地方性知識背景下西藏法治評估量化方法與指標體系的構建研究*

蘇保超 張 婧

1.西藏大學政法學院，西藏 拉薩 850000；2.西藏大學經濟與管理學院，西藏 拉薩 850000

地方性知識背景下西藏法治評估量化方法與指標體系的構建，是以西藏法治現實情況為基礎，根據西藏地方其獨特的地理位置、人文經濟的發展狀況、宗教文化信仰、自然地理條件等方面的特殊性，得出一個符合西藏地方的法治建設呈現形態，并對中國法治評估實踐進行豐富。通過對地方性知識背景下的西藏法治評估量化方法與指標體系的構建研究，對西藏地方法治評估中存在的問題進行查擺，提出并構建立足西藏地方的法治建設評估方法與指標體系，并對中國法治建設、對西藏地區法治建設的推進、發展產生積極向上作用，是完善西藏法治、西藏地區各民族關系的和諧發展的科學路徑。

一、地方性知識與法治評估量化方法與指標體系相關理論概述

(一)地方性知識的概念的界定

地方性知識即民族習慣、地方習俗，是指基于一個地區(地方)特有的地理、人文環境、歷史因素、生產力狀況而形成的具有鮮明地方特色的文化、習慣、知識。例如：西藏地方由于其其獨特的地理位置、人文經濟的發展狀況、宗教文化信仰、自然地理條件等方面的特殊性，使其在高原大地上形成了獨樹一幟的藏民族文化。這種藏民族文化可以籠統的看做是地方性知識的一種表現形式。

(二)法治評估量化方法與指標體系概念的界定

美國學者雷蒙德·鮑爾提出：“社會指標是用來判斷社會在準則、價值和目標等方面的表現的依據，是對經濟指標的補充和擴大，是在那些通常不易于定量測量或不屬于經濟學家專業范圍領域內，為我們提供有關社會狀況的信息。”自黨的十八屆四中全會勝利召開以來，依法治國已經成為了舉國共識，當然就法治評估量化方法與指標體系的構建進行了前所未有的探究，因此也對法治評估量化方法與指標體系進行了相應的界定。北京市法治建設狀況綜合評價指標體系研究課題組認為，“法治指標體系是指反應反應法律制度本體和運行狀況的數量特征，可以作為判斷某一社會法律制度及運行狀況的依據。”但是筆者認為，法治評估量化方法與指標體系是指某一區域內，行政執法與運行、法治建設情況以及其他法治現象的定量式評估方法。

二、地方性知識與法治評估量化方法與指標體系的關系

(一)地方性知識在法治評估量化方法與指標體系構建的作用意義

我國法治建設自黨的十八屆四中全會勝利召開以來，法治實踐從法律制定向以法律實施進行轉換，地方法治建設在全國法治建設中具有決定成敗的關鍵作用。地方知識性背景下西藏法治評估量化方法與指標體系的構建是指以西藏法治現實情況為基礎，根據西藏地方其獨特的地理位置、人文經濟的發展狀況、宗教文化信仰、自然地理條件等方面的特殊性而建立的符合西藏地方現實需要的法治評估方法與指標體系。以中國地區性法治相關知識為出發點，不難發現法治發展的新走向儼然是中國的法治倫理價值及本土問題。當前所興起的法治評估，研究導向均是地方法治的現實問題與需求。各個地區尤其像西藏自治區這樣的民族地區作為中國法治改革與發展的不可或缺的組成部分，其與其他地區既有相似之處，又有不同之處，通過法治評估體系與量化方法構建預評估可以獲取基于地區民族習慣、少數民族文化及其歷史傳統所帶來的法治思維與行為模式的地方法治倫理價值，也可以因地制宜地處理民族地區亟待解決的存在的特殊法治問題，這些資料的提取過程是豐富、完善地區法治建設所需要的，也是促進與構建民族地區法治、促使民族關系有效和諧發展的可行路徑。

(二)中國法治評估對西藏地方法治評估的影響

關于中國法治評估的研究，我國所沿用是應松年教授的《中國法治政府評估報告》，應松年教授使用了“60個三級指標，總分300分，對全國53個較大的市”進行了法治評估。應松年教授的研究在法治評估體系構建與研究中具有很強的權威性，但是在應松年教授的法治評估只注重了統一性而忽略了差異性，出現了西藏自治區拉薩市在多個指標體系中均排在53個較大城市的末位，但是在公眾法治滿意度這一評估指標中拉薩市卻排在全國53個較大的市中的第4位這種法治評估排名與公眾滿意度相背離現象。筆者認為此種現象的出現定會影響我國法治建設的客觀性，也會影響地方法治建設的積極性與針對性，使地方盲目跟從進行法治建設，而忽視其自身特點。

