地方政府行政執法能力提升問題研究

郝穎鈺

中共濟南市委黨校，山東 濟南 250100

行政執法作為全面推進依法行政、建設法治政府的關鍵環節，不僅是推進國家治理體系和治理能力現代化的重要手段，還能在全社會樹立政府守法表率。從執法實際來看，直接涉及人民群眾具體利益的行政行為大多數由地方政府做出，各種社會矛盾和糾紛大多數發生在基層并需要地方政府處理和化解。因此，行政執法水平的高低成為衡量某個國家或地區法制健全與否的一個重要尺度。而地方政府實際上是政府行政執法最主要的主體。地方政府的執法能力和水平的高低，在很大程度上決定著政府依法行政的整體水平和法治政府建設的整體進程。

一、嚴格依法執法的法制保障

隨著國家政治、經濟和社會的發展，大量符合中國特色的法律法規的制定、修改、完善，逐漸形成了今天的科學的行政執法依據體系。自1989年《行政訴訟法》頒行以來，規范行政權力的行使成為行政法體系的重要使命。之后的《行政復議法》、《國家賠償法》等行政法律法規的相繼出臺，特別是《行政處罰法》、《行政許可法》、《行政強制法》的完成，標志著中國的行政法治建設實現了階段性的跨越。截止到目前，我國現行有效的行政法律有81部，這些法律的修改完善，有力地促進了政府法治的發展，為政府依法行政奠定了堅實的法律基礎。與此同時，在現行法律體系中歸屬于經濟法體系的《水法》、《防洪法》、《種子法》、《稅收征收管理法》等等法律在規范市場主體行為的同時，也規范著行政執法主體的執法行為。

伴隨著行政執法的法律依據完善的同時，政府自身也在努力進行著角色定位和職能轉變，加緊建立執法規范的行政體系。在1999年《憲法》明確下來“法治國家”的發展目標，1999年11月，國務院立即發布了《國務院關于全面推進依法行政的決定》。隨著客觀形勢的發展變化，為了適應改革開放和建立健全社會主義市場經濟體制及我國加入世界貿易組織新形勢的需要，2001年國務院對截至2000年底有效的行政法規共756件進行了全面的清理。2004年3月，國務院發布《全面推進依法行政實施綱要》，劃定了中國法治政府建設的“時間表”。2008年基于市縣政府的依法行政在法治政府建設中的重要意義，國務院發布了《國務院關于加強市縣政府依法行政的決定》，要求把“加強市縣政府依法行政作為一項基礎性、全局性工作，擺在更加突出的位置。”2010年《國務院關于加強法治政府建設的意見》在新的歷史時期明確了當時和之后一個時期推進依法行政的重點任務。在這個過程中，法治政府對行政執法的要求越來越明晰，對執法依據的針對性和可操作性的要求也越來越科學。特別是2015年黨中央和國務院首次就法治政府建設聯合發布的《法治政府建設實施綱要(2015-2020)》，更是在前所未有的高度上劃定了法治政府建設這一系統工程對法治國家建設的重要意義。該綱要不僅對法治政府建設作出了總體設計和全面規劃，更是圍繞“到2020年基本建成法治政府”這一目標，提出了明確的任務、實施措施、具體的衡量標準、組織保障和落實機制等。從行政法規體系來看，2000年之后每次行政法規的清理都有效的推動了行政執法工作的規范化，伴隨著越來越強的法治意識和責任意識，政府的依法行政和服務治理的水平得到了顯著提高。

二、當前影響地方政府行政執法能力提升的障礙分析

從地方政府的執法實踐來看，執法中存在的一些突出問題暴露出地方執法能力不高的現實。

(一)執法體制仍然不順暢

十八屆四中全會《決定》對行政執法體制機制的重視，實際上也說明了我們當前執法體制仍然不順暢。從實際情況來看，地方在改革過程中仍然遇到一些障礙。主要表現在：一是缺乏有效的聯動機制。地方各層級政府執法部門之間缺乏執法聯動工作機制，部分關系密切的執法領域聯動機制也未形成，在執法實踐中仍然存在分段管理，分段執法的情況，執法力量分散，執法阻力較大。二綜合執法機構與職能部門的職責容易發生錯位，管理部門職責履行缺乏有力抓手，執法部門容易以罰代管。三是綜合執法涉及到多個部門的執法依據，有的法律法規專業性強，執法中遇到的某些問題的處置復雜且專業，執法難度加大。四是一些綜合執法機構執法范圍比較寬，在執法力量相對穩定的情況下，易向重大事項、領導關注的事務上傾斜，造成監管上的顧此失彼。

