完善“西電東送”水電資源開發(fā)補償機(jī)制

周曉琴 朱紅 中共云南省委黨校經(jīng)管教研部

西部地區(qū)是我國重要的資源基地，同時也是少數(shù)民族聚居地與邊疆貧困山區(qū)的疊加區(qū)。隨著西部大開發(fā)戰(zhàn)略的推進(jìn)，西部地區(qū)成為了我國水電資源開發(fā)的重要陣地。西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)相對落后，能源需求較少。東部地區(qū)經(jīng)濟(jì)相對發(fā)達(dá)，但缺乏能源，二者之間形成了一種能源供給與需求的不平衡局面。為解決東、西部之間這種失衡的供需，同時充分利用西部地區(qū)水電資源、緩解東部地區(qū)用電需求帶來的壓力，以此化能源優(yōu)勢為資源優(yōu)勢，帶動西部地區(qū)發(fā)展，實現(xiàn)東西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)和社會的協(xié)調(diào)發(fā)展，1986年，中央提出了“西電東送”設(shè)想。“西電東送”項目水電資源開發(fā)以來，通過跨區(qū)域間的電力資源整合和電力產(chǎn)業(yè)的分工協(xié)作，保障了東部地區(qū)電力需求，撬動了綠色經(jīng)濟(jì)，有利于東部地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化，實現(xiàn)了西部地區(qū)水電資源優(yōu)勢的發(fā)揮，開發(fā)地基礎(chǔ)設(shè)施也得到明顯改善。雖然“西電東送”項目的實施取得了巨大的綜合效益，但由于資源開發(fā)補償機(jī)制的不完善，也帶來了區(qū)域利益失衡問題：資源開發(fā)補償?shù)姆煞ㄒ?guī)制度的不健全、資源開發(fā)補償經(jīng)費稅費來源有限、資源開發(fā)補償標(biāo)準(zhǔn)及方式方法及資源開發(fā)補償?shù)睦娣峙洳缓侠?，使得西部民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會并未因水電資源的開發(fā)而發(fā)展，“富饒的貧困”“剪刀差”“手持金手杖，卻沒能又好又快地走路”成為這些地區(qū)的代名詞；西部地區(qū)的生態(tài)功能因水電資源開發(fā)而受到威脅，生態(tài)補償機(jī)制的不完善使資源開發(fā)脫貧與生態(tài)環(huán)境保護(hù)的矛盾日益突出；資源開發(fā)的移民補償不全面，資源開發(fā)地貧困問題加劇，脫貧攻堅任務(wù)重，資源開發(fā)地居民滿意度低。

這些問題的存在與新時代全面建成小康社會“每一個地區(qū)”“每一個民族”都不能少的目標(biāo)，與實現(xiàn)全國區(qū)域平衡協(xié)調(diào)發(fā)展，共享現(xiàn)代化發(fā)展成果的國家戰(zhàn)略，顯然是不相符合的。因此，亟需落實新發(fā)展理念，建立完善共享性資源開發(fā)補償機(jī)制，保障資源開發(fā)地和人民的利益，實現(xiàn)可持續(xù)性發(fā)展。

一、探索短、中、長期的長效補償，增強(qiáng)可持續(xù)發(fā)展動力

“西電東送”項目開發(fā)過程中，利益分配呈現(xiàn)中央得利益“大頭”、省級得“中頭”、地方得“小頭”的格局，且注重建設(shè)期的補償機(jī)制，而后期的補償不明顯，一次性補償多，長期性補償少，嚴(yán)重忽視了當(dāng)?shù)厝罕姷拈L遠(yuǎn)發(fā)展。為此，要從如下方面著力。

1.明晰上下層級的利益關(guān)系。建議調(diào)整現(xiàn)行資源補償費，優(yōu)化中央、省、地方的占比，地方至少要占50%左右，對少數(shù)民族地區(qū)還可再提高一定百分比，切實保障地方資源開發(fā)、生態(tài)補償、移民補償?shù)鹊慕?jīng)費來源。

2.探索建立符合資源開發(fā)地居民實際的短、中、長期的長效補償機(jī)制。

短期補償，主要以水資源稅、移民補償費等形式，補償經(jīng)費主要滿足資源開發(fā)地居民生產(chǎn)、生活需求。中期補償，主要是基于一定的生活穩(wěn)定之下進(jìn)行文化不適應(yīng)補償、精神慰問補償?shù)?，以維持和穩(wěn)定移民情緒。長期補償，從產(chǎn)業(yè)補償?shù)慕嵌瓤紤]，設(shè)定專門的扶貧基金，用于長期的生態(tài)補償，并根據(jù)水電開發(fā)情況及需求情況，可以采取捐贈、財政轉(zhuǎn)移支付、惠民資金等形式注入資源開發(fā)地，通過“黨支部+企業(yè)+合作社+農(nóng)戶”等農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，實現(xiàn)長期的產(chǎn)業(yè)扶持。具體產(chǎn)業(yè)選擇，可依托電站經(jīng)營庫區(qū)的安保、保潔、零星土建、綠化、江面撈漂等項目，也可因地制宜地發(fā)展種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)、加工業(yè)等，從而使當(dāng)?shù)厝罕娤硎茌^為穩(wěn)定的分紅與就業(yè)。

