慈善組織為特定對象公開募捐問題探析

秦世云

青島大學，山東 青島 266071

2017年8月一篇名為《呼喚鵬鵬》的網文引起了社會的廣泛關注。該網文講述的是陜西兒童鵬鵬(化名)的真實遭遇和治療經歷，網文被大量轉發，文章獲得數千人打賞，但作者卻拒絕將打賞所得用于“鵬鵬”的治療和生活。這一事件被曝光之后，對于打賞錢的歸屬問題引起了網友極大的爭議。這不是首起由于個人募捐激發較大反響社會問題的實例。2016年發生的“羅爾賣文”事件也反響很大。羅爾以“賣文”的方式為女兒籌集醫療費，在網友紛紛伸出援助之手的時候，羅爾卻被媒體揭露出其并未竭盡財力為女兒治療，當即羅爾被千夫所指。2015年一名楊姓女子通過微博發布父親在天津港爆炸中遇難的虛假信息，騙取網友同情款將近10萬元。類似的事件還有很多，引發了嚴重的社會信任危機。

互聯網的發展，方便了個人在遇到困難時直接向社會救助。通過網絡平臺獲得救助的例子也屢見不鮮。但是，個人直接求助所暴露的一些問題也不容忽視。個人不經慈善組織，直接向社會求助屬于一般的民事行為，現行慈善法對該行為既不鼓勵也不禁止，確切來講，個人直接求助行為不在慈善法規范的范圍之內，個人直接求助行為也不屬于慈善法中規定的以慈善為宗旨的公開募捐。如今我國慈善事業高速發展，人們的慈善意識也不斷增強，慈善法的立法思路之一，就是把慈善活動以及其他社會救助活動逐步引導到通過慈善組織來做，使慈善事業依法有序健康發展。我國現行的《慈善法》并未明確規定慈善組織為特定對象進行公開募捐的相關事項，也并未明確禁止個人進行求助的行為，這便導致個人向慈善組織進行求助無法可依，向社會公眾進行求助缺乏監督這樣左右為難的狀態，因此由個人求助引發了很多嚴重的社會問題。這讓我們不得不反思：慈善組織為特定對象公開募捐是不是為法律所容許？

一、慈善組織為特定對象公開募捐的必要性

“一方有難，八方救援”，捐助行為自古就有。隨著社會的日益發展，人民的物質文化水平不斷提高，國民素質也不斷提高，加之新《慈善法》的正式實施，慈善觀念更加深入人心。近年來，各界慈善組織接踵成立，慈善捐贈款的數額飛速增加，我國的慈善事業得到了迅速的成長。即使這樣，慈善活動的種類也不能夠惠及到每一個需要的人。個人或者親屬遇到困難時，個人向社會募集一些錢來解燃眉之急，有人愿意捐款幫助，這個可以理解，也很正常。自然人、法人想捐錢給誰法律不能對此加以限制。因此，對于個人的求助行為，法律不可能禁止。然而，允許個人求助行為存在，但無相應的規范對之加以規制，勢必會導致一些社會問題。

(一)信息不對等，使真正需要幫助的人得不到救助

首先，個人力量薄弱，個人直接向社會求助，很容易陷入信息傳播不暢，無人問津，困難得不到解決的困境；其次，個人在網絡、報刊等媒介發布求助信息，其信息的真實性難以保障，難免會有某些具有不良企圖的人惡意詐捐等，損害社會誠信道德，導致善意捐助者產生畏捐的心理，最終使真正需要幫助的人不能獲得救助；再次，新《慈善法》明文規定慈善組織只有取得公開募捐資格后才能組織開展公開募捐。慈善組織進行公開募捐，必須通過國務院民政部統一或指定的平臺發布募捐信息。因為《慈善法》對公開募捐方式和資格做出的諸多規定，使很多的組織、機構和個人因害怕進行的是非法募捐，便減少了很多現場和朋友圈等的募捐，這樣便使真正需要幫助的人尋求救濟的途徑減少了。

