締約國(guó)報(bào)告制度的實(shí)施及其對(duì)中國(guó)法治與改革關(guān)系的意義*

馬玉麗

山東行政學(xué)院，山東 濟(jì)南 250014

一、締約國(guó)報(bào)告制度概述

目前，聯(lián)合國(guó)核心人權(quán)公約都規(guī)定了締約國(guó)報(bào)告制度。一般意義上的締約國(guó)報(bào)告制度，即依據(jù)人權(quán)公約的規(guī)定，締約國(guó)在一定時(shí)間內(nèi)向相關(guān)的條約監(jiān)督機(jī)構(gòu)提交報(bào)告，內(nèi)容涉及本國(guó)在實(shí)施公約過程中所采取的措施、取得的進(jìn)展及遇到的困難因素等。①條約監(jiān)督機(jī)構(gòu)對(duì)締約國(guó)報(bào)告進(jìn)行審議，并視情況做出一般性意見和結(jié)論性意見。一般性意見大多涉及與公約義務(wù)及公約規(guī)定的實(shí)體性權(quán)利相關(guān)的問題；結(jié)論性意見是條約監(jiān)督機(jī)構(gòu)在審議相關(guān)國(guó)家報(bào)告后向該國(guó)提出的評(píng)論和建議。締約國(guó)報(bào)告分初次報(bào)告和定期報(bào)告。前者側(cè)重對(duì)締約國(guó)實(shí)施公約情況的全面審議，后者側(cè)重對(duì)條約監(jiān)督機(jī)構(gòu)的一般性意見和結(jié)論性意見及重點(diǎn)關(guān)注問題的后續(xù)措施及其效果。

二、中國(guó)履行締約國(guó)報(bào)告義務(wù)的價(jià)值分析

首先，它有利于國(guó)際人權(quán)公約規(guī)定的各項(xiàng)人權(quán)在中國(guó)的保障和實(shí)現(xiàn)。盡管“人權(quán)條約的實(shí)效性主要依靠國(guó)家的自愿遵守、實(shí)施和執(zhí)行，但對(duì)這種‘自愿’還必須予以監(jiān)督”。②通過提交履約報(bào)告的義務(wù)要求，可以促使中國(guó)定期監(jiān)督每一項(xiàng)權(quán)利的實(shí)際情況。其次，有利于全面檢視中國(guó)人權(quán)保障的實(shí)況。中國(guó)可以利用撰寫報(bào)告的契機(jī)，更好地了解國(guó)內(nèi)人權(quán)保障的水平，全面檢視中國(guó)立法、行政規(guī)定和程序以及慣例，及時(shí)進(jìn)行調(diào)整。再次，促進(jìn)中國(guó)與各委員會(huì)之間的信息交流和建設(shè)性對(duì)話關(guān)系的建立，成為中國(guó)向世界展示人權(quán)保障自信的契機(jī)。

三、中國(guó)履行締約國(guó)報(bào)告義務(wù)存在的問題

第一，逾期提交或拖延提交問題。這是中國(guó)履行報(bào)告義務(wù)最普遍、最突出的問題。比如在初次報(bào)告的提交上，除了在1989年11月按時(shí)提交了《禁止酷刑公約》的初次報(bào)告(CAT/C/7/Add.5)及在2010年8月按時(shí)提交了《殘疾人權(quán)利公約》的初次報(bào)告外，其余四大公約的締約國(guó)報(bào)告中國(guó)均遲延提交。在定期報(bào)告的履行上，中國(guó)逾期提交的問題更為嚴(yán)重。除了2010年6月中國(guó)按時(shí)履行了《經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化權(quán)利國(guó)際公約》的第二次定期報(bào)告(E/C.12/CHN/2)義務(wù)外，其他核心人權(quán)公約的定期報(bào)告均存在不同程度的逾期提交情況。

