基于行政決定對電力用戶停電的合法性及潛在風險

陳換弟

（523000 廣東陳梁永鉅律師事務所 廣東 東莞）

一、供電企業對電力用戶采取停電措施的分類

1.采取停電措施及電力用戶的概念

（1）采取停電措施。基于電力對日常工作生活及國民經濟活動的重要性，《中華人民共和國電力法（2015修正）》第二十九條明確要求，供電企業在發電、供電系統正常的情況下，應當連續向用戶供電，不得中斷。因供電設施檢修、依法限電或者用戶違法/違約用電等原因，允許供電企業在依法履行有關程序的前提下對用戶中斷供電、也即采取停電措施。

現行法律法規對于“停電”的表述并不完全一致，主要存在如下三種：“中斷供電”“中止供電”“停止供電”。“中止供電”主要是基于供電設施檢修而發生，而“中斷供電”“停止供電”的原因基本相同，主要包括依法限電或用戶違法/違約用電等原因。

（2）居民用戶與非居民用戶。根據《國家發展改革委關于調整銷售電價分類結構有關問題的通知》，居民生活用電包括城鄉居民住宅用電、城鄉居民住宅小區公用附屬設施用電、學校教學和學生生活用電、社會福利場所生活用電、宗教場所生活用電以及城鄉社區居民委員會服務設施用電；工商業及其它用電，是指除居民生活及農業生產用電以外的用電。

根據現行電力法律法規的有關規定，在特定情形下有將電力用戶劃分為居民用戶與非居民用戶，但暫未對居民用戶與非居民用戶的定義作為明確規定；從現有電力法律法規的具體規定中可以看到，居民用戶與非居民用戶在用電報裝、電價標準、權益保障等方面存在一定程度的差異。

2.供電企業對用戶采取停電措施的分類

從停電的原因這一角度予以歸納，供電企業對用戶采取停電措施主要可分為如下三類：

（1）因用戶違法/違約用電而對其采取停電措施，采取停電措施時不要求區分居民用戶或非居民用戶。具體包括如下情形：

①用戶拖欠電費經通知催交仍不繳納；

②用戶違法用電；

③用戶違約用電；

④用戶存在竊電行為；

⑤用戶私自過戶；

⑥用電設施存在嚴重威脅電力系統安全運行和人身安全的隱患，用戶拒不治理。

（2）因供電設施檢修、電力系統發生故障以及不可抗力和緊急避險而停止供電，停止供電時不要求區分居民用戶或非居民用戶；

（3）因行政決定而對用戶采取停電措施，采取停電措施時要求區分居民用戶或非居民用戶。

二、基于行政決定對電力用戶采取停電措施的合法性

1.基于行政決定對電力用戶采取停電措施的依據

（1）國家層面（限于法律、行政法規）。根據通過公開渠道查核的情況，針對基于行政決定對電力用戶采取停電措施作出規定的法律、行政法規主要包括如下：

（2）廣東省及東莞市層面。根據通過公開渠道查核的情況，在廣東省及東莞市層面，針對基于行政決定對電力用戶采取停電措施作出規定的地方性法規及規范性文件主要包括如下：

2.基于行政決定對電力用戶采取停電措施的合法性分析

根據上述關于基于行政決定對電力用戶采取停電措施的有關規定，以及現行電力法律法規關于采取停電措施所需履行程序的規定，供電企業基于行政決定對電力用戶采取停電措施的合法性需從實體及程序兩個層面予以甄別與評估：

（1）實體層面。①采取停電措施的對象。根據《中華人民共和國行政強制法》第四十三條的規定，行政機關不得對居民生活采取停止供水、供電、供熱、供燃氣等方式迫使當事人履行相關行政決定。因此，如供電企業基于行政決定而采取停電措施的對象為居民用戶的，則存在被認定為違法的可能。②采取停電措施的依據。根據《中華人民共和國行政強制法》第九條及第十條的規定，本文理解停電措施屬于“其他行政強制措施”，只有法律、行政法規方可加以設定；目前而言，僅上述法律、行政法規設置了停止供電的行政強制措施。因此，如要求采取停電措施所對應的行政決定缺乏法律或行政法規作為依據的，則供電企業基于該等行政決定而對電力用戶采取停電措施的，存在被認定為違法的可能。

（2）程序層面。根據現行電力法律法規的規定，無論是基于供電設施檢修、依法限電或者用戶違法/違約用電等何種原因對電力用戶采取停電措施，均要求履行依法通知用戶的程序。鑒于此，就供電企業基于行政決定對電力用戶采取停電措施的安排，即便在實體層面均符合法律、行政法規的規定，若一旦未依法履行相關停電程序的，仍存在被認定為違法的可能。

三、基于行政決定不適當地對電力用戶采取停電措施的潛在風險

根據上面的分析，本文認為供電企業基于行政決定對電力用戶采取停電措施的合法性應從實體及程序兩個層面予以甄別；只有同時在實體及程序層面滿足法律、行政法規要求，才能確保其合法性。否則，如在實體及/或程序層面存在瑕疵，除存在被認定為違法的潛在風險外，還可能會導致供電企業面臨如下幾方面的潛在風險：

