司法實踐中集體經濟組織成員資格認定標準的評價與反思

李華豐

遼寧甘來律師事務所，遼寧 大連 116600

一、農村集體經濟組織成員資格認定之現狀

農村集體經濟組織在土地征收補償金分配、農村集體資產分配經常作為一方當事人參與訴訟。如何認定農村集體經濟組織成員是值得關注的法律現實問題。

但既有的法律、法規對于農村集體經濟組織成員資格的認定標準做出明確規定，由此導致我國農村地區對于集體經濟組織成員的認定缺乏統一標準，各個地方各自出臺地方性法規對農村集體經濟組織成員認定標準予以認定。有沒有地方性規定的農村地區則完全依靠習慣、習俗等標準認定農村集體經濟組織成員資格。解決這一問題的關鍵在于，總結實踐經驗，將其上升為立法內容，最終實現農村集體經濟組織成員認定標準的法定化。

二、農村集體經濟組織成員認定標注的梳理

實踐中對集體經濟組織成員資格認定形成了不同標準。概括而言，集體經濟組織成員資格認定大體形成兩類標準：一是單一主義標準，這一標準是以農民個體是否具有集體經濟組織所在地的戶口作為認定其是否具備成員資格的依據。這一標準為一些地方性法規所確認。例如，《安徽省實施〈中華人民共和國農村土地承包法〉辦法》第8條將戶籍作為認定農村集體經濟組織成員標準。

二是復合主義標準，這一標準以農民個體是否有集體所在地戶口為主要依據，同時參考其他認定標準。第一，以戶籍為原則，輔以當事人的年齡為判斷。第二，以戶籍在該農村集體經濟組織、是否承擔法律法規和組織章程規定的義務和具體的期限為標準復合判斷。第三，在理論上，有學者認為集體組織成員資格的認定，除了以戶籍為一般原則外，還應結合成員與集體組織的經濟生活聯系以及是否與集體組織有特殊的約定等多種因素考慮是否取得農村集體經濟組織成員資格。第四，還有學者認為是否擁有該集體的土地承包經營權應當成為認定集體成員資格的重要標準，戶籍以及其他要素只能作為認定成員資格的輔助性要素。

單一主義認定標準的優點是具有較強的穩定性，可以防止農村集體經濟組織濫用權力隨意調整集體經濟組織成員資格認定標準，優點是僵化且不夠靈活。復合主義標準的缺點是缺乏穩定性，農村集體經濟組織可能濫用權力隨意調整集體經濟組織成員資格認定標準，損害農民個體的合法權益，優點是比較靈活，有利于具體問題具體分析。復合性標準的適用對集體經濟組織的自律性要求較高。這意味著，適用復合標準的集體經濟組織內部規范化必須達到較高程度。與之相反，單一主義認定標準較為明確，集體經濟組織多數情況下只要按標準執行即可，多數情況下不會涉及復雜的標準再判斷問題。

鑒于實踐中集體經濟組織成員資格認定的復雜性，復合主義標準更加具有合理性：其一，單一標準以戶籍標準作為認定成員資格的唯一標準，對于不具備集體經濟組織所在地戶籍但是具備其他認定成員資格條件的農民難謂公平。現實中，許多農村集體經濟組織存在空掛戶、掛靠戶現象，空掛戶、掛靠戶中的農民個體并不居住在本集體經濟組織范圍內，不參與本集體經濟組織公共事務、不履行相應的集體經濟組織的建設義務，與該集體經濟組織無任何實質聯系。此時，若依據單一主義標準賦予這類人員以集體經濟組織成員資格，不利于集體經濟組織內部組織機構的運行，使集體經濟組織成員資格認定標準不能真正發揮其應有作用。其二，單一標準以戶籍作為認定集體經濟組織成員資格的做法不符合經濟社會發展的歷史潮流。隨著我國經濟社會的發展，打破城鄉二元結構已經成為必然趨勢。戶籍未來不再作為城市居民與農村居民身份區分的標志，農村居民與城市居民在享受政府公共服務、福利等方面不會因戶籍類別的不同存在差異。城鄉戶籍一體化管理，同時意味著農村居民遷徙自由的障礙逐漸消除。如此一來，農村居民的戶籍變動頻率必然大大增強。已經具備集體經濟組織成員資格的農民個體亦可能將戶籍遷到其他地區。單純的以戶籍作為集體經濟組織成員資格的認定標準，進而會引發成員流動性過強，不利于集體經濟組織內部組織結構的穩定。同時，單純的以戶籍作為集體成員資格的認定標準有變相限制農民個體遷徙和變更戶籍自由的嫌疑，違背我國城鎮化發展的基本趨勢。其三，如果堅持以戶籍作為認定集體經濟組織成員資格的唯一認定標準就會出現實際承包土地或享有土地經營權并實際進行農業生產的主體不能參與集體經濟組織事務、行使集體土地經營管理權，而不享有土地承包經營權或經營權且不實際從事農業生產的主體長期享有集體成員資格。這一狀況不利于保護農地實際經營者的生產積極性，亦不利于集體土地的經營管理。復合標準成為集體經濟組織成員資格法定化的不二選擇。