二、建立以國家政策為導(dǎo)向的價格補償機(jī)制，穩(wěn)定提升可持續(xù)發(fā)展能力

對電網(wǎng)企業(yè)及電力輸入地而言，“西電東送”項目是盈利的。從目前資源開發(fā)地的現(xiàn)實而言，水電資源的開發(fā)往往對地方居民是“代價”大于“利益”的。同時，電力產(chǎn)業(yè)又是民生工程，是社會的基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)，既要兼顧國家的總體發(fā)展需要，還要惠及社會弱勢群體，因此電力價格需公平合理、等價交換，且維持在相對穩(wěn)定的范圍內(nèi)。電力企業(yè)、政府、資源開發(fā)地居民三者利益站位的不同，導(dǎo)致西部地區(qū)重構(gòu)水電資源開發(fā)補償機(jī)制障礙重重。合理的電力價格補償機(jī)制，有利于東西部區(qū)域平衡發(fā)展，實現(xiàn)電網(wǎng)企業(yè)和地方社會經(jīng)濟(jì)文化的可持續(xù)性發(fā)展。建議：一是結(jié)合地方發(fā)展實際和市場需求，對“西電東送”水電資源價值和電力資源價格及時跟蹤與評估，探索電力交易的市場化的補償模式，在保障合理的電價收益基礎(chǔ)上，積極探索與核定電價，使之與物價水平相協(xié)調(diào)。二是建立以國家政策層面為導(dǎo)向的價格補償機(jī)制，即國家將電力開發(fā)企業(yè)所繳稅費中的一部分，以扶貧基金劃撥到地方財政，專用于水電資源開發(fā)地的生態(tài)補償、生產(chǎn)與生活補償?shù)龋a充和穩(wěn)定資源開發(fā)地補償經(jīng)費。三是結(jié)合電力企業(yè)發(fā)展實際，制定體制外補償制度，在電價相對一定的情況下，鼓勵和支持電網(wǎng)企業(yè)以科學(xué)技術(shù)擴(kuò)大再生產(chǎn)、積極研發(fā)降低成本、淘汰扶持更新等措施提高企業(yè)效率，提升電力服務(wù)供給水平，實現(xiàn)水電資源開發(fā)的可持續(xù)發(fā)展。

三、推動電力機(jī)制市場改革，綜合平衡好利益主體相關(guān)利益

對于“西電東送”水電資源開發(fā)項目而言，當(dāng)前電力價格主動權(quán)不足，甚至出現(xiàn)“電價倒掛”現(xiàn)象。推動電力機(jī)制市場改革的關(guān)鍵，在于平衡好各利益主體的利益關(guān)系。

1. 深化電力市場化改革。從國家層面統(tǒng)一電力企業(yè)、電網(wǎng)公司的思想和行動，打破電力機(jī)制改革的利益障礙，充分發(fā)揮市場在西部電力資源配置中的決定性作用，探索水電資源開發(fā)地水電所有權(quán)、經(jīng)營權(quán)、使用權(quán)、管理權(quán)分開的改革模式基礎(chǔ)上，鼓勵多種綠色方式開發(fā)供發(fā)電使用的水資源，結(jié)合庫區(qū)環(huán)境開發(fā)“旅游休閑+水庫”產(chǎn)品、發(fā)展水產(chǎn)養(yǎng)殖等。

2．摸清電價規(guī)律與行情，推動電力價格交易機(jī)制改革，開拓電力消納市場與途徑，完善電力銷售體系。以云南、廣西、貴州等西部電力供給地區(qū)為例，皆把廣東省作為主要供電省份，造成買方在電力市場交易上有著明顯的主動權(quán)，致使送電省份在電力價格方面激烈競爭甚至削價。為此，結(jié)合“西電東向送”項目實際，積極爭取擴(kuò)大供電省份，拓展供電市場。在具體對象的選擇中，可考慮距離臨近而又對“電力”資源需求強(qiáng)烈的長三角、珠三角、京津翼等省份，以此提高輸電省份在電力市場交易上的主動權(quán)，促進(jìn)西部地區(qū)富余水電的消納，促進(jìn)區(qū)域之間余缺調(diào)劑和水電資源的優(yōu)化配置。

