淺議招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)的暫停

王郭楊 于 靜 王 敏

中國(guó)石油長(zhǎng)慶油田分公司，陜西 西安 710018

招標(biāo)過程中出現(xiàn)應(yīng)當(dāng)暫停的特殊情況時(shí)，招標(biāo)人應(yīng)當(dāng)暫停或者中止招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)，待暫停或中止的原因消除后再行恢復(fù)，以免影響招標(biāo)效果，造成無法挽回或者糾正成本過大的后果。《招標(biāo)投標(biāo)法》(以下簡(jiǎn)稱《招法》)并無暫停招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)的有關(guān)規(guī)定，根據(jù)《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》(以下簡(jiǎn)稱條例)，暫停招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)主要有招標(biāo)人答復(fù)文件異議、評(píng)審結(jié)果異議，以及行政監(jiān)督部門履行監(jiān)督職能時(shí)暫停招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)等幾種情形。

一、因招標(biāo)人答復(fù)異議導(dǎo)致的暫停

《條例》第22、第54條規(guī)定，異議人對(duì)資格預(yù)審文件或招標(biāo)文件提出異議，以及對(duì)依法必須進(jìn)行招標(biāo)項(xiàng)目評(píng)標(biāo)結(jié)果提出異議的，招標(biāo)人應(yīng)自收到異議之日起3日內(nèi)答復(fù)，答復(fù)前招標(biāo)人還應(yīng)當(dāng)暫停招投標(biāo)活動(dòng)。

《招法》及《條例》等法律法規(guī)設(shè)立招標(biāo)投標(biāo)異議制度的目的在于加強(qiáng)當(dāng)事人相互之間的監(jiān)督制衡，促進(jìn)當(dāng)事人相互溝通協(xié)商，盡早地解決招投標(biāo)異議爭(zhēng)議，避免造成矛盾擴(kuò)大，提高招標(biāo)投標(biāo)采購(gòu)效率。招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)程序性、時(shí)效性強(qiáng)，業(yè)務(wù)之間環(huán)環(huán)相扣，如果異議所反映的問題確實(shí)存在而又得不到及時(shí)給予糾正，相關(guān)違法違規(guī)行為將對(duì)招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)開展造成不可逆轉(zhuǎn)的后果和無法彌補(bǔ)的損失，招標(biāo)人應(yīng)當(dāng)盡快對(duì)有關(guān)異議核實(shí)清楚，采取相應(yīng)措施及時(shí)進(jìn)行糾正，認(rèn)真答復(fù)異議人。《條例》要求招標(biāo)人答復(fù)異議前暫停招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)，主要立法目的就在于：一是防止問題糾正前相關(guān)損失的進(jìn)一步擴(kuò)大和加重，二是進(jìn)一步強(qiáng)化招標(biāo)人的責(zé)任意識(shí)，敦促招標(biāo)人盡早答復(fù)異議人有關(guān)異議，防止招標(biāo)人故意拖延時(shí)間，逃避答復(fù)。

需要說明的是，應(yīng)當(dāng)暫停的招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)是指異議一旦成立即受到影響，且在異議答復(fù)期間需要采取的下一個(gè)招標(biāo)投標(biāo)環(huán)節(jié)的活動(dòng)。暫停的具體期限則取決于異議的性質(zhì)、對(duì)資格預(yù)審文件和招標(biāo)文件的影響以及招標(biāo)人處理異議的效率。另外，對(duì)資格預(yù)審文件、招標(biāo)文件異議做出答復(fù)前暫停招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)適用于所有招標(biāo)項(xiàng)目，當(dāng)然也包含非強(qiáng)制招標(biāo)項(xiàng)目，而對(duì)評(píng)標(biāo)結(jié)果異議做出答復(fù)前暫停招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)則僅適用于依法必須進(jìn)行招標(biāo)的項(xiàng)目，即異議人對(duì)非強(qiáng)制招標(biāo)項(xiàng)目有異議的，招標(biāo)人沒有必須暫停招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)和答復(fù)異議人的法定義務(wù)，《條例》對(duì)評(píng)標(biāo)結(jié)果異議實(shí)行了區(qū)別管理制度，因此，實(shí)踐操作中應(yīng)注意兩者適用范圍上的差別。

