黨內法規制度價值體系探析

□ 趙曉強

（1.吉林大學，吉林 長春 130012；2.中共吉林省委黨校，吉林 長春 130012）

一、黨內法規制度的價值及價值體系

黨的十八大以來，黨中央高度重視黨內法規制度建設，習近平同志指出“加強黨內法規制度建設是全面從嚴治黨的長遠之策、根本之策”，并提出“力爭到建黨100周年時形成比較完善的黨內法規制度體系，為提高黨的執政能力和領導水平、推進國家治理體系和治理能力現代化、實現中華民族偉大復興的中國夢提供有力的制度保障”［1］。可見，黨內法規制度承載著全黨乃至全國人民的美好愿望和強烈期許。在哲學上講，實踐主體與黨內法規制度這種需要與被需要的關系被稱為價值關系，價值是一個哲學范疇，它體現著實踐主體對客觀事物的要求。

價值“反映的是在人類實踐活動中主體與客體需求與被需求的關系，揭示的是人的實踐活動的動機和目的”［2］，體現了實踐主體對客觀事物的需求，換個角度說，價值用以表達客觀事物可以滿足實踐主體的需要，進而對實踐主體有意義。價值與人的情感緊密相連，價值判斷都是在回答“應當是什么”的問題，比如，共產黨員應當具有堅定的理想信念。這與事實判斷完全不同，事實判斷要解決“是什么”的問題。盡管價值具有強烈的主觀色彩，但是并不是說價值完全取決于個人的“好惡”，價值觀是由一定的物質生活條件決定的，也正是因此，人們才可能形成共同的價值觀。

“黨內法規制度的價值”通常表達三種意義，或者說我們在三種語境下使用“黨內法規制度的價值”。第一，黨內法規制度在管黨治黨的過程中能夠增進哪些“善”。比如，忠誠、擔當等，這可稱為黨內法規制度的目的價值。第二，黨內法規制度自身應具有的好的品質。比如，黨內法規制度體系完備、邏輯清晰等，這可稱為黨內法規制度的形式價值。第三，指的是一種評價標準，它既是黨內法規制度目的價值的證成準則，又是黨內法規制度形式價值的尺度標準。比如，我們通過黨內法規制度來規范黨內政治生活，使黨的執政能力和領導水平得到了提高。三種語境下的“黨內法規制度的價值”也就構成了黨內法規制度的價值體系，也就是說黨內法規制度的目的價值、形式價值和評價標準共同構成了黨內法規制度的價值體系，三者相輔相成、缺一不可。

二、黨內法規制度的目的價值體系

習近平同志指出：“先進性和純潔性是馬克思主義政黨的本質屬性，我們加強黨的建設，就是要同一切弱化先進性、損害純潔性的問題作斗爭，祛病療傷，激濁揚清。”［3］黨內法規制度建設是黨的建設的重要組成部分，是提高黨的建設科學化水平的制度保障，也必然以促進黨的“先進性”和“純潔性”為己任，也可以說“先進性”和“純潔性”構成了黨內法規制度的目的價值體系。

（一）先進性

“先進”是“位于前列，可為表率”的意思，體現的是一個事物相對于另一個事物具有卓越的性質。黨的先進性是指政黨這樣一種政治集團比之其他政治集團和群體組織所具有的先進性特征，是一個政黨能夠走在社會發展前列、帶領社會前進并為全社會做出榜樣和表率的一種性質、素養和能力［4］。正如馬克思、恩格斯在《共產黨宣言》中所指出的，“在實踐方面，共產黨人是各國工人政黨中最堅決的、始終起推動作用的部分；在理論方面，他們勝過其余無產階級群眾的地方在于他們了解無產階級運動的條件、進程和一般結果。”如此，可以看出，中國共產黨的先進性具有兩個方面的含義，“一是指一個政黨在思想、理論、綱領等方面所具有的優于其他政黨的特質；二是指一個政黨在人類社會歷史發展進步中所起作用的性質”［5］，這樣，一方面，中國共產黨的“先進性”意指中國共產黨與其他政黨相比“位于前列”，可以作為世界各國政黨的“表率”；另一個方面，意指中國共產黨在中國各個階層中具有卓越的屬性，“中國共產黨是中國工人階級的先鋒隊，同時是中國人民和中華民族的先鋒隊”是這種“先進性”的集中體現。

