基于行政決定對電力用戶停電的合法性及潛在風(fēng)險

陳換弟

（523000 廣東陳梁永鉅律師事務(wù)所 廣東 東莞）

一、供電企業(yè)對電力用戶采取停電措施的分類

1.采取停電措施及電力用戶的概念

（1）采取停電措施。基于電力對日常工作生活及國民經(jīng)濟(jì)活動的重要性，《中華人民共和國電力法（2015修正）》第二十九條明確要求，供電企業(yè)在發(fā)電、供電系統(tǒng)正常的情況下，應(yīng)當(dāng)連續(xù)向用戶供電，不得中斷。因供電設(shè)施檢修、依法限電或者用戶違法/違約用電等原因，允許供電企業(yè)在依法履行有關(guān)程序的前提下對用戶中斷供電、也即采取停電措施。

現(xiàn)行法律法規(guī)對于“停電”的表述并不完全一致，主要存在如下三種：“中斷供電”“中止供電”“停止供電”。“中止供電”主要是基于供電設(shè)施檢修而發(fā)生，而“中斷供電”“停止供電”的原因基本相同，主要包括依法限電或用戶違法/違約用電等原因。

（2）居民用戶與非居民用戶。根據(jù)《國家發(fā)展改革委關(guān)于調(diào)整銷售電價分類結(jié)構(gòu)有關(guān)問題的通知》，居民生活用電包括城鄉(xiāng)居民住宅用電、城鄉(xiāng)居民住宅小區(qū)公用附屬設(shè)施用電、學(xué)校教學(xué)和學(xué)生生活用電、社會福利場所生活用電、宗教場所生活用電以及城鄉(xiāng)社區(qū)居民委員會服務(wù)設(shè)施用電；工商業(yè)及其它用電，是指除居民生活及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用電以外的用電。

根據(jù)現(xiàn)行電力法律法規(guī)的有關(guān)規(guī)定，在特定情形下有將電力用戶劃分為居民用戶與非居民用戶，但暫未對居民用戶與非居民用戶的定義作為明確規(guī)定；從現(xiàn)有電力法律法規(guī)的具體規(guī)定中可以看到，居民用戶與非居民用戶在用電報(bào)裝、電價標(biāo)準(zhǔn)、權(quán)益保障等方面存在一定程度的差異。

2.供電企業(yè)對用戶采取停電措施的分類

從停電的原因這一角度予以歸納，供電企業(yè)對用戶采取停電措施主要可分為如下三類：

（1）因用戶違法/違約用電而對其采取停電措施，采取停電措施時不要求區(qū)分居民用戶或非居民用戶。具體包括如下情形：

①用戶拖欠電費(fèi)經(jīng)通知催交仍不繳納；

②用戶違法用電；

③用戶違約用電；

④用戶存在竊電行為；

⑤用戶私自過戶；

⑥用電設(shè)施存在嚴(yán)重威脅電力系統(tǒng)安全運(yùn)行和人身安全的隱患，用戶拒不治理。

（2）因供電設(shè)施檢修、電力系統(tǒng)發(fā)生故障以及不可抗力和緊急避險而停止供電，停止供電時不要求區(qū)分居民用戶或非居民用戶；

（3）因行政決定而對用戶采取停電措施，采取停電措施時要求區(qū)分居民用戶或非居民用戶。

二、基于行政決定對電力用戶采取停電措施的合法性

1.基于行政決定對電力用戶采取停電措施的依據(jù)

（1）國家層面（限于法律、行政法規(guī)）。根據(jù)通過公開渠道查核的情況，針對基于行政決定對電力用戶采取停電措施作出規(guī)定的法律、行政法規(guī)主要包括如下：

（2）廣東省及東莞市層面。根據(jù)通過公開渠道查核的情況，在廣東省及東莞市層面，針對基于行政決定對電力用戶采取停電措施作出規(guī)定的地方性法規(guī)及規(guī)范性文件主要包括如下：

2.基于行政決定對電力用戶采取停電措施的合法性分析

根據(jù)上述關(guān)于基于行政決定對電力用戶采取停電措施的有關(guān)規(guī)定，以及現(xiàn)行電力法律法規(guī)關(guān)于采取停電措施所需履行程序的規(guī)定，供電企業(yè)基于行政決定對電力用戶采取停電措施的合法性需從實(shí)體及程序兩個層面予以甄別與評估：

