關于做好“村改居”工作的一些建議

劉 兵 歐陽春曉

浙江同舟(寧波石化開發區)律師事務所，浙江 寧波 315201

“村改居”是指將原來的農村村民委員會撤銷，改為城市社區居民委員會，以城市管理模式進行管理的一個過程。隨著城市化進程的加快和戶籍制度的改革，出現了大量的“城中村”現象，村民獲取收入的方式也不再是單一靠農業生產，而是越來越多元化，其經濟結構與日益變化發展的生活文化需求逐漸趨近于城鎮水平，此時，“村改居”便自然而然順時而生。然而，“村改居”涉及基層組織變更、農民權益的保護等方方面面的事項，是一個非常復雜的現實問題，僅僅依靠鄉鎮街道或村之力去解決存在一定難度，它需要國家和政府的政策支持和法律規范的指引和約束。

一、“村改居”面臨的問題

(一)戶口問題

“村改居”涉及到戶口轉變問題，即所謂的“農轉非”，由農業戶口轉變為非農業戶口。農村不再從事農業生產，農民不再從事農業勞動，或者至少有2/3的農民不再從事農業勞動，不再以農產品收入為來源；讓農村人成為城市人，村委會改為居委會。

(二)財產問題

農村宅基地問題：根據我國相關法律的規定，農村宅基地，是指農村村民用于住宅基地而合法占有、利用本集體所有的土地，所有權屬于農村農民集體成員所有。農村宅基地是只有具備農村集體經濟組織成員資格的人才能享有的權利，可以合法使用、建造住宅的集體所有地，宅基地是集體所有，農村村民對其只有使用權，沒有處分權、收益權，未經批準任何人沒有權利擅自轉讓或者出租。當戶口遷出后，就不再是本村集體經濟組織的一員，對宅基地的使用權也隨之喪失，對于土地的去向，此處有兩種情況：一種是一戶只有一人轉非，那么宅基地使用權歸同一戶其他農村成員共同所有，個人不再享有宅基地使用權；第二種是全戶轉出，那么宅基地就會由集體也就是村里收回。

我國采用的是宅基地使用權隨房屋轉移的原則，也就是說，即使身份轉變為城鎮居民，基于對已建房屋的所有權，仍然對房屋所占宅基地享有使用權，宅基地上的房屋可以繼承，但繼承人不能對房屋進行翻新、修建。但該房屋一旦滅失，房屋所有權消亡，基于該房屋所有權的宅基地使用權也會隨之消亡。

隨著農轉非不斷增加，農村空置的房屋越來越多，嚴重影響了農村土地的流轉、利用，因此，很多地區都出臺了自愿退出宅基地補償的政策，鼓勵農轉非的人將空置的房屋讓出，促進農村土地的流轉，補償標準根據各地經濟水平而定。

(三)法律問題

對于“村改居”沒有集中的法律規范，但是從整體情況看來，“村改居”前后大概呈現出以下區別：

1.從管理和自治組織上。“xx村委會”改為“xx街道xxx居民委員會”，“xx村委黨支部”改為“xx街道xxx居委會支部委員會”。社區適用的法律由《村委會組織法》變更為適用《城市居民委員會組織法》。

2.土地所有權方面。集體土地轉為國有土地，注銷集體土地所有權登記。原農民住宅用地直接轉為國有劃撥土地。如廣東省對“村改居”工作的規定：“原集體建設用地按以下情況辦理土地登記：

已辦理集體土地使用權登記的，以村委會為申請單位，由土地登記機關集中按批次收回原核發的《集體土地使用證》，按劃撥用地換發《國有土地使用證》；土地使用權發生變更的，必須先補辦有關用地手續，后辦理土地變更登記，核發《國有土地使用證》。

未依法辦理集體土地使用權登記的，應按第(五)款規定辦理有關用地手續后，到土地登記機關申請辦理土地登記，核發《國有土地使用證》。原農民住宅用地直接轉為國有劃撥土地，憑《集體土地使用證》或建設用地批準文件，申請核發《國有土地使用證》。除工本費外，免收其他費用。原村組集體建設用地轉為國有土地后，直接劃轉給社區股份合作經濟組織的，憑“村改居”集體土地資產劃轉批復文件和《集體土地使用證》(或建設用地批準文件)，申請辦理土地變更登記，核發《國有土地使用證》。除工本費外，免收其他費用。社區股份合作經濟組織將劃入土地對外轉讓、租賃、作價入股或合作聯營時，應補交土地有償使用各項稅費；變更土地用途的，應補交地價。

