略論國家監察體制改革

張長明 趙 杰

1.武漢工程大學法商學院，湖北 武漢 430205；2.武漢工程大學馬克思主義學院，湖北 武漢 430205

習近平總書記在十九大報告中指出：“深化國家監察體制改革，將試點工作在全國推開，組建國家、省、市、縣監察委員會，同黨的紀律檢查機關合署辦公，實現對所有行使公權力的公職人員監察全覆蓋。制定國家監察法，依法賦予監察委員會職責權限和調查手段，用留置取代‘兩規’措施”。[1]國家監察體制改革進入了新的發展階段，由部分省市監察體制改革試點工作，全面發展到全國推開試點，并全新組建監察委員會。據此，國家監察體制改革進程已邁上新的臺階，國家對監察體制改革重視的程度不斷得到提升。國家監察體制改革，是國家政治制度改革的一項頂層設計，是深化制度改革、提高戰略思維的重大舉措。因此，進行國家監察體制改革有著現實必要性和重要意義。

一、國家監察制度改革發展歷程

(一)兩省一市監察制度改革試點

為推進國家監察體制改革，探索和積累經驗。十二屆全國人民代表大會常務委員會第二十五次會議上決定：在北京市、山西省、浙江省等三省(市)開展國家監察體制改革試點工作，“實行監察體制改革，設立監察委員會，建立集中統一、權威高效的監察體系”，[2]2017年10月20日，北京市宣布完成監察體制改革試點工作，主要內容為把政府監察廳和檢察院的反貪局、反瀆職侵權局等部門整合到監察委員會；采用監察委員會和紀律檢查委員會合署辦公模式，實現對所有行使公權力的公職人員的監察全覆蓋。

(二)全國各地推開監察體制改革試點工作

為貫徹落實黨的十九大精神，總結北京市、山西省、浙江省開展國家監察體制改革試點工作的經驗，十二屆全國人大常委會第三十次會議，審議通過了關于在全國各地推開國家監察體制改革試點工作的決定草案。此后，各地監察委員會進行了緊鑼密鼓的籌建。如審議通過《四川省深化監察體制改革試點實施方案》，內蒙古自治區首家監察委員會——包頭市青山區監察委員會掛牌，遼寧省100個縣(市、區)監察委員會全部組建并掛牌運行。至今，國家和地方各級監察委員會均已經組建運行。為推動改革持續深入，實現全面從嚴治黨與全面深化改革、全面依法治國有機統一提供制度保障和智力支持。

(三)國家監察制度改革的法律依據

十三屆全國人大一次會議第三次全體會議通過的憲法修正案。以及，十三屆全國人大一次會議表決通過的《中華人民共和國監察法》(以下簡稱：監察法)。憲法修正案和監察法：“規定了監察機關性質、產生、組成、地位、工作原則、領導體制、與其他國家機關關系等內容?！盵2]為國家監察體制改革奠定了法律基礎和憲法依據。監察體制關系國家制度建設、法治建設和生態建設的成敗，改革，使國家監察體系有了完備的制度建設環境，有利國家監察制度的有效運行。同時，為推行全面依法治國，實現現代化法治理念作出了重要貢獻。

二、國家監察制度改革中的不足

(一)監察委本身需接受監督

無論哪一種公權力，缺少有效監督和制約，都會出現權利濫用和尋租的腐敗現象。而監察委員會是履行公權力監督機關，同樣需要接受監督和制約。“監察委員會是政治機關和國家反腐敗工作機構，與黨的紀律檢查機關合署辦公，將以往分散的行政監察、預防腐敗和檢察院查處貪污賄賂、失職瀆職、預防職務犯罪等工作力量統一整合到監察委員會，”[3]形成了權力的集合，集黨權、行政權、部分司法權于一身，使其迅速成為了權力上的“巨無霸”。加大其反腐力度的同時，也增加對其監督的緊迫性和必要性，為此，如何把公權力的集合關進“籠子里”，防止“燈下黑”現象的問題亟待解決。

(二)監察委對黨政機關的監督受限

首先，同級監察機關監督受限。個別黨政機關“一把手”一手遮天、威壓一方，同級監察機關履行正常監督職能時，處于被動。“一把手”腐敗現象，會造成嚴重的影響。領導班子的腐敗，會導致群體“塌方式”腐敗。其次，上級監察委對黨政機關的監督范圍窄?，F行監察法規定，監察委員會對本地區所有行使公權力的公職人員實施監察監督，未談及對黨政機關的監督。黨政機關本身需要接受監督，地方“塌方式”班子腐敗問題就是地方黨政機關缺乏有效監督造成的。因此，監察體制改革有必要考慮監察委員會對黨政機關的有效監督。