第二，有些報(bào)告質(zhì)量不高，內(nèi)容空泛。有些報(bào)告內(nèi)容過于抽象、簡(jiǎn)單、籠統(tǒng)、內(nèi)容的及時(shí)更新性不強(qiáng)，避實(shí)就虛，缺乏執(zhí)行公約義務(wù)所采取的具體措施，對(duì)法律條款的援引缺乏充分的事實(shí)等詳細(xì)闡述，不能展現(xiàn)對(duì)各公約權(quán)利的實(shí)施履行和享有程度、取得的進(jìn)展及實(shí)施中的困難和影響因素。消除對(duì)婦女歧視委員會(huì)在1999年對(duì)中國(guó)提交的報(bào)告進(jìn)行審議時(shí)認(rèn)為，中國(guó)提交的報(bào)告并未充分遵循委員會(huì)關(guān)于編寫定期報(bào)告的準(zhǔn)則，尤其是該報(bào)告沒有載列足夠的按性別分列的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，沒有對(duì)目前的狀況和前一次報(bào)告所述期間的情況作一比較。兒童權(quán)利委員會(huì)于1996年5月的第十二屆會(huì)議上審議了中國(guó)提交的初次報(bào)告，強(qiáng)調(diào)該報(bào)告偏重于對(duì)國(guó)內(nèi)法律和管理規(guī)定的敘述，對(duì)法律和規(guī)定的實(shí)際情況敘述欠缺。

第三，落實(shí)委員會(huì)的結(jié)論性意見、一般性意見和建議上存在消極態(tài)度。比如消除對(duì)婦女歧視委員會(huì)在2006年審議中國(guó)第五、第六次合并報(bào)告時(shí)指出，該報(bào)告沒有說明是否已考慮委員會(huì)的一般性建議，要求中國(guó)于下次定期報(bào)告時(shí)回應(yīng)結(jié)論性意見所表達(dá)的關(guān)切。

四、中國(guó)履行締約國(guó)報(bào)告義務(wù)的制約因素

(一)人權(quán)普遍性與文化相對(duì)性

人權(quán)的普遍性是指“人權(quán)在任何地方，對(duì)任何人都是一樣的，因?yàn)樽鳛槿耍加胁豢蓜儕Z的權(quán)利和自由。這樣的權(quán)利保護(hù)人的尊嚴(yán)與價(jià)值并保障人類幸福的生活。”③文化相對(duì)性則主張，由于世界文化的多樣性，因此并不存在一種普遍道德。地區(qū)文化傳統(tǒng)決定了一個(gè)國(guó)家內(nèi)人權(quán)享有的種類及范圍，文化差異導(dǎo)致了普遍人權(quán)的不能。④人權(quán)的最終實(shí)現(xiàn)要依靠各國(guó)的努力，這個(gè)過程涉及政治、經(jīng)濟(jì)、法律和意識(shí)形態(tài)等多方面的因素。各國(guó)在文化價(jià)值觀念、社會(huì)政治制度及經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平等方面的差異會(huì)影響到人權(quán)國(guó)際保護(hù)在本國(guó)的實(shí)現(xiàn)。

(二)締約國(guó)報(bào)告制度自身的局限性

人權(quán)公約各委員會(huì)均非審判機(jī)構(gòu)，委員會(huì)所作的結(jié)論性意見是沒有法律約束力的，并且不構(gòu)成對(duì)締約國(guó)是否履行公約義務(wù)的判斷，通常情況下，制裁被認(rèn)為是行使國(guó)際監(jiān)督職能最重要也是最后的手段。⑤委員會(huì)的審議意見對(duì)中國(guó)并無法律約束力。締約國(guó)報(bào)告制度自身的軟弱性也影響了委員會(huì)委員們的工作態(tài)度，在結(jié)論性意見中，委員會(huì)往往只是就締約國(guó)實(shí)施公約的不足提出膚淺的批評(píng)，不能指出締約國(guó)真正的不足之處。

(三)委員會(huì)方面的不足與缺陷

首先，各委員會(huì)的委員獨(dú)立性與專職性不足。各締約國(guó)出于政治利益考慮，當(dāng)選的委員們往往是外交部長(zhǎng)、在職或退休的大使們或其他政府官員們。委員會(huì)獨(dú)立性的不足必然影響到條約監(jiān)督的有效性、權(quán)威性、公正性。同時(shí)，委員的專職性也差強(qiáng)人意。一般情況下，委員們只在每年的定期會(huì)議期間才會(huì)集中起來，對(duì)締約國(guó)提交的報(bào)告進(jìn)行審議，而且時(shí)間要求緊迫，審議任務(wù)繁重。