從法律規(guī)定上看，因答復(fù)異議而暫停招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)，是招標(biāo)人直接按照《條例》規(guī)定而履行的一項(xiàng)法定義務(wù)，做出暫定投標(biāo)活動(dòng)的決定也是招標(biāo)人基于《條例》規(guī)定而直接主動(dòng)做出的，一般不需要行政監(jiān)督部門的介入。但是如果招標(biāo)人因應(yīng)當(dāng)暫停而未暫停招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)，投標(biāo)人或利害關(guān)系人投訴至行政監(jiān)督部門，行政監(jiān)督部門核實(shí)屬實(shí)的，有權(quán)責(zé)令招標(biāo)人暫停正在進(jìn)行的招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)。

二、因行政監(jiān)督部門處理投訴導(dǎo)致的暫停

《條例》第62條規(guī)定了行政監(jiān)督部門處理投訴時(shí)的相應(yīng)行政權(quán)力，其中就包括暫停招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)的行政職權(quán)。

由于招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)程序上“開弓沒有回頭箭”，時(shí)效性又很強(qiáng)，為避免投訴人及與投訴有關(guān)的當(dāng)事人正當(dāng)權(quán)益受到侵犯，防止損失擴(kuò)大或者造成不可估量的嚴(yán)重后果，《條例》規(guī)定行政監(jiān)督部門處理投訴過程中，可根據(jù)監(jiān)督需要責(zé)令招標(biāo)人暫停招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)，這是國(guó)家基于對(duì)招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)開展監(jiān)督而賦予行政監(jiān)督部門的一項(xiàng)基本職權(quán)。同時(shí)，暫停招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)對(duì)招標(biāo)項(xiàng)目開展影響較大，行政監(jiān)督部門也必須慎重衡量，甄別項(xiàng)目具體情況，在確有必要時(shí)才可責(zé)令暫停。一般來講，責(zé)令暫停招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)的前提條件是有關(guān)投訴是真實(shí)可靠且有證據(jù)證明的，行政監(jiān)督部門如不責(zé)令暫停有關(guān)招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)，將給招標(biāo)人、投標(biāo)人造成巨大經(jīng)濟(jì)損失。從另一方面講，由于行政監(jiān)督部門調(diào)查處理投訴時(shí)可以責(zé)令暫停招投標(biāo)活動(dòng)，投訴人投訴也必須基于有相應(yīng)材料可證明的真實(shí)情況，絕不能空穴來風(fēng)，更不能捏造事實(shí)惡意投訴，否則會(huì)被行政監(jiān)督部門駁回投訴。

需要說明的是，行政監(jiān)督部門因處理投訴而作出暫停招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)的決定體現(xiàn)的是一種行政強(qiáng)制力，此時(shí)，招標(biāo)人只能被動(dòng)接受并配合暫停招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)，這與招標(biāo)人因答復(fù)異議而主動(dòng)暫停招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)在主觀意志上有很大差別的。