(二)缺乏規制和監督，引發一系列社會問題

“個人求助”目前是個不管地帶。它既不在《慈善法》的規制范圍內，又不屬于《民法》和《合同法》的調整范圍。在當前的法律體系下，無法找到對應的法律法規對“個人求助”進行規范。有些情況下，受益人可能會得到大量的援助，對受益人如何使用這筆捐贈財產，目前卻處于無監督的狀態，善款有沒有能不能得到很好的運用，捐贈者無從知曉，社會大眾的知情權也得不到保障，因此會引發一系的社會糾紛。

近年來，捐贈財產剩余款項的歸屬問題得到了越來越多的人的關注和探討。“余其山訴廣西橫縣地稅局案”也是眾多捐款余額所有權歸屬糾紛案件中較為典型的案例，在社會上引起了廣泛地關注和探討。剩余善款到底應該歸誰？受益人？慈善組織？還是應該返還捐贈人？對于這個問題，至今爭議仍然很大。

(三)捐贈人的免稅權利無法實現

我國相關法律法規規定，納稅人非公益性的捐贈支出不得從應納稅所得額中扣除，即非公益性捐贈支出不得享受免稅政策；納稅人未通過公益性社會團體或者縣級以上人民政府及其部門而直接向受助人捐款，其捐贈額不得從應納稅所得額中扣除。可見，捐贈人向個人求助者直接捐贈，很難享受免稅優惠。

以上個人求助出現的各種問題，最終還是需要用法律的途徑解決，會造成司法資源的極大浪費。而對于這些問題，如果在源頭加以規范，完全是可以避免的。把慈善活動以及其他社會救助活動逐步引導到通過慈善組織來做，使慈善事業依法有序健康發展是我國新行《慈善法》的一個立法思路。為了減少像“呼喚鵬鵬”、“羅爾賣文”等類似案件的發生，也為了使慈善募捐更加規范和全面，應該允許慈善組織為特定對象公開募捐。

二、為特定對象進行公開募捐并不違背慈善組織的宗旨

根據我國《慈善法》第八條、第三條的規定，慈善組織是根據慈善法的規定依法成立的非營利性組織，其活動宗旨是面向全社會以捐贈財產或者提供服務等方式開展公益活動，即慈善活動。公益性就是指為了公共利益，也就是為了不特定多數人的利益。據此我們可以得出，為不特定多數人的利益而進行慈善活動就是慈善組織的活動宗旨。為了不特定多數人的利益而進行慈善活動，并不表示《慈善法》要把任何私益性(針對特定對象)的慈善活動均排除在外。如慈善法中規定，捐贈人向受助人進行捐贈，可以經慈善組織，也可以直接捐贈。捐贈人直接捐贈，即針對受助人這一特定主體，屬于私益性。由此可以看出《慈善法》并不是要求慈善組織開展慈善活動僅以公益作為出發點，而不能開展任何與私益相關的事項。《慈善法》只是強調慈善組織的活動宗旨是公益性的，私益性的活動只要不動搖慈善組織公益性的屬性是可以做的。

公益和私益的概念劃分是相對的，是便于管理的劃分。公益不是凌駕于私益之上也不是游離于私益之外的利益，它是由私益派生的復合利益，當它有利于社會大眾的生存和發展時，便成為有實際意義的真實利益。公益具有相對性和條件性。公益是建立在私益的基礎上的，公益既可以是為了大多數人的公益也可以是為了個別人的私益。從這個角度來講，對沒有利害關系的特定人的救助，從終極意義上來說是公益性的。對于特不特定這個問題來講，實際上是有數量標準隱藏在其中的。《證券法》中規定向不特定對象發行證券的和向特定對象發行證券累計超過二百人的均屬于公開發行的情形，由此可見向超過二百人的特定對象發行證券就等同于向不特定對象發行證券，也就是說特定和不特定不是絕對分裂開的，是有數量標準隱藏在其中的。