（1）實(shí)體層面。①采取停電措施的對象。根據(jù)《中華人民共和國行政強(qiáng)制法》第四十三條的規(guī)定，行政機(jī)關(guān)不得對居民生活采取停止供水、供電、供熱、供燃?xì)獾确绞狡仁巩?dāng)事人履行相關(guān)行政決定。因此，如供電企業(yè)基于行政決定而采取停電措施的對象為居民用戶的，則存在被認(rèn)定為違法的可能。②采取停電措施的依據(jù)。根據(jù)《中華人民共和國行政強(qiáng)制法》第九條及第十條的規(guī)定，本文理解停電措施屬于“其他行政強(qiáng)制措施”，只有法律、行政法規(guī)方可加以設(shè)定；目前而言，僅上述法律、行政法規(guī)設(shè)置了停止供電的行政強(qiáng)制措施。因此，如要求采取停電措施所對應(yīng)的行政決定缺乏法律或行政法規(guī)作為依據(jù)的，則供電企業(yè)基于該等行政決定而對電力用戶采取停電措施的，存在被認(rèn)定為違法的可能。

（2）程序?qū)用妗８鶕?jù)現(xiàn)行電力法律法規(guī)的規(guī)定，無論是基于供電設(shè)施檢修、依法限電或者用戶違法/違約用電等何種原因?qū)﹄娏τ脩舨扇⊥ｋ姶胧舐男幸婪ㄍㄖ脩舻某绦颉ｈb于此，就供電企業(yè)基于行政決定對電力用戶采取停電措施的安排，即便在實(shí)體層面均符合法律、行政法規(guī)的規(guī)定，若一旦未依法履行相關(guān)停電程序的，仍存在被認(rèn)定為違法的可能。

三、基于行政決定不適當(dāng)?shù)貙﹄娏τ脩舨扇⊥ｋ姶胧┑臐撛陲L(fēng)險

根據(jù)上面的分析，本文認(rèn)為供電企業(yè)基于行政決定對電力用戶采取停電措施的合法性應(yīng)從實(shí)體及程序兩個層面予以甄別；只有同時在實(shí)體及程序?qū)用鏉M足法律、行政法規(guī)要求，才能確保其合法性。否則，如在實(shí)體及/或程序?qū)用娲嬖阼Υ茫嬖诒徽J(rèn)定為違法的潛在風(fēng)險外，還可能會導(dǎo)致供電企業(yè)面臨如下幾方面的潛在風(fēng)險：

（1）主張違約并要求承擔(dān)違約責(zé)任。供電企業(yè)向用戶供電，用戶向供電企業(yè)支付電費(fèi)，雙方之間形成供用電合同關(guān)系。根據(jù)《中華人民共和國電力法》第二十九條的規(guī)定，供電企業(yè)在發(fā)電、供電系統(tǒng)正常運(yùn)行的情況下，應(yīng)當(dāng)連續(xù)向用戶供電。

就供電企業(yè)基于行政決定對電力用戶采取停電措施的安排，從合同法的角度，如供用電合同并未就該等停電情形作出明確約定的，會存在被用戶主張違約并予以索償?shù)臐撛陲L(fēng)險。

（2）主張侵權(quán)并要求承擔(dān)侵權(quán)責(zé)任。根據(jù)《中華人民共和國侵權(quán)責(zé)任法》第六條的規(guī)定，行為人因過錯侵害他人民事權(quán)益，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)侵權(quán)責(zé)任；根據(jù)《中華人民共和國合同法》第一百二十二條的規(guī)定，因當(dāng)事人一方的違約行為，侵害對方人身、財(cái)產(chǎn)權(quán)益的，受損害方有權(quán)選擇依照本法要求其承擔(dān)違約責(zé)任或者依照其他法律請求其承擔(dān)侵權(quán)責(zé)任。

鑒于此，就供電企業(yè)基于行政決定對電力用戶采取停電措施的安排，如在實(shí)體及/或程序?qū)用娲嬖阼Υ茫瑫嬖诒挥脩糁鲝埱謾?quán)并要求承擔(dān)侵權(quán)責(zé)任的潛在風(fēng)險。

（3）對電費(fèi)回收造成潛在影響。就供電企業(yè)基于行政決定對電力用戶采取停電措施的安排，如在實(shí)體及/或程序?qū)用娲嬖阼Υ茫脩粲锌赡軙怨╇娖髽I(yè)違約或違法在先為由而要求從應(yīng)付電費(fèi)中抵扣違約金或賠償款，或是以此為由而拖欠電費(fèi)，從而會對電費(fèi)的正常回收造成潛在影響。

（4）舉報(bào)、投訴或上訪。就供電企業(yè)基于行政決定對電力用戶采取停電措施的安排，如在實(shí)體及/或程序?qū)用娲嬖阼Υ茫赡軙媾R用戶的舉報(bào)或投訴；同時，采取停電措施后，不排除用戶可能會采取上訪、靜坐等舉措要求恢復(fù)供電，從而導(dǎo)致對供電企業(yè)的正常生產(chǎn)經(jīng)營秩序以及社會聲譽(yù)帶來負(fù)面影響。

