產業扶貧中的土地承包經營權流轉問題研究*

張 艷 蔣艷華

湖北汽車工業學院，湖北 十堰 442000

一、農村土地改革背景下的產業扶貧現狀

中共十八屆三中全會提出，要賦予農民更多的財產權利，建立新型農業經營體系，要實現這一目標，其重要措施就是推進土地承包經營權的流轉。[1]中共中央、國務院《關于全面深化農村改革加快推進農業現代化的若干意見》提出：“穩定農村土地承包關系并保持長久不變，在堅持和完善最嚴格的耕地保護制度前提下，賦予農民對承包地占有、使用、收益、流轉及承包經營權能抵押、擔保權能。”

十三五以來全國范圍內實施的“精準扶貧”戰略，要求到2020年實現貧困人口的全部脫貧。其中，產業扶貧作為精準扶貧的核心，對精準扶貧的發展有重要的促進作用。2016年5月30日，農業部印發《貧困地區發展特色農業促進精準脫貧指導意見》，意見提出到2020年產業扶貧要實現3000萬以上農村貧困人口脫貧的目標，而根據《2017年國民經濟和社會發展統計公報》顯示，2017年末農村貧困人口3046萬人，比上年末減少1289萬人。由此可見，產業扶貧任重道遠。

二、土地承包經營權流轉阻礙產業扶貧的情形

(一)流轉方式適用余地不足導致產業扶貧推進困難

我國法律規定了轉包、互換、轉讓、出租、入股、抵押六種土地承包經營權流轉方式。精準扶貧政策實施以來，倡導充分利用土地權能。中共十八屆三中全會進一步提出要賦予農民對承包地占有、使用、收益、流轉及承包經營權能抵押、擔保權能。法律規定之繁復，但是實際適用余地卻不足。土地改革政策與法律脫節，與法律沖突，或者政策具體實施無法可依，形成了土地改革亟待解決的社會矛盾，形成了產業扶貧推進過程中的重重難關。

1.股份合作社沒有獨立的法律地位導致合作經濟模式難以存續

筆者在參加十堰市精準扶貧第三方評估的過程中，發現不少以合作社的形式，組織農戶發展產業的例子。以十堰市東溝村為例，村委會為發展產業，將當地一百多畝土地以入股的形式流轉給當地合作社，成立股份合作社，集中種植獼猴桃，取得收益之后進行分紅。這樣的模式看似正確地利用了土地承包經營權，實際上后期若出現農戶要求退社、補償等，就會產生一系列法律問題。如農戶能否要求退出股份合作社，股份合作社是否具有獨立的訴訟主體資格，股份合作社是否可以獨立承擔責任等。目前我國法律并沒有賦予股份合作社獨立的主體資格，司法實踐中通常認為股份合作社屬于農村集體經濟組織，歸屬于村委會管理。所以實踐中出現糾紛，通常由村委會承擔一切責任。顯然這既不符合民法上的公平、平等原則，也不符合產業扶貧模式中合作經濟模式發展存續的理念。長此以往，村委會在后期的扶貧工作中將會放棄或者限制該種發展模式的適用。這樣的后果則會阻斷一個正在興起的扶貧產業或者一個潛在的脫貧機遇。

2.土地出租主體瑕疵阻礙產業規模化發展

在土地集中的過程中，土地承包經營權出租是適用較多的一種流轉方式，但是土地承包經營權出租的主體在實踐中尚存在瑕疵，從而可能導致各方的利益沖突，不利于土地連片開發和產業的規模化發展。就出租人來說，根據《農村土地承包法》第15條、第32條、第48條、第49條的規定，土地承包經營權出租中的出租方是本集體經濟組織的農戶和經過集體經濟組織成員的村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表同意的本集體經濟組織以外的單位或者個人，法律并沒有賦予集體經濟組織作為土地承包經營權出租方的主體資格。但在實踐中特別是“反租倒包”中，集體經濟組織實際是充當了出租方，當出現利益糾紛時就會很難解決。就承租人來講，《農村土地承包經營權管理辦法》并沒有對承租人的資質作出明確規定，缺乏可操作性。若是承租人缺乏農業經營能力，即使土地集中起來了，也得不到最優的利用，達不到產業扶貧的目的。

(二)土地承包經營權權屬不清導致產權交易舉步維艱

優化土地資源配置，進行產權交易是產業扶貧的典型特征。而權屬清晰是資源優化配置的前提條件。目前看來，土地承包經營權權屬不清的主要原因是確權困難，確權工作現今主要面臨以下問題：第一，農民對土地確權的認識不夠，確權工作推進困難。第二，政策、法規大多以原則性的規定為主，缺乏實際可操作性。[2]第三，參與土地確權工作的人力資源有限。

筆者在十堰市精準扶貧第三方評估中，實地調查農村土地流轉情況，發現土地流轉主要集中在村集體內部或集體與集體之間，范圍狹窄，且村內的平均土地流轉面積還不到全村總面積的10%。可見，土地承包經營權內部交易已是困難，進入農村外部市場進行流轉就難上加難。除此之外，農村信息閉塞，缺乏統一交易平臺，農民對土地的傳統依戀情懷，農村社會保障機制不完善等等因素的作用下使得農民即使貧困也不愿交易，不敢交易，不能交易。