其次，委員會(huì)的審議機(jī)制并不合理，導(dǎo)致有效性不足。這種不足主要體現(xiàn)在審議時(shí)間的設(shè)置上。審議時(shí)間過短制約了締約國(guó)報(bào)告制度有效性的發(fā)揮。隨著各核心人權(quán)公約締約國(guó)數(shù)量的增多，提交的報(bào)告數(shù)量也急劇增加，各委員會(huì)在短短的時(shí)間內(nèi)是無法完成審議和與締約國(guó)建設(shè)性對(duì)話任務(wù)的。

再次，資源缺乏的困擾。在審議締約國(guó)報(bào)告的過程中，各委員會(huì)經(jīng)常受到資源缺乏的困擾。比如根據(jù)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)理事會(huì)1985/17號(hào)決議第5項(xiàng)規(guī)定，經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化權(quán)利委員會(huì)的委員從聯(lián)合國(guó)資源中領(lǐng)取差旅和生活費(fèi)用。聯(lián)合國(guó)大約將其正常預(yù)算2%的資金用于人權(quán)活動(dòng)，處于不斷的膨脹狀態(tài)的人權(quán)活動(dòng)使得各委員會(huì)面對(duì)極其有限的資金時(shí)常捉襟見肘。

(四)中國(guó)自身的問題

從實(shí)際情況來看，中國(guó)人力、物力、財(cái)力等資源的匱乏一定程度上影響了報(bào)告制度的有效運(yùn)行。由于核心人權(quán)公約都將報(bào)告義務(wù)作為主要的監(jiān)督措施，各個(gè)公約的報(bào)告內(nèi)容不可避免會(huì)產(chǎn)生一些重復(fù)，這給中國(guó)帶來更加繁重的報(bào)告負(fù)擔(dān)。隨著中國(guó)參加或者批準(zhǔn)的人權(quán)公約的增多，不同層次、不同要求的報(bào)告義務(wù)迅速膨脹，接受和審議報(bào)告的機(jī)構(gòu)可能是條約機(jī)構(gòu)(如人權(quán)事務(wù)委員會(huì))、聯(lián)合國(guó)的政策制定機(jī)構(gòu)(如人權(quán)委員會(huì))、聯(lián)合國(guó)的專門機(jī)構(gòu)(如國(guó)際勞工組織、聯(lián)合國(guó)教科文組織)等。

五、中國(guó)履行締約國(guó)報(bào)告義務(wù)的路徑選擇

(一)正確認(rèn)識(shí)和協(xié)調(diào)人權(quán)國(guó)際保護(hù)與國(guó)家主權(quán)之間的關(guān)系，建立良好的履約愿望

如何看待人權(quán)的國(guó)際保護(hù)與維護(hù)國(guó)家主權(quán)問題的關(guān)系，是決定人權(quán)國(guó)際保護(hù)監(jiān)督實(shí)施措施是否能發(fā)揮應(yīng)有效力的關(guān)鍵。積極承擔(dān)人權(quán)國(guó)際保護(hù)義務(wù)恰恰是國(guó)家行使主權(quán)的表現(xiàn)。締約國(guó)報(bào)告制度作為國(guó)際人權(quán)實(shí)施制度的支柱措施，對(duì)促進(jìn)一國(guó)人權(quán)事業(yè)的發(fā)展具有積極作用，也是中國(guó)尊重和保障人權(quán)的最好展示，促進(jìn)了中國(guó)與國(guó)際社會(huì)的交流與溝通。

(二)深入開展對(duì)各條約機(jī)構(gòu)一般性意見、《協(xié)調(diào)準(zhǔn)則》、《報(bào)告準(zhǔn)則》等的研究，提高報(bào)告的撰寫水平

