住宅建設用地使用權“自動續期”研究

莫智慧 程 忠

江蘇云崖律師事務所，江蘇 無錫 214072

近年來，隨著深圳、溫州、青島等地陸續出現了土地使用權年限到期的情形，土地使用權使用年限如何續期的問題開始引起國土資源部等政府部門以及廣大學術界的關注，這也是與廣大公民息息相關的社會問題。2007年頒布的《物權法》第一百四十九條規定：“住宅建設用地使用權期間屆滿的，自動續期。”這一規定似乎為這一問題提供了一定的法律依據，然而這一規定又是極其寬泛的，在實踐中可能會出現操作難度較大、缺乏具體的操作依據等問題，畢竟《物權法》頒布時的設想是大部分國有土地上的住宅建設用地使用權年限是70年最高年限。很明顯，在《物權法》頒布之前乃至在《物權法》頒布之后，立法者并沒有針對土地使用權到期后如何續期做好及時的預判，起草制定相應的配套法律法規，從而導致了當前的法律空白狀況。當然，法律來源于實踐，而非創造實踐，法律的出現及發展本身是出于解決實際問題的需要，因此，一旦出現問題，積極運用現有的法律法規，創造性地去解決面臨的問題才是最重要的。

一、問題的由來

2016年4月16日，浙江溫州部分市民住宅土地使用權到期需支付高額費用續期的遭遇，被媒體廣泛報道，引起社會各界高度關注。4月20日，國土資源部與浙江省國土資源廳迅速反應，組成聯合調研組，赴溫州市調研指導住宅土地使用權20年到期延長問題。

實際上，房屋土地實際使用年限低于70年并提前“撞限”的現象，溫州并非個案。深圳、青島、重慶等地也出現過類似情況。在《物權法》頒布之前，不少地方在出讓國有土地時，只要其出讓年限不超過法律規定的70年最高年限，都是符合法律法規的規定的。溫州事件，將土地使用權續期無法可依的問題在成為各地普遍現象之前暴露出來，為充分討論“如何續期”留出了時間。土地使用權期限屆滿該如何續期，這個問題至關重要且無可回避。當前，房價不斷上漲，不少家庭都是集全家之力才付了首付，還要花二三十年去還房貸，等還完房貸剛享受了二三十年，又要為土地使用權高額續期費用而發愁，那公民就真正淪為世代為政府、為銀行打工的“房奴”了。這對國家社會經濟的發展乃至整個民族的發展不見得是件好事。

而造成這一問題的另一個原因是，我國的土地所有權與房屋所有權之間存在著不同的權屬關系，前者為國家或集體所有，個人及家庭是不能享有土地所有權的，其享有的只是宅基地使用權、住宅建設用地使用權，這是和我國的公有制制度密切相關的。在無法從本質上變更公有制的前提下，研究當前體制下土地使用權如何續期顯得更為務實。

二、現有法律法規的規定

對土地使用權期限屆滿問題作出規定的法律法規，除了上文提及的2007年頒布的《物權法》之外，還有2004年修訂的《土地管理法》、1990年國務院頒布施行的《城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》以及2007年8月30日修改的《城市房地產管理法》。后面三部法律法規的規定較為相似，如城市房地產管理法第22條規定，“土地使用權出讓合同約定的使用年限屆滿，土地使用者需要繼續使用土地的，應當至遲于屆滿前一年申請續期，除根據社會公共利益需要收回該幅土地的，應當予以批準。經批準準予續期的，應當重新簽訂土地使用權出讓合同，依照規定支付土地使用權出讓金。”“土地使用權出讓合同約定的使用年限屆滿，土地使用者未申請續期或者雖申請續期但依照前款規定未獲批準的，土地使用權由國家無償收回。”從字面上看，土地使用者在使用年限期滿后需要繼續使用土地的，需要向有關部門申請續期，很明顯這與《物權法》規定的“自動續期”是相矛盾的。而如果按照法律法規的效力位階來分析這四部法律法規的效力的話，《物權法》作為由全國人民代表大會表決通過的法律，應當具有最高的效力。其他效力較低的法律法規規定的內容與《物權法》相沖突的，應當以效力更高的《物權法》為準。