(三)規模化流轉程度低使產業扶貧陷入困境

產業扶貧的典型特征是以產業集聚為依托，以市場為導向，對貧困地區的經濟實行區域化布局、工業化生產。由此可見，形成產業需要規模，而形成規模就需要大量的流轉土地。筆者通過大量搜集資料發現截至2015年末，[3]全國共有農用地64545.68萬公頃，其中耕地13499.87萬公頃，家庭承包經營的耕地面積13423.68萬公頃，占總耕地面積的99.44%，這些土地發包給23057.4萬戶農戶承包經營。據農業部公布的數據，2016年中國農村的農地有35%的比例發生了流轉，與之相伴的是農業經營收入在農民家庭收入的比重已經下降到不足三分之一。

目前我國土地流轉主要集中在沿海或其他經濟較發達地區，而在急需推進產業扶貧的內地貧困偏遠地區而言，并不理想。以十堰市為例，在靠近城市的城郊地區農業產業發展較好，比如黃龍一號，櫻桃溝等，而在較為偏遠一些地區，如西溝鄉，柏林鎮等發展情況則很差，經濟效益不高。產業扶貧的根本目的還是在于使貧困地區脫貧致富，因而解決貧困偏遠地區規模化流轉才是重中之重。

筆者認為，精準扶貧的關鍵在乎精準，那么產業扶貧就更是如此。雖然影響規模化流轉的因素眾多，但是由于各地經濟文化地理位置等不同也會使得影響各地規模化流轉的因素側重不同，有的地方貧困的主要原因在于交通，有的地方貧困的主要原因在于技術，有的地方貧困的主要原因在于市場。因而，要真正實現規模化流轉，自下而上，貧困地區要從自身入手，認清現實，了解自己的真正需求，不要盲目跟風，隨大流。自上而下，政府等領導部門應該給予有效的指導與監督，引導基層部門腳踏實地，穩步推進扶貧政策的實施。

三、規范土地流轉，促進產業發展

(一)完善土地承包經營權流轉方式，充分利用土地權能

產業扶貧政策的順利實現，關鍵在于土地，在于土地承包經營權之有效發揮。而充分發揮土地承包經營權之權能在于如何完善土地承包經營權入股、轉租、抵押。

1.確認股份合作組織獨立的法律地位

產業扶貧過程中有不少以土地承包經營權入股形成股份合作社來發展產業的模式，這種模式前期看發展前景較好，但后期因為利益糾紛就會使得股份合作組織與村委會主體地位模糊，使得村委會承擔不該有的責任。筆者主張在土地承包經營權入股方面，應當由法律確認股份合作組織的獨立法律地位，使其脫離村委會而對外獨立享有權利，承擔義務。這樣既有利于增強農民自身的參與意識與主人翁意識，也有利于股份合作組織真正走向市場。

2.明確出租主體，規范出租行為

應當建立專門的服務組織來監管出租人和承租人之間的流轉行為，統一土地出租程序，建立健全土地出租市場。除此之外，村集體還須向農戶宣傳規范出租行為的法律效力和不規范出租行為的法律后果，避免出現利益糾紛。

筆者認為，法律既然規定并反復強調了土地承包經營權之入股，轉租，抵押等權能，就應當賦予其實踐意義。在產業扶貧的推動下，農村土地改革的呼聲日益高漲，只有完善土地流轉方式，解決土地流轉方式適用過程中的困難，才能夠有效緩解當前社會矛盾，為產業扶貧的新型模式賦予合法的外衣和有利的屏障，最終推進產業扶貧順利開展，精準扶貧目標早日實現。

(二)穩步推進土地確權，促進土地流轉

權屬不清是阻礙土地承包經營權優化配置的另一大難題。筆者認為，可以從以下幾個方面著手：首先，考慮農民利益，解決流轉顧慮。在進行土地確權登記過程中，要做好群眾引導工作；其次，明確責任，提高工作質量。對土地確權工作的進度情況進行通報，加強與國土、財政、林業、水利等各相關部門的溝通，認真做好總結，整理相關資料，并確保各項工作公開透明；最后，靈活推進政策的實施。貫徹“確股到戶”原則，按人量化、按戶確權，以戶作為基本單位，堅持《土地承包法》的精神。

(三)建立健全農地產權交易市場

要實現產業扶貧，就必須以市場為主導，把土地承包經營權看成市場調節的要素。而要實現該要素的自由流通就必須建立健全農地產權交易市場。如何建立，可以從以下兩方面入手：第一，提高農村土地生產力。土地生產力是土地流轉市場機制的根本性問題所在，提高土地生產力迫在眉睫。現階段中國大力提倡生態農業，這說明，提高土地生產力不是一味的開墾，片面的追求經濟價值，而是要發展循環農業，在良好的自然環境中謀求經濟的發展。第二，由當地政府或者基層服務組織牽頭，發展農村土地流轉的中介機構。該機構按照“依法、自愿、有償”的原則開展中介服務，制定相關運行機制與監督管理機制，正確引導和規范農村土地承包經營權流轉。注重流轉合同的簽訂及相關證明文件的保存。

四、結語

將農業產業脫貧與土地承包經營權流轉協同推進，有助于提高精準扶貧的效率、提升農業發展的水平，各地區因地制宜，選擇適合自身發展的流轉方式，可以推動農業產業的集約化發展，實現“脫貧攻堅”目標。