(二)行政執法不作為時有發生

行政執法不作為是指執法主體應當依法履行而未履行或拖延履行其法定職責的狀態。從主觀上來看，執法人員不作為是由于自身法治意識、服務意識淡薄，因此在執法時對于想管的就管，難管的、不想管的就不管或互相推諉。從客觀上來看，目前仍存在的執法主體職責不清、權責交叉，一旦涉及到多個執法主體同時完成多個執法行為，各部門之間難以溝通與協調，從而產生不作為。此外執法力量不足使得執法人員的數量仍然難以滿足現有執法管理的需要，導致了執法不作為的出現。

(三)行政執法自由裁量權能力有待提升

雖然各地已經建立起自由裁量基準制度，但是仍然給執法機關留下自由裁量空間，因此，實踐中仍出現一些濫用自由裁量權而產生不同的執法結果的現象，讓公眾感到執法不公正。如何制約行政自由裁量權，提高行政執法人員對行政自由裁量權的運用能力仍然是現實的問題。

(四)行政執法監督制度落實不到位

隨著行政法治的推進，各地就規范行政執法上普遍建立了信息公開、告知、備案、培訓、證件管理、投訴、責任追究等一系列制度。但從執法監督的實踐來看，常態化的行政執法監督還沒有形成，執法監督的立案、調查取證與審核決定等監督環節運行還不是很通暢。執法部門自身的合法性審查機制還沒有效發揮作用。

(五)執法隊伍建設有待加強

從現有的執法隊伍來看，一是執法人員的編制結構不合理。持證行政執法人員中行政編制人員占比小，事業編制人員占比重，還有部分編外聘用人員。身份的不同帶來的待遇差異，不僅未形成有效激勵，還容易導致執法的懈怠。執法人員在不同程度上存在著業務能力不足、法律意識不強、服務意識淡薄等問題。業務水平與法律素養的不足，使得一些執法人員在行政執法中往往出現被動局面，甚至有執法違法行為而不自知。

三、地方政府執法能力提升的路徑分析

地方政府的行政執法質量與其執法能力密切相關。針對當前地方政府的行政執法實際，建議通過以下路徑著力提升行政執法能力和水平。

(一)體制機制路徑

一是加快行政執法體制改革。建議不要一味追求大而全的綜合行政執法改革路徑，而應根據行政權的特點，沿著綜合行政執法和專業行政執法相結合的路徑進行改革。對于一些有一定專業要求的行政執法，建議應在保留專業行政執法的基礎上，實現部分領域的綜合執法。對于專業執法，可以按照法律法規的規定對層級之間適當的分權，減少執法管理的層次，提高行政執法的效率。

二是加快執法的財政經費保障機制改革。(1)合法合理的執法裝備配備。執法行為是一個完整而復雜的過程，需要執法人員依據法定的權限、按照法定的程序、收集法定的證據作出具體行政行為，這就需要一系列的物質裝備與資金保障，如執法車輛的保障、執法經費、執法設備等等應當建立完善的機制，保障足夠的配備。(2)完善薪酬體系，激發執法人員工作積極性。執法是專門性法律工作，執法人員的法律素養要求高，在日常的工作中，執法工作量日益加大，責任越來越重，工作難度也越來越大，不少執法人員工作的艱苦性和危險性都超過了其他綜合管理類的公務員。因此，有必要對執法人員的身份進行統一管理，同時在規范現有工資待遇制度的前提下，適當提高一線執法人員的待遇。

三是立法的保障。“法無授權不可為”，在力推地方進行積極的行政執法體制改革的大背景下，地方政府在不違反上位法的原則下，制定適合自己區域發展的法規、規章或者其他規范性的文件來深化行政執法體制改革。