（1）主張違約并要求承擔違約責任。供電企業向用戶供電，用戶向供電企業支付電費，雙方之間形成供用電合同關系。根據《中華人民共和國電力法》第二十九條的規定，供電企業在發電、供電系統正常運行的情況下，應當連續向用戶供電。

就供電企業基于行政決定對電力用戶采取停電措施的安排，從合同法的角度，如供用電合同并未就該等停電情形作出明確約定的，會存在被用戶主張違約并予以索償的潛在風險。

（2）主張侵權并要求承擔侵權責任。根據《中華人民共和國侵權責任法》第六條的規定，行為人因過錯侵害他人民事權益，應當承擔侵權責任；根據《中華人民共和國合同法》第一百二十二條的規定，因當事人一方的違約行為，侵害對方人身、財產權益的，受損害方有權選擇依照本法要求其承擔違約責任或者依照其他法律請求其承擔侵權責任。

鑒于此，就供電企業基于行政決定對電力用戶采取停電措施的安排，如在實體及/或程序層面存在瑕疵，會存在被用戶主張侵權并要求承擔侵權責任的潛在風險。

（3）對電費回收造成潛在影響。就供電企業基于行政決定對電力用戶采取停電措施的安排，如在實體及/或程序層面存在瑕疵，用戶有可能會以供電企業違約或違法在先為由而要求從應付電費中抵扣違約金或賠償款，或是以此為由而拖欠電費，從而會對電費的正常回收造成潛在影響。

（4）舉報、投訴或上訪。就供電企業基于行政決定對電力用戶采取停電措施的安排，如在實體及/或程序層面存在瑕疵，可能會面臨用戶的舉報或投訴；同時，采取停電措施后，不排除用戶可能會采取上訪、靜坐等舉措要求恢復供電，從而導致對供電企業的正常生產經營秩序以及社會聲譽帶來負面影響。

四、如何防范及降低潛在風險

就供電企業基于行政決定對電力用戶采取停電措施的安排，結合上述潛在風險事項的梳理，可以考慮從實體及程序兩個方面盡可能予以防控：

1.實體層面

（1）核實確認停電對象。如停電對象涉及居民生活的，依照現行規定依法不能采取停電措施迫使其履行行政決定；因此，在國家機關要求對居民生活采取停電措施的情況下，則需考慮依法向國家機關作出不能配合其采取停電措施的說明并提出異議，以免引致其他風險。

（2）核實確認停電是否存在合法依據。如上述分析所言，并非所有的國家機關都有權要求供電企業停止供電這一行政強制措施；因此，供電企業在接到國家機關要求對用戶采取停電措施的通知時，基于審慎角度，應從形式層面核實其提出的停止供電要求是否存在明確的法律、行政法規依據，并建議取得由要求采取停電措施的國家機關提供的相應行政決定或人民法院作出的生效裁判文書。

（3）核實采取停電措施的要求是否明晰。供電企業接到國家機關要求對用戶采取停電措施的通知時，建議核實該等通知列明的停電對象、停電對象的具體地點、停電起止時間等事項是否明晰，以免出現錯停的情形而額外引起潛在法律風險。

（4）完善供用電合同中關于基于行政決定采取停電措施的免責約定。從理論角度，供電企業基于行政決定而對用戶采取停電措施，在存在合法依據且程序合法的情況下，供電企業就用戶提出的違約或侵權賠償要求應可主張免責；但，基于避免實際操作層面爭議考慮，在供用電合同中就該等基于行政決定而采取停電措施的安排作出免責約定未嘗不是有效的應對舉措。

2.程序層面

根據現行電力法律法規的規定，無論是基于供電設施檢修、依法限電或者用戶違法/違約用電等何種原因對電力用戶采取停電措施，均要求依法通知用戶。鑒于此，在程序層面，需要注意如下事項：

（1）與國家機關溝通協調、預留充分時間。根據《供電營業規則》第六十七條的規定，供電企業基于行政決定對電力用戶采取停電措施的，依法需履行內部批準手續；且要求在停電前三至七天內將停電通知書送達用戶，在停電前30分鐘將停電時間再通知用戶一次。鑒于此，供電企業遇到基于行政決定對用戶采取停電措施情形的，最好能夠與國家機關予以溝通協調、爭取預留充分的時間履行法定程序，確保程序合法。

（2）注意保存履行程序的證據。基于現行民事訴訟活動中的舉證原則，供電企業對用戶采取停電措施前是否依法履行通知程序，由供電企業自行舉證。因此，就供電企業基于行政決定對電力用戶采取停電措施的安排，中間涉及對用戶的各項通知，最好依照雙方此前確認的通訊信息予以送達，并對通知發出及送達的情況予以記錄并保存。

近年來，國家機關要求供電企業配合對特定用戶采取停電措施的情況出現得越來越頻繁，甚至有部分地方性法規、地方規范性文件對明確規定供電企業有義務配合政府采取停電措施。就此，對供電企業而言，如何依法合規配合國家機關采取停電措施，以及如何有效防控法律風險顯得尤為重要。鑒于此，筆者結合自身工作過程中處理題述問題的所感所悟所想予以梳理，一方面供共同探討，另一方面希望引起共鳴及重視。

[1]《中華人民共和國電力法（2015修正）》第二十九條.

作者簡介：

陳換弟（1985～ ），女，漢族，廣東東莞人，職業律師，本科。研究方向：公司法律實務。