海洋環境執法的問題與對策

房臨旭

中國海洋大學，山東 青島 266000

一、海洋環境執法的概念

海洋是連接陸地與陸地之間的媒介，是人類和動植物賴以生存和發展的環境。海洋環境包括海水水體、海床、海底的土地、生活在海洋水體中的各類動植物，以及海洋附近的海岸、海濱、陸地、海洋水體上空的大氣層，還包括人類自主改造的所有自然因素的統一整體。海洋執法是指國家的行政部門依據國家相關的法律法規，通過履行相關職權和程序，對海洋環境、海洋資源、海洋使用權和海洋附加的各種權益等海洋事務實施法律的專門活動。海洋環境執法隸屬于海洋執法范疇，主要是指海洋環境執法主體以保護和改善海洋生態環境、維護海洋生態平衡作為首要目標，通過運用技術手段監視各海洋環境執法主體的運行，控制陸源污染、海上的垃圾傾倒、海岸附近的工程污染問題以及所有的因經濟發展給海洋帶來的危害的行為，防止經濟發展和人類的生活垃圾對海洋的生態環境和生物多樣性帶來的致命威脅。海洋環境具有非排他性和非競爭性的特點，作為公眾可以共享的一種資源，保護海洋生態環境需要政府的政策傾斜和資金支持，也需要社會公眾的積極參與。海洋環境執法是指政府依照國家的法律規定開展一系列行政行為來保證海洋環境和生物多樣性健康持續發展，是對海洋環境法的執行和貫徹，海洋環境執法的實施效果對海洋環境的保護具有重要的意義。海洋環境保護的主體雖然是政府機關，但企業、集團、公眾也應該積極參與到海洋環境執法中，為保護海洋環境貢獻自己的一份力量。

二、海洋環境執法的特點

(一)海洋環境執法的復雜性

海洋環境執法的范圍非常廣泛，從生物學上講海洋是生物起源的場所，囊括了人類賴以生存的大部分物質。海洋環境執法的主體部門有很多，并非單一的部門執法，這決定了海洋環境執法主體的多樣性。我國的海洋環境執法主體種類繁多，包括了當地政府、海洋環保部門以及其他的管理部門等機構，綜上可知，我國海洋環境執法具有復雜性。

(二)海洋環境執法的專門化

海洋環境污染不是很快形成的，沒有專業的理論知識無法解釋污染的原因。而且近些年以來海洋環境問題越發嚴重，只有擁有專業技能的人員才能解釋原因并說明問題。首先，一個合格的從事海洋環境執法的人員，必須具備較高的專業文化素質，才能對一些海洋環境問題進行分析和研究，可以在發現海洋污染問題的時候及時進行解決，將海洋環境的污染問題消滅于萌芽之中或者將污染降到最低。其次，海洋環境污染的等級標準需要利用相關部門的專門設備和技術評測才能做出準確可靠的實驗數據。最后，海洋環境執法人員必須對海洋環境執法制度的相關法律的規定做到輕車熟路，避免在海洋環境執法的過程里因缺少評判標準導致執法過程有失公允。

(三)海洋環境執法手段的廣泛性

強調海洋環境執法是因為海洋環境執法是處理海洋環境問題的一種方式，海洋環境執法主體多為政府機構，執法主體比較單一。海洋環境問題具有復雜性和廣泛性的特點，決定了海洋環境執法必須依靠多種行政執法力量方能取得成效，僅靠單一的政府執法無法從根本上解決海洋環境問題。海洋環境執法主體有兩種執法手段：強制性海洋環境執法手段和非強制性海洋環境執法手段。強制性的海洋環境執法手段是指運用強制的執法維護海洋生態環境，非強制性的海洋環境執法手段就是采取比較柔和的方式維護海洋生態問題。這兩種執法手段密切配合，相互協作，共同為海洋環境執法的順利保駕護航。

(四)海洋環境執法的預防性

海洋環境執法的目的是通過實施一系列海洋環境執法措施減少海洋中污染物的排放，并且提高人民對保護海洋生態環境的意識。其并不是采取簡單的執法措施對破壞海洋環境的違法行為進行處理，海洋環境執法要求在一些海洋環境違法事件發生之前，執法機關就必須有一定的預見性。這要求海洋環境執法的工作人員具有極高的警覺，善于防微杜漸，將海洋生態環境問題消滅于萌芽中。因為有些海洋環境問題一旦發生就無法治理，且會造成永久性污染，被污染的海洋環境很難再回復到以前，這將導致嚴重的生態環境惡果。

