芻議信訪人違法信訪行為法律規制問題

陳志方

湘潭大學法學院，湖南 湘潭 415000

一、問題的提出

2016年，國家信訪局統計數字顯示全國信訪形勢呈現穩中有降、總體向好態勢，全國信訪總量同比下降1.2%[1]。毋庸置疑，這幾年隨著國家信訪制度改革的縱深推進，全國信訪形勢信訪“穩中有降、總體向好”。但是，看到可喜的成績同時，我們也應該看到當前隨著社會利益的大變革、大調整，大量社會矛盾會通過信訪渠道集中反映出來，信訪總量高位運行的態勢短期內難以根本改變，違法信訪過激行為的存在成為了社會治理的一大難題，依照《刑法》等強制法堅決依法打擊信訪活動中的違法犯罪行為，實現社會治理可持續發展為應有之義。

二、信訪行為成因及特點

(一)串聯抱團問題突出

近年部分信訪人組織、煽動、慫恿、唆使新戶出面聚集纏訪、鬧訪的現象突出。有的利用互聯網、微信、QQ等現代通訊手段進行串聯、抱團，事先通過現代技術手段進行周密的策劃，曝光、焦聚問題，造大聲勢、擴大影響，引起上層和媒體關注，施壓當地政府的情況時有發生。

(二)擇機上訪現象明顯

由于近年來，全國、全省重要活動和敏感節點較多，信訪人為給政府制造壓力，擇機上訪現象相對明顯，意在借機施壓爭取更多利益，譬如涉軍群體經常全省、全國聯動，每逢重大節假日和敏感節點，聚集到省進京，給當地的政府職能部門帶來極大依法處置成本。

(三)上訪人員言行偏激

一些信訪人動則喊口號、打橫幅、攔車輛，甚至下跪、沖擊黨委、政府大門，有的還以跳樓、自焚、自殺、自殘等方式相威脅，對抗性強，危害性大；有的信訪人利用自己是老弱病殘的身份，拒不配合相關職能部門的工作，動不動就打罵信訪維穩工作人員。

三、現行法律制度的規制

(一)《信訪條例》等信訪法律制度規制

我國信訪制度作為民意表達渠道，具有深遠的歷史淵源。古代“告御狀”即是一種類似于信訪制度的“直訴制度”[2]。近現代，我國信訪制度日趨制度化，特別是從群眾中來、到群眾中去的群眾路線成為了信訪制度發展的重要起源。1957年11月，《關于加強處理人民來信和接待人民來訪工作的指示》頒布，第一次正式對信訪工作機構提出具體要求。1982年2月，《黨政機關信訪工作暫行條例(草案)》，第一次對信訪部門職責作了全面規范深刻表述。1995年10月，國務院頒布了《信訪條例》，確定信訪工作機構或者人員負責具體受理、辦理信訪事項。2005年1月，國務院第76次常務會議通過了新修訂的《信訪條例》并于2005年5月1日正式實施。新頒布的《信訪條例》第二十條規定“信訪人在信訪過程中應當遵守法律、法規，不得損害國家、社會、集體的利益和其他公民的合法權利，自覺維護社會公共秩序和信訪秩序，不得有下列行為：(一)在國家機關辦公場所周圍、公共場所非法聚集，圍堵、沖擊國家機關，攔截公務車輛，或者堵塞、阻斷交通的；(二)攜帶危險物品、管制器具的；(三)侮辱、毆打、威脅國家機關工作人員，或者非法限制他人人身自由的；(四)在信訪接待場所滯留、滋事，或者將生活不能自理的人棄留在信訪接待場所的；(五)煽動、串聯、脅迫、以財物誘使、幕后操縱他人信訪或者以信訪為名借機斂財的；(六)擾亂公共秩序、妨害國家和公共安全的其他行為”。由此可見，信訪條例就是信訪人有序信訪的總章程。

(二)治安管理處罰法等行政法規制

從現實生活中不難發現有信訪人往往采取蓄意、過激的方式并以集訪、鬧訪、纏訪手段干擾黨政機關辦公秩序，損害社會治安秩序，惡化地區建設發展環境以求達到解決訴求的目的，這種行為現象被稱為“非正常上訪現象”。比較典型的行為模式或較為常見的行為模式主要是《信訪條例》第二十條規定的具體情形。對于該類違法信訪行為的處置，《信訪條例》第四十七條規定“違反本條例第十八條、第二十條規定的……經勸阻、批評和教育無效的，由公安機關予以警告、訓誡或者制止；違反集會游行示威的法律、行政法規，或者構成違反治安管理行為的，由公安機關依法采取必要的現場處置措施、給予治安管理處罰”。《中華人民共和國治安管理處罰法》第二十三條就類型化規定了擾亂機關、團體、企業、事業單位秩序，致使工作、生產、營業、醫療、教學、科研不能正常進行，尚未造成嚴重損失的，處警告或者二百元以下罰款；情節較重的，處五日以上十日以下拘留，可以并處五百元以下罰款等情形。由此可見，《信訪條例》與《中華人民共和國治安管理處罰法》實現了無縫對接，對于威懾違法信訪人起到了積極作用。