作為黨內法規制度目的價值的“先進性”，一方面要求把對“先進性”的要求貫穿于黨內法規制度體系之中，也就是說所有的黨內法規和規范性文件都要體現“先進性”的要求；另一方面，黨內法規制度要從制度層面促進和保證“先進性”的實現。為此，第一，黨內法規制度建設必須以先進的理論為指導，那就要“堅持以馬克思列寧主義、毛澤東思想、鄧小平理論、‘三個代表’重要思想、科學發展觀、習近平新時代中國特色社會主義思想為指導”。第二，黨內法規制度要將黨的先進思想制度化，黨的十九大報告指出要堅持“思想建黨和制度治黨同向發力”，把黨的先進思想融入黨內法規制度之中。第三，黨內法規制度要對黨員提出更加嚴格的要求，以區別于普通群眾，作為“先鋒隊”，黨員應當以身作則，適用高于普通群眾的行為規范，正如黨的十八屆四中全會所指出的“黨規黨紀嚴于國家法律”。第四，著力加強“黨的領導法規”建設，黨的十九大報告指出“黨政軍民學，東西南北中，黨是領導一切的”，這是黨的“先進性”的集中體現，因此，要在制度上完善黨對國家事務的領導方式和體制機制，提高執政本領。

（二）純潔性

純潔性是黨內法規制度的又一目的價值。馬克思主義政黨的純潔性，是指黨員和黨組織在思想、政治、組織、作風、行為等方面與黨的性質、宗旨的一致性［5］。毛澤東同志提出要建設“一個有紀律的、思想上純潔的、組織上純潔的黨，合乎統一的標準的黨”［6］。黨的性質是“中國工人階級的先鋒隊，同時是中國人民和中華民族的先鋒隊，是中國特色社會主義事業的領導核心，代表中國先進生產力的發展要求，代表中國先進文化的前進方向，代表中國最廣大人民的根本利益”，黨的宗旨是“全心全意為人民服務”。各級黨組織、黨員都要在思想上和行動上與黨的性質和宗旨保持一致。黨內法規制度既是行為規范，也是道德準則，不僅管行為，也管思想，對各級黨組織和黨員提出了更高的要求。

純潔性在黨的建設的不同方面，對各級黨組織和黨員的要求所有不同。在政治建設方面，純潔性表現為“忠誠”，要求各級黨組織和黨員忠誠于黨，尤其要做到“保證全黨服從中央，堅持黨中央權威和集中統一領導”，同黨中央保持高度一致。在思想建設方面，純潔性表現為“信仰”，共產黨人要堅定理想信念，“做共產主義遠大理想的堅定信仰者和忠實實踐者”。在組織建設方面，純潔性表現為“擔當”，黨的干部應當勇于擔當，能干事，干成事。在作風建設方面，純潔性表現為“服務”，要求黨的干部服務人民，保持同人民群眾的血肉聯系。在紀律建設方面，純潔性表現為“嚴明”，黨的干部應當嚴格遵守黨的政治紀律、組織紀律、廉潔紀律、群眾紀律、工作紀律以及生活紀律。

三、黨內法規制度的形式價值體系

黨內法規制度的形式價值指的是黨內法規制度形式上的優良品質，也就是說黨內法規制度本身合乎人們的期望和理想。《中央黨內法規制定工作第二個五年規劃（2018—2022年）》提出了“系統性、整體性、協同性明顯增強”的要求。《關于加強黨內法規制度建設的意見》提出要“保證每項黨內法規制度都立得住、行得通、管得了”。這兩個方面構成了黨內法規制度的形式價值體系。

（一）系統性、整體性、協同性

黨內法規和規范性文件數量龐大，必須按照一定的“次序”組合在一起，或者說黨內法規制度如何進行分類。對此，學界有兩種有代表性的觀點。潘澤林老師將黨內法規制度分為：黨內“憲法”、黨內“刑法”、黨內“民法”、黨內“行政法”和黨內“訴訟法”［7］。王振民老師將黨內法規制度分為六大類：黨的思想建設法規、黨的組織建設法規、黨的隊伍建設法規、黨的作風建設法規、反腐倡廉建設法規、黨內工作程序法規［8］。《關于加強黨內法規制度建設的意見》明確指出“完善以‘1+4’為基本框架的黨內法規制度體系，即在黨章之下分為黨的組織法規制度、黨的領導法規制度、黨的自身建設法規制度、黨的監督保障法規制度4大板塊”，《中央黨內法規制定工作第二個五年規劃（2018—2022年）》也從這4個方面做出了“頂層設計”，為黨內法規制度的系統性建設指明了方向。