(三)西藏地方性知識對法治評估量化方法與指標體系構建的影響

西藏自治區位于祖國青藏高原西南部，五個少數民族自治區之一，平均海拔在4000米以上，素有“世界屋脊”之稱。其所具有獨特的自然地理、人文生活環境使西藏自治區成為了中國多元素格局中法治建設中重要的一環。也正是由此決定了西藏地區是中國法治建設突破的重點區域之一。

西藏自治區由于其特殊的歷史條件，西藏地方的法治體系建立、起步相對較晚，發展快，在相關法律制度與機構建設上相對完備，但是根據對西藏地方法治現狀的相關調查、走訪，西藏地方同時具有“立法與司法、執法相脫節”、“變法與普法的背離”的弊病。

西藏自治區由于其地廣人稀，交通不便的地理因素，在經濟上地貧物稀的不發達的經濟狀況以及文化傳統上藏傳佛教影響深遠，宗教在西藏自治區的發展歷史悠久且根深蒂固，在法治評估過程中宗教是不可忽略的重要的影響因素。

西藏自治區藏文化源遠流長，藏文化尤其是藏語言文化是西藏法治建設中不可忽略的一個重要方面。于2017年西藏自治區全面實行12年義務教育，并且大力推廣普通話教育，盡管如此，在部分地區，不會使用漢語言文字的人員仍然存在，這使得法治建設在文字交流方面遇到瓶頸。

三、在地方性知識背景下西藏法治評估量化方法與指標體系構建中存在的問題

關于中國法治評估的研究，其中最有代表性的是應松年教授的《中國法治政府評估報告》，應松年教授使用了“0個三級指標，總分300分，對全國53個較大的市”6進行了法治評估。應松年教授的研究在法治評估體系構建與研究中具有很強的權威性，但是在應松年教授的法治評估中出現了西藏自治區拉薩市在多個指標體系中均排在53個較大城市的末位，但是在公眾法治滿意度這一評估指標中拉薩市卻排在全國53個較大的市中的第4位這種法治評估排名與公眾滿意度相背離現象。筆者認為正是因為法治評估只注重了統一性而忽略了差異性所以才導致了這種相悖論的結果。

錢弘道教授在《法治評估及其中國應用》中就介紹了“世界正義工程”法治指數的構成，同時也對域外法治評估活動進行了反思，認為法治評估只顧及到了統一性，而較少關注差異性。在“一帶一路”建設的大背景下、在“改革開放”40周年即將到來之際、在著力建設法治中國的過程之中，法治評估是評價各級地方政府是否依法行政的重要指標，在評估過程中應更加注重地方特色，也就是說要特別關注地方性知識在法治評估中所扮演的角色。

(一)西藏自治區沒有符合其自身特殊區情的法治評估指標體系

通過對“中國知網”“龍源”“萬方”國內三大文獻數據庫的檢索，司法部、西藏自治區門戶網站上顯示，以及通過對西藏自治區西藏大學政法學院相關法學專家的采訪而得知，西藏自治區目前并沒有一套符合其特殊區情的法治指標評估體系與指標體系，并且西藏自治區在法治建設的大浪潮中也需要一套符合其特殊區情的法治評估體系與指標體系用于評估特殊區情法治建設中取得的成就與存在的不足。西藏自治區所一直沿用的法治評估體系是應松年教授《中國法治政府評估報告》的60個三級指標，總分300分的評估體系。西藏自治區僅僅兼顧了國家法治建設的統一性，而忽視了其作為地區與國家整體法治建設的差異性，從而使得地方性知識并沒有在法治評估中得到充分的體現，更是因為如此才導致了在應松年教授的法治評估中西藏自治區拉薩市在多個指標體系中均排在末位，但是在公眾法治滿意度卻排在全國53個較大的市中的第4位，評估結果與公眾滿意度相背離的怪象。