三、海洋環境執法存在的問題

(一)海洋環境執法體系不健全

擁有一個完善的海洋環境執法體系是海洋環境執法順利的前提，縱觀我國的海洋環境執法體系，總體情況并不樂觀。我國的海洋環境執法體系存在著職責權限劃分不清的問題，主要的表現形式為國家監察、地方監管、單位負責的形式。在海洋環境執法過程中存在執法不嚴的問題，部分地區為了當地經濟的發展和官員個人政績的提高，不惜以污染環境為代價引入一些重工業污染企業，導致本地區海洋生態環境遭受到極大的危害，這就從側面反映了海洋環境執法體系的不健全問題。

(二)海洋環境執法范圍偏小

海洋環境執法的主要內容包括執法時間、執法地點、執法事件三個要素，一般主要以執法事件為主。當前海洋環境執法保護的主要內容包括海洋水資源和海洋漁業資源的保護，其他的海洋生態環境方面并未涉及，可以看出海洋環境執法的范圍過于狹小，所以我國的海洋環境執法很難在一個大范圍形成有效的海洋環境保護的觀念，也就很難從根本上擴大海洋生態環境的保護范圍。

(三)海洋環境執法力量分散

我國的海洋環境監督體制為統一監督管理，分工分級負責的形式，海洋環境執法包括眾多的執法管理部門，且每個執法部門都有自己獨立的執法系統。當海洋環境出現問題時，容易出現多個部門共同執法的局面，即執法主體眾多，執法力量分散。且由于海洋環境執法主體互不相屬，交叉重復，會浪費了大量的人力和財力。海洋環境執法主體眾多，它們之間各忙其事，缺少有效的溝通和交流，很容易造成重復執法的情況，這些現實情況導致海洋環境執法的效率低下。

(四)海洋環境執法權限偏低

海洋環境執法就是海洋環境執法機關執行其職能的過程，海洋環境執法權利是根據國家相關的法律規定執行具體的海洋環境執法過程，但現在的海洋環境執法的權限性并不大，只有行政處罰的權利，并沒有執法的強制實施權力，導致執法效果極其有限。海洋環境執法權限偏低限制了執法機關的執法能力，海洋環境執法無法順利進行，海洋環境執法缺乏強制性權力更會導致一些破壞海洋生態環境的行為愈加嚴重。

(五)海洋環境執法缺乏監督

海洋環境嚴格執法是保障海洋環境執法順利進行的最后一道防線，但海洋環境執法的人員的專業素質不高導致海洋環境執法很難做到公平合理。由于海洋環境和陸地環境的性質不同，政府多關注陸地上的一些環境問題，海洋環境的污染和破壞不為政府和人民所重視，進而導致海洋環境更加容易出現問題，這就給海洋環境執法主體的隨意執法和濫用職權提供了可乘之機，導致海洋環境執法質量下降，降低了人民對海洋環境執法的可信任度。

四、我國海洋環境執法存在的問題的對策

(一)健全海洋環境執法體系

針對我國海洋環境執法體系不健全的問題，應該建立一個專門性的海洋環境執法機構，可由國家海洋高級管理人員直接進行管理，統一指揮協調各海洋環境執法主體的執法行為。實現海洋環境執法權的最大集中化，健全海洋環境執法體系，將海洋的各環境執法權集中于海洋環境管理部門，強化海洋環境管理部門對其他環境執法主體的統一管理的能力，使海洋環境執法權起到決定性的作用。

(二)拓寬海洋環境執法范圍

海洋環境執法范圍狹窄是由于海洋環境執法只針對執法事件本身，卻忽視了執法時間和執法地點等問題。公眾應該樹立海洋環保的意識，同時海洋環境執法人員應該認識到海洋生態的重要性，切實保護海洋生態環境。通過加強立法確立保護海洋生態環境保護制度，為海洋環境執法運行提供法律依據。同時海洋環境執法機關要承擔其履行的職責，既要防止海洋環境污染，又要防止海洋生態環境破壞。才能擴大我國海洋環境執法范圍，破解海洋環境執法范圍過于狹窄的問題。