黨內法規制度的整體性是指黨內法規對黨的活動的全覆蓋。整體性是從黨內法規調整范圍角度而言的，“黨規的調整視野是360°，通過強弱不等的調整方式，實現黨的意志和主張的影響力對整個社會活動的全覆蓋”［9］，這些活動既包括黨的自身建設活動，同時還包括黨的領導和執政活動。黨的十九大報告指出“加快形成覆蓋黨的領導和黨的建設各方面的黨內法規制度體系”，指的就是要實現黨內法規制度對黨務活動的全覆蓋，將黨的活動全部納入黨內法規制度的軌道。其實，也不難發現，黨內法規制度的整體性和系統性互為表里，整體性是對外而言的，系統性是對內而言的，是不可分割的，是一個問題的兩個方面。

黨內法規制度的協同性是指黨內法規制度之間的有效銜接和相互促進。黨內法規制度之間有效銜接，形成拉動效應，相互促進，共同發展。黨內法規制度的協同性建設應從以下幾個方面著手：第一，加強黨內法規制度建設的頂層設計。第二，建立健全黨內法規制度的清理制度。第三，加強黨內法規和規范性文件的備案審查工作。第四，建立健全黨內法規制度的評估制度。同時，還應重視黨內法規與國家法律協調和協同的問題，堅持“國家法律高于黨內法規”和“黨內法規嚴于國家法律”的原則，使兩者能夠互相促進、相互補充。

（二）立得住、行得通、管得了

《關于加強黨內法規制度建設的意見》指出“制定黨內法規制度必須牢牢抓住質量這個關鍵，方向要正確、內容要科學、程序要規范，保證每項黨內法規制度都立得住、行得通、管得了”，這是對黨內法規制度所提出的又一個方面的形式價值。

“立得住”要求黨內法規制度具備“合法性”。第一，在制定主體上具備“合法性”，根據《中國共產黨黨內法規制定條例》（以下簡稱《制定條例》）規定，黨內法規應當由“黨的中央組織以及中央紀律檢查委員會、中央各部門和省、自治區、直轄市黨委”制定，規范性文件只能由“中央紀律檢查委員會、中央各部門和省、自治區、直轄市黨委”制定。第二，在制定程序上具有“合法性”，根據《制定條例》，黨內法規的制定應當履行起草、調查研究、征求意見、報送草案、審核、審議批準、報請發布、公開發布等程序，此外，黨內法規和規范性文件制定后，還應當向中央備案。

“行得通”要求黨內法規制度具備“科學性”。這給黨內法規制度建設提出了幾個方面的要求：第一，黨內法規制度建設應當遵循黨的建設的一般規律，也要遵循法治建設的一般規律。第二，黨內法規制度的條文應當邏輯嚴密、表述準確、簡明實用，避免出現歧義和繁瑣，使人們能夠準確理解其意。第三，黨內法規制度應當實體規范和程序規范同步建設，避免有實體而無程序，導致黨內法規制度無法適用。第四，操作性強。一方面，黨內法規制度應易于操作；另一方面，在制度設計上應考慮操作的成本，防止成本過高。

“管得了”要求黨內法規制度具備“權威性”。這樣要求各級黨組織和黨員必須嚴格遵守黨內法規制度，樹立黨內法規制度的權威。為此，第一，堅持以上率下。各級領導機關和領導干部帶頭做好遵守黨內法規制度的表率，是黨內法規制度獲得“權威性”的最直接來源。例如，八項規定提出以來，以習近平同志為核心的黨中央率先垂范，在全黨形成了示范效應，直接帶動了黨風的扭轉。第二，注重學習教育。各級黨組織和黨員應當將黨內法規制度作為日常學習的重要內容，黨校、行政學院、干部學院應當將黨內法規制度作為各類班次的必修課。第三，強化監督檢查。一方面，將遵守黨內法規制度作為各類考核、干部任用的重要標準；另一方面，各級執紀機關加強監督和問責，按照《中央黨內法規制定工作第二個五年規劃（2018—2022年）》的要求，“形成有權必有責、有責要擔當、用權受監督、失責必追究的激勵約束機制”。