(三)監察委員會與其他機關的關系銜接需進一步厘清

有學者指出，檢察院的反貪、反瀆、職務犯罪預防等部門轉隸到監察委員會后，削弱了檢察機關威懾型法律監督的效果，導致弱化和架空監察機關法律監督效力。甚至認為監察改革偏離了以審判為中心的司法改革。因此，監察機關與其他機關的關系需進一步協調。明確監察委員會、檢察院和法院的定位，厘清關系，有利各機關行駛監督權力，履行監督義務。為全社會帶來共世、明世、榮世的環境提供了重要保障。

(四)留置期限執行不夠規范

監察法規定：留置期限不得超過三個月，在特殊情況下，可以延長一次，延長時間不得超過三個月。可見，留置期限規定是明確的。但現實中，留置期限的規定的執行程度，存在差異。資料顯示，2015年全國各級檢察院采取兩規措施因案件性質不同而長短不等。其中“貪污賄賂、挪用公款100萬以上案件平均兩規審查3個月；查辦原縣處級以上干部涉嫌犯罪案件平均兩規審查4個月；廳局級以上干部案件平均兩規審查5個月；省部級以上案件平均兩規審查半年以上。”[4]很明顯，留置期限在實際案例的執行中，有著具體的差異。為更好執行留置期限制度，需進一步完善和明確。

三、國家監察體制改革的實現路徑淺析

(一)加大對監察委員會權力的監督措施

首先，人大設立專門的反腐敗委員會。監察法明確了人大及其常委會對監察機關的監督作用。而人大每年只舉行一次會議，如果缺乏進一步明確監督的相關制度與程序，難免監督會流于形式，最終影響對權力監督的效力。那么，人大設立專門的反腐敗委員會對監察委員會進行監督，其勢在必行。其次，發揮新媒體輿論監督和社會民主監督的積極作用。如今網絡新媒體發展迅速，廣大民眾法制意識覺醒，法治觀念增強，要求法治公平的意愿更加強烈。通過新媒體的輿論監督和社會民主監督，確保權力在陽光下的運行。同時發揮監督力量，提供有效的監督渠道和措施，促使監督的效力更加完備。

(二)加強監察委員會對黨政機關的監督力度

首先，完善和加強定期巡視制度建設。地方勢力裙帶關系復雜，盤根錯節，權力監督的作用難以發揮有效力量。尤其“一把手”發生腐敗現象時，同級監察委員會力量不足，甚至在監督過程在，有對抗行為的產生。此時，上級監察委員會定期巡視，利用級別優勢和權力優勢，大力調查，實施整頓，查處地方腐敗，從根源上解決“一把手”腐敗和班子腐敗問題。其次，發揮上級監察委員會行政執法監督權、執政黨決策監督權的職能，提高對黨政機關的有效監督。如果讓監察委員會監督同級黨政機關，既顯得勢單力薄，導致問題難查，關系難糾；又難以達到預期的監督效果。因而，賦予上級監察委員會對下級黨政機關的監督權，以便在黨政機關制定規范性文件和做出重大決策事項時進行執法監督和效力監督，有利監督權發揮整體最大效益和功能。

(三)調整好監察機關與其他機關的關系

一方面，監察、檢察、審判等機關的有效銜接，有利于監察機關與司法機關的協調與配合，共同發揮整體最大效益。監察法明確在職務犯罪中監察機關、檢察機關、審判機關需相互制約、相互配合。“在形式上，刑事訴訟架構將從公、檢、法三機關的分工模式，轉變為公、監、檢、法四機關的分工模式。”[5]如此，權力的配置則更加合理。為防止檢察中心主義，應加強監察機關對檢察機關和審判機關的監督，即加強監察機關對職務犯罪的事中、事后監督，繼續推進以審判為中心的司法制度改革。另一方面，加強監察委員會與審計、財政和金融監管部門的合作。在德國，大量的腐敗案件卻是由稅務稽查官發現的。因此，審計部門利用專業手段可以發現腐敗線索，金融監管部門可以通過數據分析不法官員財產變化，達到有效監督的目的。通過監察機關與各機關協同合作，揚長避短，增強打擊腐敗的專業化、針對化和效率化，搭建防腐反腐網絡，增強防腐反腐力量。

(四)留置期限分類規定

留置期限分類規定，可更加明確各案件留置的具體期限，有利建設完善的法律體系。如民生領域職務犯罪留置期限一到三個月；貪污賄賂、挪用公款100萬以上案件留置期限三個月；查辦縣處級以上干部涉嫌犯罪案件留置期限四個月；廳局級以上干部案件留置期限五個月；省部級以上案件留置期限六個月年。留置期限最長不得超過六個月。根據實際需要規定留置期限，更具有實用性和可操作性。同時，更能充分發揮留置期限的作用，保障法的公正性和社會秩序有序性。

監察體制體系龐雜，涉及方方面面公權力的配置與調整，因此，實現監察體制改革不會一蹴而就，是一個循序漸進的、長期的發展過程。因而，發揚監察委海納百川、兼聽八方的胸懷，積極聽取各種意見和建議，不斷完善自我，以適應新時代中國特色社會主義法治建設偉大工程的新要求，為實現民族復興，建設現代化強國發揮應有力量。