突發事件應急處置法制體系建設探析
——以高校突發事件為例

李 攀

上海政法學院，上海 201701

一、引言

突發事件，又叫做“危機”，是一個用途廣泛，內涵寬泛的詞，通常表達一種緊急的形勢，并且這種形勢的發展速度之快、破壞力之大嚴重威脅到決策層的思考和應對時間，甚至打亂應對計劃，令事情朝著惡劣的方向發展。中國的古語著作中，將這種緊急的形勢解釋為一種“突發的災禍”，這種“災禍”是一種生死關頭的重要時刻。國外的詞典中也將突發事件認定為一種喜憂參半的“千鈞一發”時刻和重要轉折點。①不難看出突發事件具有突發性、不確定性、破壞性等特征。新時期，特別是高校突發事件又具有新的特征，突出表現在：數量多擴散快、伴隨謠言破壞性大、群體復雜控制難度大、危及高校信譽等。

本文從高校突發事件的性質出發，將突發事件劃分為七類：公共衛生突發事件、心理健康突發事件、日常管理突發事件、意外事故、暴力犯罪、沖突騷亂、高校自然災害。近幾年的突發事件，成因錯綜復雜、影響深遠，對高校穩定和安全均構成巨大威脅，這要求我們在關注學生日常管理的同時，也要重視突發事件的預防和解決。提高應急處置能力，健全應急處置法制已成為當下校園安全穩定建設的重要基礎。

二、高校突發事件應急處置法制的內涵和特征

(一)突發事件應急處置法制的內涵

建立完善的應急處置法制，是有效處置突發事件的法治保障。我們只有把推進高校突發事件應急處置法制建設放在首位，才能確保學校在處置突發性事件時嚴格按照憲法和法律的規定進行，從而更有效地維護好學校師生的根本權益。

(二)突發事件應急處置法制的特征

為防止突發事件所帶來的災難性后果，我們在處置應對中必須堅持“依法治國”基本原則，統一規定政府、學校在應急處置工作中的權限、職責，確保救援工作遵循“有法可依、有法必依、執法必嚴、違法必究”的法治理念，保障國家、集體和師生的利益。

1.較大的自由裁量權

與常規狀態下的應用法制相比，應急處置法制享有較大的自由裁量權，這種裁量權表現在，在不損害國民正當利益的情況下應急處置法制會對國民合法利益作出適當限制，明確國民緊急狀態下的權利和義務；高校在適用應急處置法制時同樣需要合理把握“自由裁量權”。

2.強制性

應急處置法制具有強制性，盡管全民均處于緊張狀態，但作為一個堅持“依法治國”的國家，“法律面前人人平等”的原則也是不允許忤逆的，絕不允許任何機構、任何個人凌駕于法律之上，借機斂財，甚至逃避責任；高校在處理突發事件時，也同樣要堅持“法律面前人人平等”的原則。

3.適用上的優先性

應急處置法制的法律效力較高，享有適用上的優先性。因此，與常規狀態下的運行法制相比，應急處置法制具有程序特殊性、適用優先性、緊急處置性以及權力優先性等特征；對于高校突發事件來說，則是遵循上位法的規定，結合學校實際，合理適用《學生手冊》等中關于突發事件應急處置的相關規定，保障師生權益。

三、我國突發事件應急處置法制建設

(一)應急處置法制建設

在“一案三制”中，法制是體制和機制的基礎和歸宿，是確保突發事件應急處置工作得以展開的精髓。經過多年的法制改革與發展，我國突發事件應急處置法制日益完善。在現代憲法中已有戰爭與和平權力的規定、動員與戒嚴權力的規定等。例如，我國憲法第六十二條第十四項規定了全國人大行使戰爭與和平的緊急權力，第六十七條第十八項至二十項規定了全國人大常委會行使決定動員與戒嚴的緊急權力等。

2003年，應急處置機構的專家、學者和法制辦等部門受委托著手起草《緊急狀態法》立法草案。在此后的憲法修正案中，將“戒嚴”改為“進入緊急狀態”，這一歷史性的修改，意味著我們初步確立了中國的緊急狀態制度，具有里程碑性的意義。2006年，國務院常務會議專題討論并原則通過了《突發事件應對法(草案)》。

《突發公共衛生事件應急條例》，是一部超速頒布施行的行政法規，是建國以來出臺速度最快的一部法規，也是我國第一部有關突發事件應急處置的法規，成為我國家危機應對的新起點。2006年1月國務院頒布了《國家突發公共事件總體應急預案》，2007年8月通過了《中華人民共和國突發事件應對法》，并于2007年11月1日起開始施行。這是新中國第一部綜合減災救災法律，標志著我國規范應對各類突發事件的法律制度已基本確立。

根據《國家突發公共事件總體應急預案》中關于突發事件的不同分類，自然災害類的法律有：《防震減災法》、《中華人民共和國消防法》等；

公共衛生事件方面的法律有：《中華人民共和國傳染病防治法》、《突發公共衛生事件應急條例》等法律、法規及條例；

社會安全、災害事故事件方面的法律有：《戒嚴法》、《中華人民共和國國防法》、《兵役法》等。教育部于2002年專門根據《中華人民共和國教育法》、《中華人民共和國未成年人保護法》和其他相關法律、行政法規及有關規定，制定了《中華人民共和國教育部學生傷害事故處理辦法》；

目前，我國已基本建立了以《憲法》為依據、以《突發事件應對法》為核心、以相關單項法律法規為配套的一系列應急處置法律。2008年在全國人大會議上國務院正式宣布：“全國突發事件應急處置體系基本建立。”