四是有效完善行政執法機制。(1)依法進一步完善行政執法的操作規范。對于依申請或群眾舉報的執法案件從受理到最后案卷歸檔，應從每一個容易發生問題的環節入手，建立完善的統一規范，明確具體操作流程，形成執法手冊。對于依職權的行政行為，從日常的監督檢查到對案件有處置，也應明確具體的操作流程，有利于執法的規范化。(2)進一步完善執法公開機制。進一步梳理權力清單所列行政執法行為，力爭實現所有執法行為和執法結果的公開，實現陽光執法。(3)嚴格規范告知制度。地方政府應當將行政執法中對行政相對人的告知事項、告知事由、權利告知、告知期限、告知方式等以制度規范具體規定下來。

五是健全執法責任機制。《法治政府建設實施綱要(2015-2020年)》中規定：“全面落實行政執法責任制。嚴格確定不同部門及機構、崗位執法人員的執法責任，建立健全常態化的責任追究機制。定執法崗位，規范執法程序。”地方政府應在上位法的規定下，結合現代法治政府建設實際積極修改并完善地方執法責任制，進一步將責任清單中的執法責任明確到機構、崗位上。

(二)主體路徑

在執法行為實踐中，執法主體是關鍵要素。實際行使執法權的主體的素質如何實質性地關系著整個執法的質量的高低。

一是積極培育政府公職人員的法治思維。培育法治思維既是一項政府的整體工程，也是執法個體的自我工程。作為一項整體工程，從地方政府的一把手到基層的具體執行人員，要通過制度建設、法治宣傳、法治考核等形成一個多層次、多領域的依法辦事的環境；作為一項自我工程，要求每一位法律的執行者，在時刻自省的基礎上，通過整體培訓、自我學習，熟悉和掌握法的基本原則、常用法律知識，能形成基本的價值判斷。

二是加強執法隊伍建設。主要包括以下方面：(1)堅持定期進行有針對性的多元化的執法培訓教育，加強觀念教育、法律素養教育、執法能力教育，形成知識型、專業型、復合型的執法人員隊伍。對于那些法律素養不高、執法能力低下、執法行為不規范，經培訓仍難以勝任行政執法工作的，按照程序調離執法工作崗位。(2)優化行政執法人員更新機制。首先要激活用人機制。要改善領導班子結構，對執法部門的領導更應提高法律素養的要求，要把懂執法的干部選拔到執法領導崗位上，避免外行領導內行；其次，要強化考核機制。要針對不同執法部門、不同崗位、不同執法隊伍建立動態的考核、考察機制，建立簡便、科學、操作性強的定量和定性相結合的考核方法。

(三)監督路徑

一是強化部門內部監督。規范行政機關內部監督，加強執法機關的自我約束，實行分崗設權、分級授權、定期輪崗，防止權力濫用；建立執行重大執法決定法制審核及集體討論制度，未經法制審核或審核未通過的，不得作出執法決定；建立行政機關內部糾錯檢查機制，對執法過程中發現的違法或不當執法行為，要及時檢查，主動糾正，并依法作出調查處理；建立執法機關內部行政執法評議機制，逐步建立網上評議機制，通過評議規范執法行為。

二是強化執法監督部門的監督職責。建立健全行政執法信用信息公示制度，通過政府平臺對相關執法信息進行公示；建立執法人員檔案信息網上公示制度，將具有執法資格的執法人員在網上進行公示；建立重大違法案件點評制度，對于具有普遍指導意義的重大違法案件予以總結，進行深入剖析，并將點評結果公示；建立案卷制度，制定并不斷完善案卷評查標準，進一步擴大評查范圍，以行政處罰、行政許可案卷評查為基礎，全面實現對所有行政執法案卷的評查，明確規定對執法案件實行一年一查和年中抽查相結合的檢查制度。

三是建立社會監督核查機制。對于群眾檢舉、新聞媒體反映的問題，應及時認真進行核查。對于社會反映強烈的重點問題應建立核查反饋機制，及時整合相關線索，著力查處影響經濟社會發展、嚴重損害公共利益和公民個體合法利益的案件。