通過開展研討會(huì)、中外專家交流會(huì)等方式，可以加深中國(guó)對(duì)履約標(biāo)準(zhǔn)的認(rèn)識(shí)和理解，避免在報(bào)告撰寫過程中出現(xiàn)理解上的偏差，做到有的放矢，提高報(bào)告的質(zhì)量和針對(duì)性，有利于條約機(jī)構(gòu)充分把握中國(guó)在履行公約中做出的成就，進(jìn)而做出正確的評(píng)價(jià)。

(三)建立完善的履行締約國(guó)報(bào)告義務(wù)體系

從中國(guó)履約的實(shí)踐來看，建立完善的履約報(bào)告體系已經(jīng)勢(shì)在必行。相關(guān)體系的建設(shè)是個(gè)系統(tǒng)工程，應(yīng)該對(duì)應(yīng)著中國(guó)履約的實(shí)際過程的需要，包括履約報(bào)告前的組織規(guī)劃、履約報(bào)告中的數(shù)據(jù)資料的平臺(tái)搭建、履約報(bào)告及結(jié)論性意見的傳播機(jī)制等。首先，履約報(bào)告前的組織規(guī)劃，這是一項(xiàng)基礎(chǔ)性的工作。應(yīng)設(shè)立相應(yīng)公約的履約時(shí)間表，建立履約備忘錄。其次，搭建履約報(bào)告中的數(shù)據(jù)資料平臺(tái)。實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)的主動(dòng)更新和共享，將大大提高履約報(bào)告中數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性、及時(shí)性，減少由于數(shù)據(jù)的分散分割帶來的弊端，更節(jié)約每次報(bào)告都要重新搜集資料造成的人力物力上的浪費(fèi)。再次，注重履約報(bào)告及委員會(huì)結(jié)論性意見、一般性意見的有效傳播，增加履約透明度。這既有利于提高政府工作的開放性，也有利于普及民眾對(duì)人權(quán)公約的相關(guān)知識(shí)。

(四)廣泛吸收非政府組織參與締約國(guó)報(bào)告的撰寫工作，擴(kuò)展報(bào)告的民眾基礎(chǔ)

非政府組織在締約國(guó)報(bào)告中的作用已逐漸得到重視。《比如消除種族歧視公約》中就建議應(yīng)鼓勵(lì)非政府組織參與報(bào)告編寫活動(dòng)，認(rèn)為非政府的可以提出建設(shè)性意見，提高報(bào)告質(zhì)量。在締約國(guó)準(zhǔn)備或起草報(bào)告階段，非政府組織可以敦促締約國(guó)及時(shí)提交報(bào)告，履行報(bào)告義務(wù)。非政府組織還可以利用豐富的專業(yè)知識(shí)和經(jīng)驗(yàn)參與報(bào)告的起草和討論。在國(guó)際人權(quán)公約監(jiān)督機(jī)構(gòu)審議締約國(guó)報(bào)告階段，非政府組織可以向公約監(jiān)督機(jī)構(gòu)提供相關(guān)參考信息和資料。在宣傳國(guó)際人權(quán)公約監(jiān)督機(jī)構(gòu)提出的結(jié)論性意見方面，非政府組織可以根據(jù)自身的特點(diǎn)，發(fā)揮獨(dú)特的監(jiān)督作用，可以在當(dāng)?shù)鼗蛉珖?guó)公開結(jié)論性意見，監(jiān)督政府是否執(zhí)行委員會(huì)的建議。

中國(guó)政府也開始重視非政府組織在締約國(guó)報(bào)告中的作用。例如，2010年，中國(guó)在向《經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化權(quán)利委員會(huì)》提交的第二份共同核心文件中明確提出，撰寫締約國(guó)報(bào)告時(shí)，工作組視情況舉辦會(huì)議進(jìn)行研討，邀請(qǐng)學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)和非政府組織參加，其意見和建議反映在報(bào)告稿中。可見，繼續(xù)擴(kuò)大非政府組織在締約國(guó)報(bào)告中的參與性，將有利于中國(guó)更好地履行締約國(guó)報(bào)告義務(wù)。