四、黨內法規制度的評價標準體系

黨內法規制度的評價標準體系是黨內法規制度建設成敗的尺度，提高黨的執政能力和領導水平、推進國家治理體系和治理能力現代化是黨內法規制度建設的主要評價標準。

（一）提高黨的執政能力和領導水平

通過黨內法規制度建設，進而提高黨的執政能力和領導水平是對黨內法規制度的最直接評價標準，也就是說，黨內法規建設的水平與黨的執政能力和領導水平成“正相關”的關系。早在2004年，黨的十六屆四中全會通過的《中共中央關于加強黨的執政能力建設的決定》就指出：“黨的執政能力，就是黨提出和運用正確的理論、路線、方針、政策和策略，領導制定和實施憲法和法律，采取科學的領導制度和領導方式，動員和組織人民依法管理國家和社會事務、經濟和文化事業，有效治黨治國治軍，建設社會主義現代化國家的本領”。黨的十九大把黨的執政能力作為新時代黨的建設的重要組成部分，提出“加強黨的長期執政能力建設”“增強依法執政本領”。黨的十八大以來，“黨和國家事業發生歷史性變革”，“黨在革命性鍛造中更加堅強，煥發出新的強大生機活力”，這說明黨內法規制度已經轉化為管黨治黨的實效。

另一方面，黨的十八大以來，黨的領導水平顯著提高，正如黨的十九大報告指出的“五年來的成就是全方位的、開創性的，五年來的變革是深層次的、根本性的”，這些成就離不開黨的領導，也說明黨內法規制度在增強黨的領導水平方面成果顯著。黨的十九大報告進一步提出“堅持黨對一切工作的領導”“黨政軍民學，東西南北中，黨是領導一切的”，對增強黨的領導水平提出了進一步的要求。同時，還提出“加快形成覆蓋黨的領導和黨的建設各方面的黨內法規制度體系”。可見，黨內法規制度在加強和改善黨的領導方面要發揮更大的作用。

（二）推進國家治理體系和治理能力現代化

推進國家治理體系和治理能力現代化是黨內法規制度的又一評價標準，也就是說黨內法規制度建設能夠推進國家治理現代化。黨內法規制度對國家治理體系和治理能力現代化的推進作用主要體現在以下兩個方面。

從制度層面講，黨內法規制度及其執行是國家治理體系和治理能力的重要組成部分。習近平同志指出：“國家治理體系和治理能力是一個國家制度和制度執行能力的集中體現。國家治理體系是在黨領導下管理國家的制度體系，包括經濟、政治、文化、社會、生態文明和黨的建設等各領域體制機制、法律法規安排，也就是一整套緊密相連、相互協調的國家制度；國家治理能力則是運用國家制度管理社會各方面事務的能力，包括改革發展穩定、內政外交國防、治黨治國治軍等各個方面”［10］。可見，黨內法規制度是國家治理體系的一部分，而運用黨內法規制度管黨治黨則是國家治理能力的組成部分，黨內法規制度建設推進了國家治理現代化。

從治理的視角看，黨內法規制度促進了善治的實現。“善治就是使公共利益最大化的社會管理過程”［11］。俞可平通過對各家觀點的分析，認為善治的基本要素有十個，包括合法性、法治、透明性、責任性、回應性、有效性、參與、穩定、廉潔、公正［12］。黨內法規制度在促進善治實現方面作用顯著，特別表現在“法治”這個要素上。黨的十八屆四中全會將黨內法規體系納入中國特色社會主義法治體系之中，黨內法規體系成為中國特色社會主義法治體系的重要組成部分。“法治的精髓就是對國家機關及其工作人員行使國家權力進行監督和制約”［13］，中國共產黨是執政黨，通過黨內法規制度來管黨治黨，讓各級黨組織和黨員干部在監督和約束的環境中工作，也是在對國家權力進行監督和制約，更加充分地體現了法治對權力的制約。

可見，黨內法規制度建設是國家治理體系和治理能力現代化的重要方面。反過來說，國家治理體系和治理能力的現代化程度是黨內法規制度建設的評價標準。