強化法律監督，維護公平正義”為主線，通過辦案履行監督職責，要樹立較強的監督意識，敢于監督、善于監督。例如對于控告本院干警辦案違法的案件，因案件涉及“自己人”，處理有失偏頗或者稍有不當，極易出現纏訪鬧訪情況，因此控告申訴部門要認真審查，確有違法情形的，及時通知其改正或者向本院檢察長通報，絕不妥協或徇私情，并且在對信訪人的答復上，盡可能的做好公開、透明，將案件的調查結果全面呈現給信訪人，做好息訴罷訪工作。總之，在對內、對外的監督上，應以查清事實為基礎，調取證據為手段，息訴罷訪為結果，維護公平為目的，以案件質量換群眾滿意度。三是創新工作方法，形成有益的工作經驗。要善于主動將控告申訴檢察融入社會治理中，在嚴格依法辦案的前提下，對于法定程序規定不明確的地方，要積極探索，勇于創新，加強與本區域相關部門的溝通聯系，可以采取聯合召開座談會的形式，將有益的工作經驗以會議記錄或者聯合發文的形式固定下來，更好的服務于社會發展。