(五)重視國(guó)際交流與合作，深入開展與條約機(jī)構(gòu)的建設(shè)性對(duì)話

中國(guó)與條約機(jī)構(gòu)的建設(shè)性對(duì)話貫穿于中國(guó)履約的整個(gè)過程，委員會(huì)審議報(bào)告的程序主要以與各締約國(guó)的建設(shè)性對(duì)話原則為導(dǎo)向。委員會(huì)的職權(quán)是支持締約國(guó)實(shí)施公約規(guī)定的權(quán)利，并促進(jìn)國(guó)家間的相互理解及和平友好關(guān)系。⑥可見建設(shè)性對(duì)話的重要作用，它是委員會(huì)與中國(guó)相互了解的平臺(tái)。

六、結(jié)語(yǔ)

法治的真諦是人權(quán)。⑦人權(quán)是法最重要的價(jià)值。“尊重和保障人權(quán)”寫入憲法，彰顯了中國(guó)在建設(shè)法治國(guó)家進(jìn)程中對(duì)人權(quán)的高度重視和殷切關(guān)懷，更使得人權(quán)作為社會(huì)主流價(jià)值信仰得到升華。從中國(guó)履行六項(xiàng)核心人權(quán)公約締約國(guó)報(bào)告義務(wù)來看，中國(guó)逐漸認(rèn)識(shí)到國(guó)際人權(quán)公約的重要性，通過履行締約國(guó)報(bào)告義務(wù)梳理所取得的成就和進(jìn)展、反思存在的不足與缺陷、積極與各委員會(huì)進(jìn)行建設(shè)性對(duì)話，一個(gè)負(fù)責(zé)的有擔(dān)當(dāng)?shù)拇髧?guó)形象逐漸樹立。而中國(guó)對(duì)國(guó)際人權(quán)公約履約的完善，無疑將推動(dòng)中國(guó)人權(quán)事業(yè)不斷邁向新的階段。改革開放30多年來成果的一條重要經(jīng)驗(yàn)，就是把那些在改革實(shí)踐中探索積累的成功經(jīng)驗(yàn)和有效做法及時(shí)用立法法形式固定下來，鞏固和擴(kuò)大改革成果。然而，與改革成就相比，中國(guó)的法治建設(shè)稍顯緩慢，這與正在進(jìn)行的社會(huì)轉(zhuǎn)型很不相稱。黨的十八屆四中全會(huì)強(qiáng)調(diào)指出，全面深化改革、完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度，必須全面推進(jìn)依法治國(guó)。我們要自覺運(yùn)用理性思維處理法治與改革的關(guān)系。法治是治國(guó)理政的基本方式，也是全面深化改革的基本遵循。從我國(guó)政府倡導(dǎo)的構(gòu)建人類幸運(yùn)共同體來看，我國(guó)政府積極履行國(guó)際人權(quán)公約規(guī)定的各項(xiàng)義務(wù)，無疑是促進(jìn)我國(guó)法治發(fā)展的重要舉措，也是新時(shí)期進(jìn)一步推動(dòng)我國(guó)改革與法治發(fā)展的重要一環(huán)。

[ 注 釋 ]

①彭錫華.聯(lián)合國(guó)人權(quán)公約締約國(guó)報(bào)告制度述評(píng)[J].武漢大學(xué)學(xué)報(bào)，2007，5，60(3).

②孫世彥.國(guó)際人權(quán)條約的形式分析[J].現(xiàn)代法學(xué)，2001，2，23(1)：94.

③劉超.國(guó)際法專論[M].知識(shí)產(chǎn)權(quán)出版社，2004：102.

④[荷]P.R.比伊爾.人權(quán)的普遍性.劉楠來，等編.人權(quán)的普遍性與特殊性[M].社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，1996.45.

⑤萬(wàn)鄂湘，陳建德.論國(guó)際人權(quán)條約的準(zhǔn)司法監(jiān)督機(jī)制[J].武漢大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)，1997(6).

⑥[奧]曼弗雷德·諾瓦克，著.民權(quán)公約評(píng)注：聯(lián)合國(guó)〈公民權(quán)利和政治權(quán)利國(guó)際公約〉[M].畢小青，孫世彥，譯.三聯(lián)書店，2003：557.

⑦徐顯明.法治的真諦是人權(quán)——一種人權(quán)史的解釋[J].學(xué)習(xí)與探索，2001(4).