《慈善組織開展慈善活動年度支出和管理費用標準》和《財政部、國家稅務總局、民政部關于公益性捐贈稅前扣除有關問題的通知》中均規定慈善組織公益活動支出要達到一定的比例，并不要求慈善組織的全部支出均為公益活動支出。可見慈善組織只要保證其公益活動的年度總支出達到一定的比例，即說明其保持了自身的公益性，并非要求每一次活動都具有公益性。日本的相關法律也規定慈善組織開展慈善活動的年度支出不得低于一年總收入的70%便可認定該組織具有公益性。由此可以看出，一個以公益為目的的組織，并不是要求其開展的每一項活動都是公益性的，只要其進行公益活動的支出達到年度總支出的一定比例，就可以認定其具有公益性。慈善組織是以公益為目的的，但其也可以開展私益活動，為特定主體進行公開募捐。

《慈善法》頒布實施以來，“小慈善”擴展為“大慈善”，《慈善法》首先對慈善的范圍作了擴展，從過去傳統意義上扶貧濟困救災等“小慈善”的概念，發展到如今的“大慈善”概念，包括科、教、文、衛、體、環等方面。從“小慈善”擴展為“大慈善”，說明我國要把慈善活動以及其他社會救助活動逐步引導到通過慈善組織來做，使慈善事業有法可依健康發展。因此，從“小慈善”擴展為“大慈善”，不應僅是對慈善范圍的擴展，還應擴大《慈善法》的調整范圍，慈善活動不應僅僅是面向不特定人的慈善，也應是向特定人的慈善。慈善組織的公益性是相對的，公益與私益是對立統一的關系，公益以私益為基礎，服務于私益，只有能夠給私益帶來真正利益的公益才是真實的有價值有意義的公益，否則就是假的無意義的公益。所以，只要慈善組織是以公益為宗旨，也是可以進行私益活動，為特定主體進行公開募捐的。

三、慈善法及相關規定并未禁止為特定對象公開募捐

首先，新行《慈善法》只是對慈善組織進行公開募捐活動的主體和方式兩方面做出了規定，要求慈善組織應取得公開募捐資格后依法進行公開募捐活動。慈善法及相關規定調整的是為不特定人向不特定人進行公開募捐的活動，但并沒有禁止慈善組織為特定人向不特定人進行公開募捐，也就是說，慈善法及相關規定并未禁止為特定對象進行公開募捐。

其次，法無禁止即可為，是私法自治的根本原則。為特定主體進行公開募捐的行為屬于私法調整的范圍，只要該行為不是危害他人、國家和社會公共利益的不正義的行為，便可以實施。慈善法及其相關規定并未禁止慈善組織為特定對象公開募捐，因此，獲得公開募捐資格、以公益慈善為目的的慈善組織為特定對象進行公開募捐也是正當合法應該被允許的。

再者，2016年8月31日民政部頒布實施了《慈善組織公開募捐管理辦法》，該辦法對慈善組織為“救急難”開展公開募捐活動進行了規范，是政府救助與慈善救助的銜接，有助于解決“救急難”問題。該辦法中規定了慈善組織設立慈善項目進行公開募捐活動應當堅持的原則、救助的標準、對受助人合理使用捐助財產進行監督等詳細問題。該辦法意欲引導有困難的個人(群眾)通過慈善組織展開規范的慈善活動獲得救助。由此看來，該辦法是允許慈善組織為特定對象進行公開募捐的。

四、慈善組織為特定對象公開募捐的方式

當前現行《慈善法》沒有明確規定慈善組織為特定主體進行公開募捐，也沒有禁止個人求助行為。實踐中慈善組織為特定對象募捐有三種途徑，一種是捐贈人直接向特定的個人捐贈財產；第二種是民事信托；第三種是做不特定化處理，成立專項基金或慈善信托。

(一)捐贈人直接向特定的個人捐贈財產

慈善組織發布特定主體的求助信息后，捐贈人獲得該信息，直接與該求助人取得聯系，直接將財物或服務贈與該求助人。對于求助人來講，這種方式效率極高，省去了捐贈財產經慈善組織后再到達求助人手中的繁瑣程序，極大地節省了時間，可以較迅速地解決求助人緊急的需求。對于慈善組織來講，由于現行的法律法規并沒有明文規定慈善組織負有對特定主體進行公開募捐的義務，因此，慈善組織多數情況下是不會給自己找太多本不屬于自身該做的事，便不愿意參與這樣的事，也僅僅是發布一下信息而已，如后續出現任何問題和糾紛，則由捐贈者自行通過訴訟等方式解決。