從當前我國應急處置法制的基本構成來看，我國應急處置的法制化進程已取得可喜成績，一系列法律法規正保障著應急處置能夠有序進行。但與發達國家的應急處置法制相比，我國現代意義上的應急處置實踐和立法起步相對較晚，仍不可避免存在一些不足和需要改進和完善的地方。

(二)突發事件應急處置法制建設中存在的主要問題

1.立法模式單一

從立法模式上看，我國的應急處置法律還很單一，發生什么事件制定什么法律，一類事件一項立法，缺乏一種綜合性的應急處置法律，甚至有很多單項法律是在事件發生后及時制定的，忽視了事前預防、事中計劃和事后的預案，更忽略了高校的實際情況，缺乏可操作性；只有總體預案，沒有各類專項預案。當下，校園貸(裸照)、電信詐騙等事件，一旦發生，互聯網平臺上的碎片化信息、謠言鋪天蓋地，影響范圍大、危害程度廣，如若不能有效控制、合法規制，將會陷入被動的局面。

2.配套法規不完善

從我國法律體系來看，還沒有形成健全合理的應急處置法制體系，與《突發事件應對法》配套的法律法規、應急預案仍不完善；盡管在總體應急預案的基礎上，國務院陸續發布了25項專項應急預案、80項部門應急預案等。但就高校來說，應急預案還很缺乏，甚至存在“無危機、不預案”的尷尬局面，在適用時也存在一些不完善的地方。如預案的制定缺乏科學性、實用性和指導實踐等功能，應急預案必須具有科學性，不能成為擺在臺面的“政治綱領”高校應急處置能力是應對突發事件演變的關鍵，應急處置能力主要體現在應急預案的編制與執行方面。

3.操作性不強

多數高校突發事件應急處置主要參照省、市教育系統突發公共事件應急預案及其專項預案，例如，《陜西省教育系統突發公共事件應急預案》、《青島市教育系統突發公共事件應急預案》(修訂)等。一方面，由于高校突發事件無論應急處置體制還是機制都顯著不同于中小學及其他教育部門，缺少針對高校突發事件的省、市一級應急預案總體設計；另一方面，高校突發事件的有效處置往往需要多部門聯動機制，有些高校應急預案缺乏細節規定和執行主體的規定，這樣就容易導致救援時部門之間、甚至二級學院之間互相推諉。

(三)高校突發事件應急處置法制建設策略

1.建構完善系統的突發事件應急處置法律

從以上分析得知，我國應急處置法制建設存在盲目性和不可操作性。一些應急處置法律缺乏一種整體統一的法制理念和意識基礎，上位法和下位法內容“孤立無援”，這種散亂無章嚴重背離了我國依法治國的方略，在適用時達不到協調統一的實際應用目標，因此我們需要盡快清理過時的應急處置法律法規，完善現行的應急處置預案，健全其他的應對計劃，為我國突發事件應急處置真正提供法律上的保護。

2.制定完備的應急處置預案、日常規范性文件和懲罰條例

應急處置預案是預防和處置各種突發事件的預先方案和計劃。各高校應在《教育系統突發公共事件應急預案》的指導下，根據學校的實際情況，制定和完善各類應急預案。由于應急預案的制定是一個長期、動態的過程，這就要求在制定時必須考慮預案的可調整和可執行性；

日常規范性文件是指高校關于突發事件應急處置方面的法律法規、一般標準或準則、組織體系、機構職責、日常行為規范等發揮作用的文件。高校必須在遵循上位法規定的前提下配套制定相應規范性文件，通過通知文件、宣傳欄、海報等形式貫徹落實下去，保障各部門在突發事件的處置上，做到有法可依、責權明確、服從領導，增強各部門之間聯動性。其次是應急管理日常行為規范的制定；

應急懲罰條例的作用是為了保障校園教學和生活秩序，對利用互聯網惡意散布謠言，損害學校利益的相關人員進行教導性懲罰，以儆效尤，以提高廣大師生的集體意識和責任感，從而達到激勵的目的。

3.增強我國突發事件應急處置法律的可操作性

一方面，需將應急處置法律納入憲法，明確宣告制度，明確突發情況下的實施條件與程序、公民基本權利的保障等，維護國家、政府和師生利益。另一方面，完善我國現存的應急處置法律法規、應急預案，并注重細化這些法律法規、應急預案在應急處置方面的具體規定，彌補缺陷，增強這些法律法規和、應急預案的實用性和可操作性。具體來說，為避免紙上談兵，高校有關

部門應定期開展應急事件處置演習，對專項預案及規范性文件進行實戰檢驗和經驗總結，在原有預案的基礎上進行修改完善；用圖文并茂的形式將應急處置法律和學校專項預案、規范性文件及懲罰條例編寫進學生手冊校內發放，也通過開展講座、海報展覽等方式進行宣傳教育引導，以便在突發事件發生時師生能做到臨危不懼、按圖索驥、有序應對。

就高校而言，完善學校突發事件應急處置法律體系，確保校園的穩定與師生的安全是高校的職責，一所高校的領導只有時刻把師生的身體健康和生命安全放在第一位，才能得到師生真心的擁護和愛戴，才能為學校的發展提供保障。

[ 注 釋 ]

①F.David，definition of bestiality from the Merriam-Webster Online Dictionary with audio[EB/OL].at http： // www. merriam - webster. com/ dictionary/ crisis，March.15，2015.