三、當前存在的問題

在明確了住宅建設用地使用權自動續期后，仍然存在著諸多實操問題，同樣，學術界對此也沒有達成統一的意見，還存在著爭議。

一是自動續期是續費還是免費？從公民角度出發，采用免費自動續期的模式似乎可以一了百了，不會出現房權與地權的沖突問題。但這樣一來，土地使用權就變成了土地所有權了，公民花較少的費用就可以世代享用土地權利，土地公有也就變成土地私有了。但如果采取續費續期的模式，續費的標準如何確定則成為一大難題，高了，公民無法接受；低了，續費也就成了象征。學界對此也存在著兩種主要觀點，一種觀點認為，“自動續期”應當是無償的。支持這一觀點的孫憲忠教授認為：“我們是社會主義國家，土地所有權實質上是全民共有，居民不應該就此再次付費；目前我國地價房價畸高，也不應該讓民眾負擔過重。”①王利明教授也認為：“政府已經在建設用地使用權出讓時獲取了較大利益，如果續期時再進行收費，會對房屋所有人增加很大負擔。”②全國人大常委會法工委民法室扈紀華巡視員則指出：“自動就是指不需要任何條件，所以自動續期在法律上不應當附加任何條件與行為。”另一種觀點認為，住宅建設用地使用權應當續費續期。支持這一觀點的楊立新教授提出：“70年期間的和不足70年的住宅建設用地使用權價格有較大差距，為了公平和等價有償的原則，不足70年的應當補足差額”③，“在70年期間屆滿后，住宅建設用地使用權人應當向政府繳納稅金”④。

二是自動續期的期限如何確定？針對這一問題，目前存在著兩種觀點：一種觀點認為，無論是否免費續期，續期的期限是無限的，即無限接近于永久性使用住宅建設用地。如上文提到的楊立新教授雖然是有償續費的支持者，但他同時認為：“經過自動續期之后的住宅建設用地使用權屆滿就成為了無期限的土地用益物權。”⑤另一種觀點則認為，“建筑物剩余壽命需要評估，但評估需要耗費大量的人力財力成本，所以應當明確規定自動續期的具體年限，考慮到維護房地產市場的基本穩定并能夠與先行出讓年限對接，住宅建設用地的續期年限可設定為目前普遍采取的50年。或者續期期限應為法律所規定的最長期限，例如居住用地即為70年。”⑥筆者認為，事實上，無論是“無期限說”還是“有期限說”，其最終的目的是如何來確定一個合理的期限，在個人利益與國家利益之間取得一個相對的平衡，一方面能夠讓公民能夠接受，而不至于成為“房奴”，另一方面讓整個社會和國家能夠“輕裝上陣”，而不至于過度依賴房地產市場的收益。

三是自動續期是直接自動續期還是需要提出申請辦理手續？上文述及《物權法》與其他三部法律法規存在的區別，這直接導致了實務和學術界也存在著兩種觀點：一種是從文義解釋的角度出發，認為自動續期即是不需要辦理任何申請手續，如此才符合《物權法》的要求，也是節約資源、提高效率的考慮。另一種觀點則認為：目前住宅建設用地使用權人實際上均未與政府部門簽訂有關土地使用權出讓的合同，自動續期時形式上至少應當由現使用權人與政府再次簽訂一份建設用地使用權出讓的合同。筆者認為，第二種觀點未免太過于注重形式了，因為《物權法》及其司法解釋都明確了房屋所在的建設用地上的使用權為全體房屋所有權人共同共有，如果需要在續期的時候再一一重新簽訂出讓合同，一則是合同中須得約定出讓土地的四至范圍，如果將涉及到的土地一一劃分并明確其權屬，那么將涉及到一系列的相鄰權、地役權關系，簡單的關系反而變得復雜化；二則是如此操作是以形式主義對待形式主義，大量的合同簽署不僅是對社會資源的極大浪費，也難以滿足社會高速發展、權利資源快速流轉的發展趨勢。但是，這并不代表著筆者同意不經過任何手續的自動續期，具體理由筆者將在下文詳述。

四、問題的解決

在上文的分析中，筆者更傾向于適當的有償續期模式，即在自動續期的原則之下，采取合理的續費標準和適當的續期手續，來延長住宅建設用地使用年限。

(一)有償續期

筆者認為，我國需要采取有償續期的原因有二：一是我國實行土地公有制，土地在當前只能由國家所有或集體所有，在自動續期的前提下如果還采取無償續期的模式的話，無異于賦予了公民土地所有權，也就是確定了土地私有制度。那么即使是公民的房屋毀損滅失，只要是住宅建設用地使用權還在，公民就可以無限重建而占有土地，這與我國的基本制度是極度相悖的，至少在可預見的將來是不可能采取這種模式的。二是有償續期符合我國當前的用益物權制度。住宅建設用地使用權是用益物權的一種，而用益物權的本質是建立在他人所有權上的他物權，理應支付相應的用益對價。如果是無償續期，住宅建設用地使用權就不是用益物權范疇了。三是我國地少人多，土地資源又是不可再生資源，無償的自動續期會導致土地資源不斷集中，社會活力喪失，越富有的人會擁有越來越多的土地，這就回到了歷史上一次次引發社會矛盾、階級對立的土地兼并事件，對社會穩定、國家發展是有百害而無一利。