中國已經從國家統治、國家管理演變到國家治理階段，“治理”成為普遍認同的概念。這個演變不單是表述和概念的更替，本質上是一種國家治理理念、治理方式的進化和變革。西藏自治區位于祖國的西南，是國家西南邊陲的門戶，處于“一帶一路”孟、中、印、緬經濟走廊的咽喉要道。雖然西藏自治區法治建設起步晚、速度快，但是法治評估體系與指標體系的構建與評估應及時跟隨國家治理方式的進化和變革而進行評估實踐。例如：2017年2月3日內蒙古自治區人民政府第3次常務會議審議通過公布，自2017年6月1日起施行的《內蒙古自治區法治政府建設指標體系》。該指標體系立足于內蒙古自治區特殊區情與地方性知識初步構建了7項一級指標，29項二級指標，93項三級指標；7項一級指標的總分值為100分的法治評估體系，雖然可操作性較低，但是為其他地方、自治區構建符合地方特殊情況的法治評估體系樹立了良好典范，為其他地區法治評估體系的的構建研究指明了方向。《內蒙古自治區法治政府建設指標體系》的初步建立即兼顧了國家法治評估的統一性又兼顧了內蒙古自治區的特殊區情，這是值得西藏自治區借鑒學習的方面。

(二)地方性知識體現不明顯

西藏自治區一直沿用的法治評估體系是應松年教授《中國法治政府評估報告》的60個三級指標，總分300分的評估體系。西藏自治區現行采用的法治評估體系是一種概要式的表達方式。例如，在較早的一項研究中，研究者認為，法治指數這種客觀定量的研究范式，“為公共決策、權利監督與比較研究提供了新武器”，有利于科學決策，有利于監督政府的績效，有利于促成方法論的突破[4]。采用這種法治評估方法在一定程度上能夠更加清楚的認識到本地區與其他地區之間存在的差異與不足，但是通過法治幸福感與法治評估結果進行對比，又不難發現結果與結果之間相沖突的怪象。而這種結果相悖怪象說明了采用概要式表達方式的法治評估方法不能夠全部充分的體現地方性知識。

地方性知識在法治評估量化方法與指標體系的構建研究中，具有不可替代的作用。地方性知識是一個地方特殊情況的直接反映。法治評估量化方法與指標體系的構建研究旨在將一個地方或地區的法治建設情況體現出來，如果忽視了地方性知識對某個地方或地區而進行法治評估量化，那法治評估的量化的結果必定是失實的。例如：應松年教授的《中國法治政府評估報告》，應松年教授使用了60個三級指標，總分300分，對全國53個較大的市進行了法治評估。出現了西藏自治區拉薩市在多個指標體系中均排在末位，但是在公眾法治滿意度卻排在全國53個較大的市中的第4位的相沖突的結果。但是自應松年教授的《中國法治政府評估報告》之后，內蒙古2017年2月3日自治區人民政府第3次常務會議審議通過公布《內蒙古自治區法治政府建設指標體系》并付諸實施，其通過構建符合其特殊地區法治評估體系使其充分的體現了內蒙古地方性知識。

(三)現行《法治評估體系》覆蓋不全面

2013年以來西藏自治區一直沿用的法治評估體系是應松年教授《中國法治政府評估報告》的60個三級指標，總分300分的評估體系。其中7個一級指標僅指“機構職能及組織領導”“制度建設與行政決定”“行政執法”“政府信息公開”“監督與問責”“社會矛盾化解與行政爭議解決”“公眾滿意度調查”七項。應松年教授《中國法治政府評估報告》與2018年江蘇省試行的《法治社會建設指標體系(試行)》5個一級指標、17個二級指標、59個三級指標相對比，《中國法治政府評估報告》缺少“公共法律服務”“特殊人群服務管理”“法治宣傳教育”等法治社會建設重點工作問題。

應松年教授所構建的評估體系，雖然是我國最具代表性、權威性的法治政府報告，但是其忽略了我國幅員遼闊，地區眾多的個性問題。因此，對于普遍使用的追求我們應保持理性的態度，應當正視其在地域和視野上的局限性。應松年教授所構建60個三級指標，總分300分的評估體系因而并不是完全的適用于每個地區(地方)，尤其是處于青藏高原之巔的西藏自治區。

(四)“拿來主義”簡單粗暴

錢弘道教授在《法治評估及其中國應用》中就介紹了世界正義工程法治指數的構成，同時也對域外法治評估活動進行了反思，認為法治評估只顧及到了統一性，而較少關注差異性。我國在法治評估量化方法指標體系的構建中也深受其影響。發達國家部分學者認為，發展中國家之所以不發展往往是沒有采用例如發達國家那樣先進的制度，但是這明顯是違背事實的。如上世紀80年代，許多激進的第三世界發展中國家通過一系列變革或其他手段采用西方普遍適用的自由經濟模式與多黨競選體制，使得部分第三世界國家長期處于動亂與衰退之中。