三、農村集體經濟組織成員法定標準的確立

法律應當明確集體經濟組織成員資格的認定標準。2017年公布的《農村土地承包法修正案(草案)》第31項明確規定，在既有《農村土地承包法》條文基礎上增加1條，作為第64條，該條文的內容為“確認農村集體經濟組織成員身份的原則、程序等，由法律、法規規定。”由此可見，立法機關已經具有制定有關集體經濟組織成員資格法律的意向，集體經濟組織成員資格認定標準的法定化已經成為未來發展的必然趨勢。

基于上述分析，農村集體經濟組織成員法定標準應當采取復合標準的模式，而問題的關鍵在于如何確定復合標準的原則及具體內容。

確定復合標準的具體內容應當堅持以下原則：一是尊重現行法律精神及農村實際狀況原則；二是堅持立法、習慣以及集體經濟組織自治權力相互平衡原則；三是維護集體及農民個體利益原則。

以上述三原則為基礎，復合主義模式的集體經濟組織成員資格認定標準應當包括以下內容：

其一，戶籍認定要素。這一判斷要素是以農民個體是否落戶于集體經濟組織所在地區為標準。戶籍要素在集體經濟組織成員資格認定的過程中事實上發揮了形式性要件的作用。戶籍作為確定集體經濟組織成員資格的要素，已經為廣大地區農民所接受。原戶籍在集體經濟組織，但是由于客觀原因戶籍遷出集體經濟組織，但是該人員在未來有可能將戶籍重新遷回集體經濟組織。對待這類人員，法律應當視為集體經濟組織為其保留了“戶籍”。這類人員事實上成為集體經濟組織的“潛在”成員，具體包括下列人員：一是大中專在讀學生。已經畢業且在集體經濟組織以外其他地區就業的大中專畢業生不屬于此范圍；二是現役軍人；三是服刑人員。

其二，出生、收養以及結婚認定要素。集體經濟組織既有成員的后代基于出生而自然取得集體經濟組織成員資格。在土地集體公有制的條件下，定居于特定社區的居民，在第一代人通過合作化加入集體經濟組織后，其后代隨著出生當然地取得集體經濟組織成員資格，其取得集體經濟組織成員資格的依據就是集體經濟組織成員后代的身份，其子女當然取得集體經濟組織成員資格。

其三，實際居住認定要素。雖然戶籍沒有在集體經濟組織所在地區，但是該農民個體已經在該集體經濟組織轄區連續生活達一定年限，則應當認定其具備集體經濟組織成員資格。

其四，土地承包經營權及經營權認定要素。農民個體的戶籍沒有在該集體所在地區，但是如果該農民個體在該集體經濟組織轄區內擁有承包權或經營權亦可以認定其具有集體經濟組織成員資格。

值得注意的是，具備上述全部或部分要素的人員僅僅取得獲得集體經濟組織成員資格的期待權。其是否能夠最終取得集體成員資格還需集體經濟組織的確認。集體經濟組織對于申請人具備成員資格的確認由集體經濟組織成員大會負責，該內部組織應當將確認信息以書面方式通知申請人，該申請人自收到確認通知之日起其成員資格得到集體經濟組織確認。如果集體經濟組織無正當理由對申請人的集體經濟組織成員資格不予確認，申請人可以向人民法院提起訴訟。

復合主義標準下，如果四項要素效力相同且共同作為集體經濟組織成員資格認定標準，勢必導致各個要素適用過程中發生沖突。因此，四要素在法律效力上必須具備一定的等級差異才能真正使其具備可適用性。四要素效力等級排列首先應當遵循“實際聯系”原則。這一原則的基本內容是以申請人在申請集體經濟組織確認其集體經濟組織成員資格時是否與該集體經濟組織存在事實上的人身或財產聯系。依據這一原則，實際居住要素、承包經營權以及經營權要素的效力要高于戶籍要素以及出生、收養、結婚要素。申請人只要具備實際居住要素或是土地承包經營權、經營權要素，法律應當賦予其集體經濟組織成員資格。如果申請人不具備上述兩要素，但具備戶籍要素或者出生、收養、婚姻要素則應當依據具體情況加以判斷：其一，申請人申請集體經濟組織確認其成員資格時距離出生、被既有集體經濟組織成員收養或與既有集體成員結婚不滿5年時，法律應當認定其具備集體經濟組織成員資格。其二，申請人申請確認集體經濟組織成員資格時具備戶籍要素，此時申請人屬于“空掛戶”與集體經濟組織并不存在實際聯系。因此，法律不能賦予其集體經濟組織成員資格。

四、結論

農村集體經濟組織成員資格認定標準在實踐中處于無法可依的狀態。未來我國立法應當填補這一漏洞，具體的思路為堅持尊重現行法律精神及農村實際狀況、堅持立法、習慣以及集體經濟組織自治權力相互平衡以及維護集體及農民個體利益三項原則，并應當采取復合性標準。