(二)續費標準

土地出讓時政府一般采取拍賣的方式獲得巨大的土地收益，這種方式一方面讓地方政府看到了巨大的利益，以至于很多地方政府過度依賴出讓土地，另一方面過高的出讓金最后都分攤在廣大購房者身上，從而導致公民的購房壓力增大。為了降低住宅建設用地使用權續期時的費用，也為了能夠更好地被公民所接受，筆者認為，在續期時應當區別土地出讓所采取的拍賣定價方式，采取固定比例續費的標準，如由政府與公民代表共同委托評估機構，由評估機構采取符合市場發展規律的方法評估續期時的住宅建設用地使用權的價值，再由政府按照評估價的一定比例來收取續期費用。當然，這種方法中也不是沒有任何問題，公民代表的選舉、評估機構的選定、評估價值的確定、續費比例的確定等等都是需要綜合各種因素才能確定的，在實際操作中也必然存在著這樣那樣的問題，需要立法者及司法者在實踐中不斷總結經驗，得出一套相對高效、適當的法律法規。

(三)自動續期的期限

上文提到，有學者認為住宅建設用地使用權可以無限續期，這種觀點是不符合現實觀念的。一是當前我國正處于社會經濟高速發展的階段，城鎮化速度較快，有可能上一年的規劃下一年就不符合新的規劃要求了，加上我國大部分城市在建設的過程中存在盲目建設、重復建設的現象，城市領導者的整體規劃水平不高，大拆大建的情形時有發生，可能還沒等到使用權人續期，房子已經被以“公共利益的需要”為由被拆遷了。二是我國當前大部分房屋的使用壽命在達到70年后很可能已經無法使用了，如果還采用無償自動續期就顯得毫無必要。有學者認為：“為了防止當事人約定很短的使用年限以損及與建設用地使用權人進行交易的第三人的利益，維護建設用地使用權作為一種物權本應具有的穩定性，規定一個最低年限是妥當的。”⑦筆者認為，與其設置一個最低的續期年限，倒不如在筆者上文提及的評估過程中直接評估續期土地上的房屋能夠繼續安全使用的年限，公民可以根據自己的需要選擇是否續期：愿意續期的，可以繳納相應費用獲得續期；不愿意續期的，可以由政府以房屋繼續存續的評估價格來購買房屋，原來的業主轉讓產權并退出，如此會使得政府在下一輪的拆遷工作中，由于已有一部分是政府自有房屋，可以避免在后續的拆遷發生大量的權屬糾紛，也更加有利于推進下一輪的拆遷工作。

(四)自動續期的手續

上文論及，筆者認為自動續期需要辦理一定的手續，而不是采取重新簽訂土地出讓合同的方法，理由是：《物權法》第一百三十九條規定：“建設用地使用權自登記時設立。”重新簽訂土地出讓合同的行為并不能直接引起建設用地使用權使用權主體變更的效果。而續期在當前的法學理論中應屬物權變動的一種，因此，續期仍然應當通過登記這樣的公示途徑來獲得公信力。筆者認為，在續期時，房屋全體業主作為建設用地使用權的主體，對建設用地使用權是共同共有的狀態，那么在履行了必要的繳費程序后，國土管理部門可以將愿意續期的全部業主作為權利人進行登記公示，以完成必要的續期程序。

五、總結

可以預見到，在不久的將來會出現大量的土地使用權到期的情形，亟需立法者制定一套可操作性強、兼顧公平和利益的法律法規來落實“自動續期”的規定。《物權法》“自動續期”的表述盡管為住宅建設用地使用權年限到期后的如何處置指明了方向，但是仍然不夠具體，不具有可操作性。在已經公布的《民法典》各分編草案第一百五十二條也有類似的規定，留下了較大的立法空間。因此，由國務院先制定行政法規或由全國人大及其常委會授權特定省市進行試點，再根據試點的效果來完善建設用地使用權的相關制度，應是今后土地使用權續期的實踐方向。

[ 注 釋 ]

①孫憲忠.為什么住宅土地期滿應無條件續期.經濟參考報，2016-4-25.

②王利明.物權法研究(下卷).中國人民大學出版社，2007：169-170.

③楊立新.住宅建設用地使用權期滿自動續期的核心價值.山東大學學報，2016(4).

④楊立新.70年期滿自動續期后的住宅建設用地使用權.東方法學，2016(4).

⑤同4.

⑥房紹坤.物權法用益物權編.中國人民大學出版社，2007：204.

⑦高圣平.建設用地使用權設立規則.中國土地，2009(11).