三、實(shí)踐中其他暫停招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)的情況

除以上兩種暫停招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)的情形外，實(shí)踐中還有一些需要暫停招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)的情況。例如，招標(biāo)人在啟動(dòng)招標(biāo)后需要調(diào)整工程設(shè)計(jì)而決定暫停招標(biāo)的，或者因自然災(zāi)害(如泥石流沖毀擬建項(xiàng)目地基)等不可抗力招標(biāo)人不得不暫停項(xiàng)目的實(shí)施和招投標(biāo)活動(dòng)的開展等等。由于具體招標(biāo)項(xiàng)目屬性特點(diǎn)千差萬別，招標(biāo)工作面臨的外部環(huán)境也復(fù)雜多變，對(duì)于《招法》及《條例》等法律法規(guī)沒有明文規(guī)定的暫停招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)事項(xiàng)，招標(biāo)人確實(shí)需要暫停招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)時(shí)，應(yīng)結(jié)合具體項(xiàng)目情況，遵循公開、公平、公正和誠(chéng)實(shí)信用原則，及時(shí)做出暫停調(diào)整，并通知潛在投標(biāo)人或投標(biāo)人，防止造成損失進(jìn)一步擴(kuò)大，按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定需要履行項(xiàng)目審批、核準(zhǔn)手續(xù)的依法必須招標(biāo)項(xiàng)目暫停招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)時(shí)，還必須向項(xiàng)目審批、核準(zhǔn)部門進(jìn)行報(bào)告。等到項(xiàng)目具備再行恢復(fù)組織招標(biāo)條件時(shí)，招標(biāo)人也應(yīng)履行相關(guān)告知和報(bào)告義務(wù)。招標(biāo)人暫停招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)后，如招標(biāo)項(xiàng)目確已無法繼續(xù)實(shí)施的，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照《條例》第31條規(guī)定辦理終止招標(biāo)有關(guān)手續(xù)。

招標(biāo)人暫停招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)時(shí)應(yīng)當(dāng)注意，如果因暫停招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)確實(shí)需要延長(zhǎng)投標(biāo)人投標(biāo)有效期或是中標(biāo)合同簽訂期的，應(yīng)及時(shí)征得投標(biāo)人及中標(biāo)人對(duì)期限順延的確認(rèn)，如果因暫停招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)已經(jīng)造成投標(biāo)有效期過期的，則招標(biāo)人是要賠償投標(biāo)人及中標(biāo)人相關(guān)損失的。從本質(zhì)上看，《條例》規(guī)定暫停招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)，其根本立法目的是為了采取暫停招標(biāo)投標(biāo)這樣的補(bǔ)救措施，糾正招標(biāo)程序中出現(xiàn)的違法違規(guī)行為以及導(dǎo)致招標(biāo)無法繼續(xù)開展的意外情況，保障順利實(shí)現(xiàn)招標(biāo)人競(jìng)爭(zhēng)擇優(yōu)選擇最適當(dāng)合同相對(duì)人的采購(gòu)目標(biāo)。這種補(bǔ)救措施一般可分為三個(gè)層次：第一層次是招標(biāo)人或招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)自己發(fā)現(xiàn)問題后主動(dòng)采取的補(bǔ)救措施(包括招標(biāo)人通過投訴甚至是仲裁、訴訟途徑進(jìn)行的補(bǔ)救措施)；第二層次是潛在投標(biāo)人、投標(biāo)人或利害關(guān)系人提出異議，或向招標(biāo)人揭發(fā)舉報(bào)，招標(biāo)人核實(shí)后采取的補(bǔ)救措施；第三層次則是招標(biāo)人完全基于行政監(jiān)督部門、人民法院、仲裁機(jī)構(gòu)的外部強(qiáng)制力而被動(dòng)采取的補(bǔ)救措施。但無論哪個(gè)層次，最終都需要招標(biāo)人來實(shí)施或組織實(shí)施補(bǔ)救措施，因此招標(biāo)人或招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)宜盡早采取補(bǔ)救措施，爭(zhēng)取主動(dòng)權(quán)，避免面臨被動(dòng)糾錯(cuò)甚至被行政處罰的局面。

文章主要介紹了招標(biāo)投標(biāo)過程中暫停招標(biāo)投標(biāo)組織程序及其適用注意事項(xiàng)等內(nèi)容，希望以上討論分析對(duì)招標(biāo)人及招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)今后依法合規(guī)開展此類招標(biāo)投標(biāo)工作并防范有關(guān)法律風(fēng)險(xiǎn)有所幫助。