此方式最大的優點就是簡單、高效，但其弊端也非常明顯，因為捐助款是由捐助人直接給受助人的，沒有經過慈善組織，這會帶來很多問題：其一，求助信息的真實性無從保障。此種方式下，慈善組織往往對求助信息的真實性審查不到位，會導致騙捐詐捐的現象出現，有損人們對于慈善的熱情和信心。其二，捐贈財物的使用狀況缺乏監督。慈善組織發布求助信息后，捐贈人獲得該信息，直接與該求助人取得聯系，直接將財物或服務贈與該求助人，救助款的使用狀況無人監督，這必將大大損害社會大眾的知情權，長遠來看，這種方式對求助者和捐贈人都是不負責任的。其三，剩余款項的歸屬不明。捐助款項如果有剩余，其歸屬問題應當如何解決？剩余款項應該返還捐助人，還是作為受助人的私人財產，還是由慈善組織統一使用分配？對此問題爭議極大。其四，捐贈人的免稅權難以實現。救助款直接贈與受助人，沒有經過慈善組織，捐助人很難得到相應的證據證明該款項用于捐贈，也就很難獲得免稅權。

(二)民事信托

民事信托的方式是指捐贈人作為信托委托人、募集人作為受托人，捐贈人基于對募集人的信任，將財物交給募集人，再由募集人將財物交給需要救助的個體。也就是捐贈人把要捐贈的財物交給慈善組織，慈善組織再將財物轉交給有困難需要幫助的特定的受助人。通過民事信托的方式可以把捐贈人、慈善組織、受助人都納入到法律關系中來，在最大程度上可以避免發生諸多后續問題。

此方式最大的優點為捐贈款項經慈善組織再到達受助人手中，避免了上述第一種方式可能出現的問題，充分保障了社會大眾的知情權和善款的財產獨立性。但其最大的問題是效率問題。此種方式從求助人求助到最終取得款項整個過程每一環節都有繁雜的程序，這便大大增加了受助人的時間成本，不利于解決受助人的燃眉之急。

(三)做不特定化處理，成立專項基金或慈善信托

此種方式充分考慮到了慈善組織的公益性，當慈善組織接收到為特定人募捐的申請時，應當對該申請做不特定化處理，即成立特定用途的基金或慈善信托，以幫助與該特定人類似情況的不特定人，這樣，該特定人便會成為此項基金或慈善信托的受益人之一，從而得到救助。如此，便可避免上文所提到的兩種方式的弊端，切實解決求助人的困難，保障捐贈人的利益，促進慈善事業的健康發展。但是做特定化處理需要一定的過程，并且并非所有的情形都可以做特定化處理，所以此種方法并不能很好的惠及到每一個尋求幫助的求助者。

相比較而言，筆者認為第二種私益信托的方式更為合理，雖然此種方式的效率不及第一種方式，但是可以通過適當精簡不必要的程序，提高效率。此種方式一方面為社會大眾負責，保證了廣大捐贈人的知情權，這也是是慈善事業最基本的要求；另一方面，保障了善款的財產獨立性，避免了因善款而產生的諸多不必要的糾紛。慈善組織的公信力也會得到增強。因此，無論是滿足慈善事業現階段發展的需求，還是追求長遠發展的目標，第二種方法都有其巨大的優勢。

五、結語

“呼喚鵬鵬”、“羅爾賣文”等個人求助行為所引發的社會事件，會極大的挫傷廣大群眾對于慈善事業的熱情，不利于“救急難”工作的開展，會使急需要幫助的人得不到救助導致更悲慘的結果。為了使真正有困難的特定主體得到及時的救助，也為了保護捐贈人的利益，將慈善組織為特定主體進行公開募捐的行為納入到慈善法調整的范圍是急迫且必要的事，這樣有利于促進我國慈善事業更好的發展，更好的解決當前社會“救急難”問題，使人人安居樂業，使國家更加繁榮昌盛。