在法治評估量化方法與指標體系的構建過程中，要能夠以地方法治現實情況為基礎，根據地方的地理區位、經濟發展、社會發展、宗教信仰、自然條件等方面的特殊性，得出一個符合地方的法治建設呈現形態，從而對全局法治評估實踐進行豐富。

四、對策與建議思考

(一)以黨的十九大依法治國理念為引領，構建西藏法治評估體量化方法與指標體系

黨的十八屆四中全會通過了《中共中央全面依法治國若干重大問題的決定》，為中國特色社會主義法治建設的揭示了歷史規律和豐富了寶貴經驗。黨的十九大作出了“中國特色社會主義進入新時代”的重大判斷，并指出我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾。在穩定解決十幾億人的溫飽、全面建成小康社會之后，人民美好生活需要日益廣泛，不僅對物質文化生活提出了更高要求，而且在民主、法治、公平、正義、安全、環境等方面的要求日益增長。這些方面，都需要法治建設協同跟進，都需要依法治國予以保障。

西藏自治區應以黨的十八屆四中全會《決定》的六大任務為依據構建西藏法治評估量化方法與指標體系的一級指標，實現西藏治評估量化方法與指標體系的統一性與權威性。筆者認為一級指標應當以以下幾個方面為抓手：

1.堅持中國共產黨的領導、堅持人民主體地位、堅持法律面前人人平等、堅持依法治國和以德治國相結合、堅持從中國實際出發為原則。

2.完善以憲法為核心的中國特色社會主義法治體系，加強憲法的實施。

3.建設法治政府，堅持依法行政、合理行政、高效便民、行政公開原則。

4.推進司法公開、保證司法公正，落實法官終身責任制。

5.加強法治宣傳，增強各族人民法治觀念，構建知法、懂法、用法的法治社會。

6.加大法治人才的培養投入力度，培養“有理想、有道德、有擔當”的社會主義法治人才，建設專業強、素養高的法治工作隊伍。

西藏法治評估量化方法與指標體系的構建在二級指標的設置上，應當立足于“中國特色社會主義新時代”，黨的十八屆四中全會《決定》180多項改革措施中汲取與西藏地方特殊區情、法治實踐相關、實際可操作性的項目構件數據并進行測評，通過定量分析設置突出西藏特色與需求的項目。但是在構建西藏法治評估量化方法與指標體系的過程中應同《內蒙古自治區法治政府建設指標體系》與江蘇省公布施行的《法治社會建設指標體系(試行)》一樣注重體系的客觀性、完整性、體系性。

(二)西藏法治評估量化方法與指標體系的構建，要堅持官方測評與第三方評估、社會評估相對照，建立公平有效的專家遴選機制

在過去幾年中國家和各個地區所開展的各類法治評估，無論是應松年教授的《中國法治政府評估報告》還是《余杭法治指數》的發布，都引起了社會強烈的反響，例如：應松年教授的《中國法治政府評估報告》中出現拉薩在多個指標中均排在末位，但是公眾滿意度卻排在第4位的怪象。但是香港的法治評估項目與最終分數的社會反響并不高，主要是由于香港市民的預期與香港法治評估的得分較為一致。

根據以往法治評估實踐，法治評估體系分為官方測評與第三方評估、社會評估兩種。官方測評是指政府為主導，通過對官方數據的收集整理，進行定量測評，從而得出相應分數。第三方評估、社會評估由第三方研究機構或社會組織開展，通過多種方式，例如社會調查、基層走訪、問卷調查等方式，收集整理數據，得出第三方、社會組織的評估意見。而后由專家組成評估組對兩個評估結果進行衡量比對，判定其是否處于同一區間，從而評估是否為有效評估的結論。

在《內蒙古自治區法治政府建設指標體系》中就規定了“全面落實政府法律顧問制度。充實完善政府法律專家庫，有條件的盟市、旗縣(市、區)也可建立法律專家庫。建立共享機制，充分發揮較高層級政府法律顧問的作用。”但是其并未明確規定如何進行專家公平遴選，什么人是專家，如何聘請專家等一系列問題。建立公平有效的專家遴選機制是有效評判法治評估結果是否客觀的重要保障，“專業的人干專業的事”是我國法治建設中一直秉承的思想，法學或法律專家的有效遴選、公平遴選是西藏法治評估量化方法與指標體系的構建中不可或缺的重要一環。

采用此種官方測評同第三方評估、社會評估相結合的方法的方式較好的解決官方評估與民眾感受差異大的問題，使法治評估不再是一方說了算，從而使法治評估具有較強的公信力、權威性。

