政府權(quán)力清單編制的行政法規(guī)制

張 超

山東政法學(xué)院，山東 煙臺(tái) 264000

黨的十八屆三中全會(huì)通過《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》首次明確提出了推行權(quán)力清單制度，要求依法公開權(quán)力運(yùn)行的流程。同時(shí)黨的十八屆四中全會(huì)又重申了推行權(quán)力清單制度的要求，堅(jiān)決消除權(quán)力設(shè)租尋租空間。政府權(quán)力清單旨在于厘清行政權(quán)力邊界，在規(guī)范行政權(quán)力運(yùn)作的基礎(chǔ)上使公眾了解清單內(nèi)容，知曉政府行政機(jī)關(guān)的辦事流程，并對(duì)政府公權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督。一般是指各行政主體將其擁有的具體行政權(quán)力進(jìn)行梳理和統(tǒng)計(jì)，分門別類制成“清單”的形式，并對(duì)每項(xiàng)行政權(quán)的名稱、編碼、分類、依據(jù)、實(shí)施主體及運(yùn)行流程等內(nèi)容進(jìn)行詳細(xì)列表，公之與眾。

一、政府權(quán)力清單編制行政法規(guī)制的必要性

(一)政府權(quán)力清單編制過程中存在的問題

未能正確厘清清單與法律的關(guān)系。政府權(quán)力清單制度出臺(tái)以后，有很多人理不清政府權(quán)力清單與法律的關(guān)系，國(guó)內(nèi)也有不少學(xué)者提出“依清單行政”的觀點(diǎn)及論證。這都放大了政府權(quán)力清單法律效力，認(rèn)為政府行政權(quán)力的行使應(yīng)按照清單而不是按照法律來(lái)進(jìn)行。若將政府權(quán)力清單簡(jiǎn)單等同于法律，在實(shí)際操作過程中，難免有僭越法律之嫌，出現(xiàn)破壞法律的風(fēng)險(xiǎn)，從而危害社會(huì)公共利益。比如，有些地方政府憑領(lǐng)導(dǎo)個(gè)人意愿，忽視法律避重就輕地羅列對(duì)自己有利的權(quán)力，對(duì)自己不利的權(quán)力只字不提，導(dǎo)致政府權(quán)力清單的質(zhì)量無(wú)法保證，使得政府權(quán)力清單制度失去了初衷意義。

缺乏公眾的監(jiān)督。政府權(quán)力清單作為一項(xiàng)穩(wěn)定、持久的控權(quán)制度，其編制主體是各級(jí)政府，這就意味著各政府自己制定標(biāo)準(zhǔn)來(lái)限制自己的權(quán)力，不免有監(jiān)守自盜的嫌疑，此時(shí)外部監(jiān)督尤其是公眾的監(jiān)督顯得尤為重要。然而在權(quán)力清單的編制過程中恰恰缺失了這一重要環(huán)節(jié)。在編制過程中監(jiān)督程序規(guī)定不完善，缺少專家論證、第三方評(píng)估等步驟，都降低了清單的科學(xué)性。

(二)規(guī)制政府權(quán)力清單編制的意義

孟德斯鳩也曾在《論法的精神》中提到：“權(quán)力的擁有者均愛濫用權(quán)力，防止權(quán)力濫用的辦法，就是用權(quán)力約束權(quán)力，權(quán)力不受約束必然產(chǎn)生腐敗。”①權(quán)力清單制度是行政資源的合理配置，更是法治政府建設(shè)對(duì)各行政主體提出的新要求。

健全立法。規(guī)制政府權(quán)力清單制度的編制，讓政府權(quán)力清單的編制有具體的法律流程進(jìn)行規(guī)制，有利于促進(jìn)行政程序法的發(fā)展。