四、完善資源補償經(jīng)費使用制度，多方位提高補償資金使用效率

基于資源補償經(jīng)費使用的碎片化、低效率，建議推進(jìn)資源補償經(jīng)費使用制度完善工作。從提高補償資金使用效率的角度，通過明確資源補償經(jīng)費分管主體、使用權(quán)主體、受益主體及經(jīng)費使用范圍、方式、期限等，完善資源補償經(jīng)費使用制度，化零為整，從而提高這部分經(jīng)費的集中高效性，同時開源節(jié)流，促進(jìn)西部水電資源開發(fā)區(qū)的可持續(xù)發(fā)展。

以小灣水電站為例，2017年電站建設(shè)后繳納的增值稅3300萬，50%的比例給到地方，其中縣級50%、州級50%；南澗縣占15.14%、南澗國稅入庫7.57%。同樣就水資源費而言，按發(fā)電廠電量計征，計征標(biāo)準(zhǔn)為每度電0.8分，2017年征收總額3350萬元，按照中央10%、省30%、州20%、縣40%入庫，縣級財政收入有1340萬元，一同入縣級財政收入的還有城建稅165萬元、教育費附加99萬元，也是統(tǒng)籌到整個縣級的發(fā)展建設(shè)使用，而實際惠及庫區(qū)居民的經(jīng)費極其有限，水電資源開發(fā)地的百姓受益得不到長期穩(wěn)定的保障。

因此，針對實施“西電東送”項目的西部地區(qū)，基于縣級作為承擔(dān)水電開發(fā)影響的主要主體，在資源補償經(jīng)費下發(fā)時，可設(shè)立庫區(qū)建設(shè)及移民發(fā)展基金，專用于水電資源開發(fā)地社會經(jīng)濟(jì)和居民發(fā)展。經(jīng)費主要從省、州（市）、縣財政收到的對應(yīng)庫區(qū)的稅費中抽取一定比例，在評估水電資源開發(fā)地發(fā)展規(guī)劃基礎(chǔ)上確定具體比例，從而提高資金使用效率。

五、完善水電資源開發(fā)生態(tài)補償制度，助推美麗中國建設(shè)

西部水電資源開發(fā)為東部地區(qū)輸入了電力，提供清潔能源，優(yōu)化了東部產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。但一些地區(qū)的水電資源開發(fā)，帶來了植被破壞、森林垮塌、水土流失、水污染等，超出環(huán)境承載力，生態(tài)環(huán)境問題接踵而至，嚴(yán)重影響到西部地區(qū)環(huán)境安全及生態(tài)利益。完善水電資源開發(fā)生態(tài)補償制度，優(yōu)化資源開發(fā)地生態(tài)環(huán)境，進(jìn)一步將資源開發(fā)地提升改造為美麗庫區(qū)、美麗鄉(xiāng)村、美麗家園，有利于美麗中國建設(shè)，也是推進(jìn)全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展的重要內(nèi)容。

在具體的補償制度中，建議兼顧政府財政能力與生態(tài)環(huán)境高質(zhì)量基礎(chǔ)上，建立財政投資性供給補償與生態(tài)產(chǎn)品經(jīng)營效益性補償相結(jié)合的多元化補償制度，以實現(xiàn)西部民族地區(qū)脫貧及資源、生態(tài)安全及社會經(jīng)濟(jì)和諧、可持續(xù)發(fā)展。補償?shù)闹黧w以各級政府為主，補償手段是財政轉(zhuǎn)移支付、稅費等財政手段，補償?shù)姆绞娇梢载泿叛a償、實物補償、投資建設(shè)等形式，補償?shù)膶ο笾饕ㄋ婇_發(fā)企業(yè)、當(dāng)?shù)鼐用窈涂h級政府。

一是政府根據(jù)水電企業(yè)所繳納稅收，以財政轉(zhuǎn)移支付方式將一定比例費用，用于水電資源開發(fā)地的各類公益生態(tài)環(huán)境工程建設(shè)，是對生態(tài)環(huán)境供給者進(jìn)行投資性補償。二是對水電資源開發(fā)企業(yè)稅規(guī)定的資源開發(fā)補償內(nèi)容進(jìn)行延伸，對積極開發(fā)庫區(qū)生態(tài)環(huán)境產(chǎn)品的企業(yè)進(jìn)行稅收優(yōu)惠和稅費減免等鼓勵性補償，同時改革稅費機(jī)制，對破壞庫區(qū)生態(tài)環(huán)境的企業(yè)，由地方生態(tài)管理部門予以逆向性懲罰，扭轉(zhuǎn)庫區(qū)生態(tài)環(huán)境“無人管、無法管”局面。三是對積極參與庫區(qū)公益生態(tài)環(huán)境保護(hù)的企業(yè)或者個人，可參照退耕還林還草補貼政策進(jìn)行生態(tài)效益補償或者補助。