(三)突出西藏自治區地方性知識，構建西藏法治評估量化方法與指標體系

習近平總書記提出“要堅持依法治國、依法執政、依法行政共同推進，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設”。西藏地區作為中國多元素格局中重要的一環，西藏地區由于其特殊的地理區位、人文環境、歷史環境，決定了其是中國法治建設突破的重點區域之一。中國現代法治進程中所面臨的一個現實而又尖銳的問題就是解決西藏地區的習慣法與國家法之間的沖突，通過地方知識性背景下西藏法治評估量化方法與指標體系的構建，發掘西藏地方法治問題與法治資源，便于尋求全國范圍內的法治一體化進程，解決西藏地區的習慣法與國家法之間的沖突的有效路徑，地方知識性背景下西藏法治評估量化方法與指標體系的構建是大背景下法治中國的應有之義。

西藏由于特殊的歷史條件，法律體系的建立起步晚、發展快，在制度與機構上相對完備，但是具有“立法與司法、執法的脫節”、“變法與普法的背離”的弊病。中國法治社會的建設已經從以法律制定為中心到以法律實施為中心，地方在法治建設具有“關鍵一環”的作用，因此地方知識性背景下西藏法治評估量化方法與指標體系的構建，正是這關鍵一環的構成，更是有效解決“立法與司法、執法的脫節”、“變法與普法的背離”的現存弊病、滿足法治發展現實需求。

(四)構建方式、方法明確，內容細化的西藏法治評估量化方法與指標體系

在《內蒙古自治區法治政府建設指標體系》前言部分有這樣一句話“本指標體系共設7項一級指標，29項二級指標，93項三級指標；7項一級指標的總分值為100分；各項二級指標、三級指標的具體分值，由考評機關按照政府與部門分開的原則，結合改革任務和法治政府建設工作部署，在制訂考評指標時予以明確。”換言之，《內蒙古自治區法治政府建設指標體系》仍存在體系評估內容、方法(方式)、績效不明確的現象，也正是如此使《內蒙古自治區法治政府建設指標體系》具有較低的可操作性。

湖北日報在《法的生命力在于實施》一文中提出“天下之事，不難于立法，而難于法之必行。”“法的生命在于實施，法的威嚴也在于實施”。法治評估體系應當具有完整性、系統性及可操作性，其除了應當具有靜態的項目評分標準與評分指標外，還應當具有考核、評估、運用整體性程序相關的實施規則與方法。如果相應程序性事項缺失那么就使得《法治評估體系》成為一種高高在上的權利，即一紙空文。所以西藏法治評估量化方法與指標體系的構建應當方式、方法明確，內容細化使其不僅具有靜態的項目評分標準與評分指標，還應當具有考核、評估、運用整體性程序相關的實施規則與方法，使其切實可行。

(五)建立、實施集體決策的程序

根據《法治政府藍皮書：中國法治政府評估報告(2017)》中顯示被評估城市行政決策的平均得分相較于上一年度有了很大提高，說明行政決策的法治化進程明顯加快。從具體制度建設情況來看，重大決策合法性審查制度和重大決策集體決定制度正處于加速建立過程中，重大決策結果公開情況較好。同時也從側面說明了集體決策的程序的缺失問題，在今后幾年的法治評估體系的構建與研究過程中筆者相信集體決策程序的缺失這一問題會得到很大的改善。

若一法治評估體系中集體決策程序的缺失，那就使得集體決策的可行性大打折扣，如若沒有集體決策程序就會產生：到底該怎么進行集體決策、何時進行集體決策等一系列問題。無論是《內蒙古自治區法治政府建設指標體系》還是2018年江蘇省試行的《法治社會建設指標體系(試行)》中對集體決策進行了規定，但是其并沒有就集體決策程序進行進一步的規定，因此在構建西藏法治評估量化方法與指標體系過程中，我們應充分認識得到集體決策程序缺失的嚴重性，構建一個內容具體細化、操作性強、標準明確的集體決策程序，用以豐富、完善西藏法治評估量化方法與指標體系。

五、結語

2018年為國家攻艱克難之年，是全面建成小康社會沖刺階段，2018年同樣是黨和國家“改革開放”勝利的四十周年。西藏自治區作為中國多元素格局中法治建設中重要的一環、法治建設中突破的重點區域之一，自治區雖在以往的法治建設中取得了不可忽視的成就，但是我們也應當認識到自治在法治建設中存在的不足。法治建設雖有成就，但任重道遠。我相信，今日存在的不足定會成為西藏以后法治建設的重點，西藏的法治建設定會為全國法治建設作出其應有的貢獻。