行政自制。政府權(quán)力清單的編制就是對(duì)行政權(quán)的重新檢視，是行政自制的具體表現(xiàn)，是對(duì)行政權(quán)的不當(dāng)和違法行為的預(yù)防、遏制、糾正、追責(zé)的機(jī)制。規(guī)制政府權(quán)力清單的編制，便是運(yùn)用法律手段使這一過程更加嚴(yán)謹(jǐn)和法治化。

保障公民基本權(quán)利。制約公權(quán)力來(lái)保障公民基本權(quán)利，通過政府信息公開，將行政機(jī)關(guān)公權(quán)力置于陽(yáng)光之下，以防止權(quán)力濫用，將權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里的目的。

二、政府權(quán)力清單編制的行政法規(guī)制路徑

明確政府權(quán)力清單編制的法律依據(jù)。政府權(quán)力清單對(duì)政府權(quán)力的梳理不應(yīng)僭越法律，應(yīng)嚴(yán)格按照“職權(quán)法定”的原則編制政府權(quán)力清單內(nèi)容。政府權(quán)力清單的內(nèi)容要嚴(yán)格遵守憲法、法律的具體規(guī)定，當(dāng)政策與法律相抵觸時(shí)要以法律為依據(jù)和準(zhǔn)繩。對(duì)于政策中規(guī)定的而法律卻沒有授予的職權(quán)，不得隨意入單，而應(yīng)該提請(qǐng)立法，將政策轉(zhuǎn)化為法律。將政策以法律的形式規(guī)定化、規(guī)范化，確保政府權(quán)力來(lái)源的合法性。

明確政府權(quán)力清單適用范圍。政府權(quán)力清單是對(duì)政府公權(quán)力的公開，它的適用范圍可以參考國(guó)外公權(quán)力公開的機(jī)關(guān)，結(jié)合政府信息公開實(shí)施機(jī)關(guān)的具體要求，并根據(jù)中辦、國(guó)辦2015年3月24日印發(fā)的《意見》來(lái)確定確定政府權(quán)力清單的適用對(duì)象。《意見》中規(guī)定政府權(quán)力清單的重點(diǎn)適用對(duì)象是有行政職權(quán)的地方各級(jí)政府工作部門。同時(shí)政府權(quán)力清單制度也應(yīng)在依法承擔(dān)行政職能的事業(yè)單位、垂直管理部門設(shè)在地方的具有行政職權(quán)的機(jī)構(gòu)等推行實(shí)施。

完善政府權(quán)力清單的編制流程。從政府權(quán)力清單的起草到審核，一套完整的編制流程是對(duì)政府權(quán)力清單規(guī)制的必要步驟。政府權(quán)力清單的編制只有按照一定的程序進(jìn)行才能夠使清單的內(nèi)容相對(duì)規(guī)范。尤其是編織過程中公眾的參與是確保清單的科學(xué)性與民主性的先決條件。我們知道，聽證制度是落實(shí)清單編制公眾參與原則的核心制度，也是吸納民意的最好方式之一。權(quán)力清單的編制內(nèi)容涉及范圍廣、對(duì)公眾生活影響大，應(yīng)該進(jìn)行全面的公開聽證，完善聽證程序的具體環(huán)節(jié)，一方面，要嚴(yán)格確定組織聽證的時(shí)限，另一方面，擴(kuò)大聽證人員的范圍，從而保障行政機(jī)關(guān)聽證程序的規(guī)范性。

當(dāng)然，權(quán)力清單的編制更離不開相應(yīng)的配套體制，信息的動(dòng)態(tài)維護(hù)、清單內(nèi)容編制的監(jiān)督、追責(zé)都是必不可少的內(nèi)容。任何制度的實(shí)施都是循序漸進(jìn)的，政府權(quán)力清單的編制的行政法規(guī)制需要在探索和實(shí)踐中慢慢改進(jìn)方能不斷完善并發(fā)揮實(shí)效。

[ 注 釋 ]

①[法]孟德斯鳩.論法的精神.上海三聯(lián)書店，2009：169.