信訪中涉法涉訴問題研究

張 倩

中共鐵嶺市委黨校政法教研部，遼寧 鐵嶺 112000

一、區(qū)分信訪中的涉法涉訴事項

渉法信訪包括涉及民事訴訟法、刑事訴訟法和行政訴訟法，本文主要探討的是涉及行政訴訟的范圍。行政機關(guān)降低上訪率最有效的方法就是將信訪中的涉法涉訴問題區(qū)分出來，引導(dǎo)信訪人或進行行政復(fù)議或訴至法院，啟動正常的法律程序。但在信訪的諸多事項中，挑出涉法涉訴問題并非易事，甚至許多上訪人是在法律途徑走不通的情況下才去信訪。行政機關(guān)在接訪時要詳細了解信訪人反映的情況、提出的要求才能甄別。我國的《信訪條例》規(guī)定：“信訪，是指公民、法人或者其它組織采用書信、電子郵件、傳真、電話、走訪等形式，向各級人民政府、縣級以上人民政府工作部門反映情況，提出建議、意見或者投訴請求，依法由有關(guān)行政機關(guān)處理的活動”①。從這個定義中可看出，對于反映情況、提建議意見是接待信訪的范疇，而投訴請求則應(yīng)視情況進行分類。信訪人在對行政機關(guān)的投訴中，一般可分為兩類。一是投訴行政機關(guān)不作為，對此類可基本劃入行政訴訟的管轄范圍，由法院判斷行政機關(guān)不作為的行為是否合法，如果不合法可作為責(zé)令行政機關(guān)履行職責(zé)的判決或裁定，保護信訪人的權(quán)益。二是投訴行政機關(guān)的主動作為行為侵害了信訪人的權(quán)益，在這類投訴中，就需要仔細區(qū)分，對于已不具備可訴性的投訴按信訪程序處理。考慮可訴性時不僅要看實體要求，也要注意程序要求，比如時效，有些信訪人反映的事項在內(nèi)容上可通過司法手段解決，但卻超過了訴訟或復(fù)議所規(guī)定的法定時限，就不能將此看作涉法涉訴事項了。對于行政機關(guān)的具體行政行為或其他符合法律法規(guī)規(guī)定，屬于政法機關(guān)管轄的信訪事項，則可以通過司法程序或相關(guān)法定救濟途徑解決。接訪的各類行政機關(guān)可按照刑事訴訟法、民事訴訟法、行政訴訟法、行政復(fù)議法、國家賠償法及其他相關(guān)法律法規(guī)，進一步明確訴與訪的甄別標(biāo)準(zhǔn)和區(qū)分界限，細化受理范圍和條件。

二、信訪中涉法涉訴問題產(chǎn)生的原因

我國歷史上一直有上訪的傳統(tǒng)，并且行政訴訟法在我國產(chǎn)生較晚，時至今日也未像民事訴訟法和刑事訴訟法一樣普及。當(dāng)老百姓與行政機關(guān)產(chǎn)生矛盾時，通常第一時間想到的是通過上訪，請求官員解決糾紛，維護權(quán)益，而不是通過去法院啟動行政訴訟程序。這種現(xiàn)象很大程度上與行政訴訟的“三難”(立案難、審理難、執(zhí)行難)有關(guān)，即使一些訴求在法律手段上得到了解決，耗時也會很久。目前，行政訴訟在我國司法實踐中還存在諸多問題，需要當(dāng)事人投入大量的時間和精力，還未必取得好的效果。某些案件在法院不能立案，或是審理時間漫長，遲遲沒有結(jié)果，甚至勝訴后無法執(zhí)行，這類案件中有個別在上訪過程中被關(guān)注或批示，會得以較好地解決。一部分訪民通過信訪這一途徑使自己被侵害的合法權(quán)益得到了適當(dāng)?shù)木葷渲杏行┰L民所取得的信訪利益甚至遠遠超過了“適當(dāng)”的標(biāo)準(zhǔn)。②媒體會對這些案例廣泛宣傳報導(dǎo)，使民眾產(chǎn)生對上訪解決問題的依賴心理。另外，部分地方政府為了政績考核的需要不惜以違反法律為代價滿足一些纏訪鬧訪者的不合理甚至不合法要求，甚至政府花錢買平安。這樣既破壞了法律的權(quán)威，也對其他有合法訴求的當(dāng)事人不公平，使得廣大人民群眾產(chǎn)生“小鬧小解決，大鬧大解決，不鬧不解決”的錯誤認(rèn)識，把信訪解決過程演變成醞釀更多新的涉訴信訪的溫床，客觀上導(dǎo)致信訪活動的擴大化和普遍化。③

三、將涉法涉訴類事項導(dǎo)入法律程序辦理

將涉法涉訴類信訪問題引入法律途徑，首先要求接待信訪的行政機關(guān)工作人員認(rèn)清訴與訪的界限與標(biāo)準(zhǔn)，以防止誤將非涉法類信訪事項推入法律程序。筆者在司法實踐中就遇到過一起典型案例，某地企事業(yè)單位的部分職工依據(jù)多年前政府下達的政策性文件選擇了“買斷”，在這批人達到退休年齡可以領(lǐng)取退休金時，這批人認(rèn)為他們的退休金比正常上班退休的人少，于是到當(dāng)?shù)厝松缇中旁L，人社局做出了回復(fù)意見未支持信訪訴求，這批人便不斷上訪。對于信訪的意見并不在法院行政訴訟的范圍內(nèi)，但信訪局等單位為了推脫責(zé)任，把這批人推到了法院，要求其行政訴訟，而這些人的起訴被裁定駁回后，又回去繼續(xù)上訪，問題不但沒有解決，反而激化了信訪人與行政機關(guān)的矛盾。與之相反的是，一些符合條件的訴求卻進入不了法律程序，這就需要提升信訪接待人員的專業(yè)水平，各行政機關(guān)可定期為接訪人員組織培訓(xùn)，學(xué)習(xí)了解相關(guān)的法律政策，必要時可尋求律師幫助甄別判斷。信訪局可細化各類信訪事項的受理范圍和條件，對每一起信訪事項，都要準(zhǔn)確把握性質(zhì)和類別，符合法定條件的，及時導(dǎo)入審判機關(guān)訴訟程序、檢察機關(guān)法律監(jiān)督程序、公安機關(guān)和司法行政機關(guān)的法律程序辦理。④