(三)對海洋環境執法主體的力量進行統一劃歸

目前我國現存的海洋環境執法機構現狀多為“一個部門管理多個區域”，缺乏一個海洋環境管理的綜合機構，這就使得我國的海洋環境執法的管理出現問題。鑒于此，我國必須建立一個屬于海洋管理的專職部門，整合我國海洋管理執法的主體力量，成立專門的海洋執法隊伍，由專業機構統一進行海洋環境管理。改變之前的多部門領導管理的混亂局面，這樣才能真正有效的提高海洋環境執法效率。

(四)完善海洋環境執法權的缺失

我國一旦出現海洋環境問題，海洋環境執法機關并沒有強制性的執法權。因此必須有海洋環境管理部門對海洋環境執法機關進行指導和管理，并進行日常性的監督。此外，我國現行的海洋環境法并沒有對海洋環境執法給與法律支持和保護，即當出現違法損害海洋環境執法的行為時，海洋環境執法機關并沒有絕對的強制性環保措施，這就使得海洋環境執法保護權形同虛設，因此有必要對海洋環境執法權的缺失進行完善和修改，從根本上給與海洋環境執法予以法律支持。

(五)加強法律的制約和社會的監督

無論是陸地區域或是海洋地域出現環境污染的時候，首先考慮的必然是法律的缺失問題，所以必須對海洋環境的保護法進行完善，只有在一個健全的海洋環境執法體系下海洋環境執法才能正常運行。其次，也要加強社會公眾的對海洋環境執法的監督力度，前提是必須提高公眾的文化水平素質和監督意識。進一步拓寬社會公眾參與海洋環境執法的渠道，將一些聽證會、座談會、研討會等人民大眾喜聞樂見的形式引入到海洋環境執法中來，確保民眾對國家海洋環境的執法有參與權，將社會公眾的聲音體現到執法里面，只有這樣才能真正做到執法的嚴謹性和實踐性。同時還要擴大社會公眾參與的主體范圍，吸引多主體和各種不同工作的公眾加入進來，以增強民眾對海洋環境執法的參與力和監督力。設置海洋環境執法意見反饋信息渠道，鼓勵社會公眾對海洋環境執法進行監督。如此，才能加強海洋環境的執法效率和力度。

五、結語

21世紀是海洋的世紀，國家正在建設海洋強國，海洋中擁有多種具有戰略價值的寶貴資源，這對于國家的政治、經濟、文化、社會、生態的發展具有重要的意義。海洋環境的執法是指執法主體根據國家的法律規定，最大限度的保護海洋環境健康發展，保護海洋環境不受污染。如今社會經濟高速發展，同時我們也應看到經濟發展帶來的不良影響就是生態環境的極度惡化。當前的海洋作業和海洋經濟活動帶來的最大問題就是由于過分追求經濟的發展而不惜以破壞海洋環境為代價所導致海洋環境受到嚴重污染，進而導致海洋中的生物多樣性受到破壞，海洋的自我調節能力愈發下降等問題也凸顯出來。維護國家海洋健康發展是海洋環境執法的最低的價值取向，我們擁有一個共同的地球家園，海洋環境問題涉及了全世界每一個國家，所以保護海洋環境是每個人義不容辭的責任和義務。國家之前倡導經濟又快又好發展，現在倡導經濟又好又快發展，這不只是好和快兩個字的前后轉變，而是彰顯了我國在面對經濟發展和生態環境保護兩方面的一個誰先誰后的理念轉變，這是一個具有政策性的引領導向。海洋作為一個巨大的生態集合體，在調節生態環境方面起到了非常重要的作用，所以保護海洋生態環境的健康發展甚為重要。堅定保護海洋環境的信心和決心，加大海洋環境執法力度，下放海洋環境執法主體更多執法權利和責任，改革海洋環境執法中的不合理的體制，健全海洋環境執法的法律制度，設立專門的海洋環境執法的隊伍群體，從根本上解決海洋環境執法中存在的問題，保證我國海洋環境執法健康平穩運行。