(三)現行刑事法律相關規定

《中華人民共和國刑法》作為國家的基本法律，承擔著其他法律無法替代的功能，刑法是我國唯一規定了犯罪和對犯罪的懲罰措施的部門法，盡管在我國其他一些法律也規定了對違法行為的懲罰(如《治安管理處罰條例》等)，但這些法律規定的只是一般的違法行為和法律后果；刑法的嚴厲程度和處罰力度超越其他任何法律，對其約束對象起到巨大的威懾力。對于違法信訪行為的規制，盡管有《信訪條例》《中華人民共和國治安管理處罰法》等法律法規規制，但是不足以對一切違法信訪行為有效規制，為了維護公共利益，依法打擊犯罪，我國刑法與《信訪條例》《中華人民共和國治安管理處罰法》也實行了對接，特別是公安部為了充分適用好刑法規范治理違法信訪行為，專門出臺了《公安部關于處置信訪活動中違法犯罪行為適用法律的指導意見》(公通字(2013)25號)，其中就有類似于聚眾堵塞、阻斷交通或者破壞交通秩序，抗拒、阻礙國家治安管理人員依法執行公務，情節嚴重，符合《刑法》第二百九十一條規定的，對首要分子依法追究刑事責任；使用暴力、威脅方法阻礙國家機關工作人員依法執行公務，符合《刑法》第二百七十七條規定的，依法追究刑事責任等規定[3]。

四、違法信訪行為治理不足及對策

《信訪條例》執行這么多年來在規范各級信訪工作機構依法妥善處理信訪問題和規范人民群眾依法理性上訪方面起到了積極的“雙向規范”作用，但是在當前的信訪工作還存在一些亟待解決的問題，主要表現在：

一是對現有信訪條例規定執行疲軟。一旦發生棘手的信訪問題，干部工作的出發點是從維穩出發，更多的擔心是生怕政府強力措施激發更大的矛盾，由此對于一些信訪人的違法信訪行為也就不敢依法打擊，使得一些個別違法信訪行為變成了嚴重的群體性事件。

二是對違法信訪行為性質界定不清。由于個別信訪人基于合理訴求長期未得到妥善解決而走上無休止的纏訪、鬧訪之路，有權部門深感工作存在不當而自感理虧，對該非訪行為該不該追責存在法律認識迷惑。

三是對違法信訪行為打擊欠缺決斷。對于發生在上訪甚至纏訪、鬧訪中的違法犯罪現象，一些機關，甚至基層一些黨政部門往往因注重維穩，缺乏依法打擊違法犯罪的勇氣和決心，在對于“打擊”或“不打擊”的問題決策上瞻前顧后，處斷不果敢[4]。

為此，要切實厘清違法信訪行為的界限，特別是要厘清一般信訪行為、違反治安管理行為、聚眾沖擊國家機關犯罪行為、聚眾擾亂社會秩序犯罪行為等界限。違法信訪行為是影響社會穩定的一顆毒瘤，各級有權機關必要堅持法律為準繩，切實貫徹刑事法治原則和加強刑法保障功能，對任何信訪人的違法犯罪行為，不論其家庭出身、社會地位、職業性質、財產狀況、政治面貌、才能業績，都應當一律平等地適用刑法，依法定罪、量刑和行刑。為此，加大信訪行為治理，將違法信訪行為依法歸罪、依法治罪。

信訪制度是保證人民當家做主的一項好制度，但是絕不能被人所利用，如有人心懷不軌那嚴重者可能面臨刑事責任[5]，為此建議：一是建立常態風險防控機制，特別是在重點地區、部門、節假日及活動場所周邊，對信訪老戶尤其是群體涉訪的挑頭人要進行提前預判、實時監控、個別警示，做到有備無患、主動出擊。二是明確打擊違法信訪行為主體，要徹底改變遣送原地打擊的做法，違法信訪行為發生后由行為發生地的公安部門要充分高效運行刑事訴訟法的相關規定，及時固化證據、用活用足法律、就地精準打擊，起到打擊一個、警示一片的目的。三是克服信訪維穩危難思想，拋棄花錢買平安的錯誤理念，不能一味地采取懷柔政策而無休止滿足信訪老戶不合理的訴求，讓信訪維穩進入越維穩越不穩的怪圈。四是聯動打擊違法信訪行為，公安、檢察院、法院要嚴格執行國家刑事法律，撇棄“事不關己、高高掛起”的工作思想，高效協調依法開展工作，全力做好信訪工作部門的堅強后盾，依法從嚴從快打擊違法行為，并依法將違法信訪老戶納入失信人員庫。唯有這樣才能確保信訪秩序朝著有序信訪的方向前進，才能真正確保國家在實現偉大中國夢的復興道路上走得更為平坦。