其次，要確保法律程序有效運轉(zhuǎn)。訴訟是當(dāng)事人最后一道救濟程序，在受理過程中，法院絕不能擅自設(shè)立門檻，將一些重大敏感的涉法涉訴事項拒之門外，各地都應(yīng)將行政訴訟異地管轄落實到位，保證符合訴訟范圍的信訪事項都能在法院立案。審理過程要公開、接受社會各界監(jiān)督，嚴(yán)格執(zhí)行行政訴訟法中的證據(jù)規(guī)則，對行政機關(guān)提供的證據(jù)認(rèn)真審查，發(fā)現(xiàn)證據(jù)有瑕疵應(yīng)要求行政機關(guān)承擔(dān)舉證不能的不利后果。落實審理期限，在法律規(guī)定的時間內(nèi)審結(jié)案件，如發(fā)現(xiàn)行政機關(guān)干擾辦案的情況，及時向上級領(lǐng)導(dǎo)或檢察機關(guān)報告。判決作出后，如行政機關(guān)敗訴，法院和檢察院應(yīng)監(jiān)督行政機關(guān)對判決結(jié)果的執(zhí)行情況，保證信訪人的合法訴求，在司法程序和時限內(nèi)得到公平公正解決。

再次，各地檢察機關(guān)、監(jiān)察機關(guān)可與黨政信訪部門建立統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機制，對于一些轉(zhuǎn)入訴訟程序后仍未得到妥善解決的當(dāng)事人繼續(xù)信訪的，信訪部門可請求檢察院、監(jiān)察委介入調(diào)查，并引導(dǎo)涉法涉訴信訪群眾依法向相關(guān)檢察、監(jiān)察機關(guān)反映問題，加強對各行政機關(guān)和法院的監(jiān)督，切實解決部門間為推卸、逃避責(zé)任推諉扯皮的問題或相互包庇袒護。如在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)法院作出的判決或裁定有錯誤，信訪部門可指導(dǎo)信訪人申請檢察機關(guān)提起抗訴；如發(fā)現(xiàn)行政機關(guān)有違法違紀(jì)行為或法院枉法裁判的，應(yīng)及時向監(jiān)察機關(guān)匯報。檢察、監(jiān)察機關(guān)牽頭建立完備的責(zé)任追究機制，對執(zhí)法行為不當(dāng)、徇私枉法等引起的涉訴信訪案件，實行責(zé)任倒查，對違法的行政機關(guān)工作人員、引發(fā)錯案、瑕疵案的辦案人員嚴(yán)格依法處理。在政法機關(guān)內(nèi)部嚴(yán)格明確落實辦案部門的糾錯責(zé)任，專門體系的調(diào)控責(zé)任，包案領(lǐng)導(dǎo)的息訪責(zé)任，真正使責(zé)任科學(xué)、合理、明確、到位。⑤

最后，對于法律程序進行完畢且經(jīng)過監(jiān)察、檢察機關(guān)嚴(yán)密調(diào)查的信訪案件退不出處理程序的，當(dāng)事人仍然反復(fù)纏訪鬧訪，嚴(yán)重影響正常的信訪秩序和社會秩序的，應(yīng)當(dāng)通過司法手段對當(dāng)事人進行懲治。目前個別接訪部門為了使信訪人息訴罷訪，不惜滿足信訪人的無理要求，比如對待“釘子戶”上訪問題，為使其搬遷滿足其各種不合理要求。這無異于飲鴆止渴，個別信訪者通過纏訪鬧訪獲得了極大的利益，而遵守法紀(jì)的人卻明顯“吃虧了”。這就會導(dǎo)致群眾認(rèn)為可以通過不斷信訪獲取利益，引發(fā)新的上訪、反復(fù)上訪。為社會的和諧穩(wěn)定留下諸多隱患，嚴(yán)重影響依法處理涉法涉訴信訪問題的工作成效，影響信訪群眾對涉法涉訴信訪改革的信任。各地公安機關(guān)在對待纏訪鬧訪者時，要嚴(yán)格按照信訪條例規(guī)定的程序進行，對于不構(gòu)成犯罪或行政拘留的上訪人，以教育、訓(xùn)誡為主，避免違反程序規(guī)定造成新的行政訴訟。

[ 注 釋 ]

①《信訪條例》第二條.

②章彥英.涉法涉訴信訪之案件成因、制度困局與破解之道.法學(xué)論壇，2011(1).

③陳悍國.涉法涉訴信訪存在的問題原因及對策.無錫市法學(xué)會網(wǎng)站，2016-12-18.

④駱惠華.《以問題為導(dǎo)向，破解三大難題》——中央政法委涉法涉訴信訪改革三個配套文件解讀.中國長安網(wǎng)，2014-9-12.

⑤劉樹枝.和諧社會語境中涉法涉訴信訪問題的成因與對策.法治研究，2011(4).