四、如何防范及降低潛在風(fēng)險

就供電企業(yè)基于行政決定對電力用戶采取停電措施的安排，結(jié)合上述潛在風(fēng)險事項(xiàng)的梳理，可以考慮從實(shí)體及程序兩個方面盡可能予以防控：

1.實(shí)體層面

（1）核實(shí)確認(rèn)停電對象。如停電對象涉及居民生活的，依照現(xiàn)行規(guī)定依法不能采取停電措施迫使其履行行政決定；因此，在國家機(jī)關(guān)要求對居民生活采取停電措施的情況下，則需考慮依法向國家機(jī)關(guān)作出不能配合其采取停電措施的說明并提出異議，以免引致其他風(fēng)險。

（2）核實(shí)確認(rèn)停電是否存在合法依據(jù)。如上述分析所言，并非所有的國家機(jī)關(guān)都有權(quán)要求供電企業(yè)停止供電這一行政強(qiáng)制措施；因此，供電企業(yè)在接到國家機(jī)關(guān)要求對用戶采取停電措施的通知時，基于審慎角度，應(yīng)從形式層面核實(shí)其提出的停止供電要求是否存在明確的法律、行政法規(guī)依據(jù)，并建議取得由要求采取停電措施的國家機(jī)關(guān)提供的相應(yīng)行政決定或人民法院作出的生效裁判文書。

（3）核實(shí)采取停電措施的要求是否明晰。供電企業(yè)接到國家機(jī)關(guān)要求對用戶采取停電措施的通知時，建議核實(shí)該等通知列明的停電對象、停電對象的具體地點(diǎn)、停電起止時間等事項(xiàng)是否明晰，以免出現(xiàn)錯停的情形而額外引起潛在法律風(fēng)險。

（4）完善供用電合同中關(guān)于基于行政決定采取停電措施的免責(zé)約定。從理論角度，供電企業(yè)基于行政決定而對用戶采取停電措施，在存在合法依據(jù)且程序合法的情況下，供電企業(yè)就用戶提出的違約或侵權(quán)賠償要求應(yīng)可主張免責(zé)；但，基于避免實(shí)際操作層面爭議考慮，在供用電合同中就該等基于行政決定而采取停電措施的安排作出免責(zé)約定未嘗不是有效的應(yīng)對舉措。

2.程序?qū)用?/p>

根據(jù)現(xiàn)行電力法律法規(guī)的規(guī)定，無論是基于供電設(shè)施檢修、依法限電或者用戶違法/違約用電等何種原因?qū)﹄娏τ脩舨扇⊥ｋ姶胧笠婪ㄍㄖ脩簟ｈb于此，在程序?qū)用妫枰⒁馊缦率马?xiàng)：

（1）與國家機(jī)關(guān)溝通協(xié)調(diào)、預(yù)留充分時間。根據(jù)《供電營業(yè)規(guī)則》第六十七條的規(guī)定，供電企業(yè)基于行政決定對電力用戶采取停電措施的，依法需履行內(nèi)部批準(zhǔn)手續(xù)；且要求在停電前三至七天內(nèi)將停電通知書送達(dá)用戶，在停電前30分鐘將停電時間再通知用戶一次。鑒于此，供電企業(yè)遇到基于行政決定對用戶采取停電措施情形的，最好能夠與國家機(jī)關(guān)予以溝通協(xié)調(diào)、爭取預(yù)留充分的時間履行法定程序，確保程序合法。

（2）注意保存履行程序的證據(jù)。基于現(xiàn)行民事訴訟活動中的舉證原則，供電企業(yè)對用戶采取停電措施前是否依法履行通知程序，由供電企業(yè)自行舉證。因此，就供電企業(yè)基于行政決定對電力用戶采取停電措施的安排，中間涉及對用戶的各項(xiàng)通知，最好依照雙方此前確認(rèn)的通訊信息予以送達(dá)，并對通知發(fā)出及送達(dá)的情況予以記錄并保存。

近年來，國家機(jī)關(guān)要求供電企業(yè)配合對特定用戶采取停電措施的情況出現(xiàn)得越來越頻繁，甚至有部分地方性法規(guī)、地方規(guī)范性文件對明確規(guī)定供電企業(yè)有義務(wù)配合政府采取停電措施。就此，對供電企業(yè)而言，如何依法合規(guī)配合國家機(jī)關(guān)采取停電措施，以及如何有效防控法律風(fēng)險顯得尤為重要。鑒于此，筆者結(jié)合自身工作過程中處理題述問題的所感所悟所想予以梳理，一方面供共同探討，另一方面希望引起共鳴及重視。

[1]《中華人民共和國電力法（2015修正）》第二十九條.

作者簡介：

陳換弟（1985～ ），女，漢族，廣東東莞人，職業(yè)律師，本科。研究方向：公司法律實(shí)務(wù)。