除以上變化以外，“村改居”還涉及到居民住房、集體資產處置，集體經濟組織名稱的變更、社區居民就業、相應的基層婦女、共青團、工會組織建設、居委會的職數設置、工資福利、辦公經費等問題。改革的過程往往不可能一帆風順，尤其是涉及土地和集體資產的問題，更是值得引起足夠重視，予以監督和落實。

(四)程序問題

首先，“村改居”后的基層組織的設立，我國出臺有《中華人民共和國村民委員會組織法》(以下簡稱《村組法》)和《中華人民共和國城市居民委員會組織法》(以下簡稱《居組法》)等法律，然而，這兩部法的規定不盡一致，無法很好的處理“村改居”過程中涉及的諸如社區居民委員會的職能以及工作人員的換屆選舉等問題，“村改居”的特殊性讓新改后的社區居民委員會不得不考慮兩部法的過渡以及銜接問題。

對于“村改居”這一復雜的系統工程，全國性規范里并沒有統一的指導原則。我們所了解的也只有《國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定》(國發〔2004〕28號)第二條第(十)點加強村鎮建設用地的管理里提及：禁止擅自通過“村改居”等方式將農民集體所有土地轉為國有土地。以及2006年民政部門曾提出的，將進一步明確“村改居”的工作原則，規范“村改居”工作的程序，切實維護農民群眾的土地權益，積極穩妥地處置好農村集體資產，妥善安置好村民群眾的生產生活，加強監督，最大限度地避免形形色色的侵害農民土地權益的做法。除此之外沒有在其他全國性規范性文件中發現關于“村改居”工作的指導。因此，在實踐中，“村改居”工作主要還是依據地方立法或者政府文件，但各地區立法層級高低各不同，差異也比較大，存在著諸多問題：

1.“村改居”沒有既定標準

在我國的城鎮化進程中，相當量的村民委員會改革成為了社區居民委員會，但我們不能就此當然認為所有的農村都適合“村改居”，受自然環境、地理位置、經濟結構、人口總量等因素的影響，有些農村并不適合將村民委員會直接改革為社區居民委員會，而是應當通過諸如外出求學或是務工的形式逐步實現城鎮化。而對一些農業氣候、土壤等環境優良，適合農作物生長的農村，從事農業生產更為合適，即便它的各項條件都符合城鎮化，我們也認為保留農村形態更為實際，基于此，村民委員會的存在比居民委員會更為合適和必須。

2.“村改居”后工作人員產生辦法遇困擾

《村組法》第十一條規定，“村民委員會主任、副主任和委員，由村民直接選舉產生。任何組織或者個人不得指定、委派或者撤換村民委員會成員”。而《居組法》第八條規定，“居民委員會主任、副主任和委員，由本居住地區全體有選舉權的居民或者由每戶派代表選舉產生；根據居民意見，也可以由每個居民小組選舉代表二至三人選舉產生”。兩部法律的規定不盡一致，那么，“村改居”后，居民委員會的工作人員的選舉究竟依照哪一部法律的規定進行成為問題。

二、對“村改居”工作的幾點建議

(一)完善并遵循正當法律程序及法律救濟機制

農村城鎮化已然成為一個趨勢，“村改居”也必然不可避免的進入城市化進程工作的議程，由農村改革而來的社區也將逐漸被城市體系接納和融合，村民自治逐漸向居民自治過渡，但我們應當認識到，這將是一個漫長的過程，在這個漫長的時期里，政府如何實現由村民自治向居民自治的平穩過渡，如何解決法律不統一的沖突，如何在依法行政，建立法治政府的大環境下，做好并完善“村改居”工作，我們認為以下幾點很重要：

一是注重程序的完善。盡快完善農村村民委員會組織法與城市居民委員會組織法等法律，將“村改居”工作在法律的選擇適用上明確下來，同時，建立具有指導性、可操作性、可借鑒性的統一的起承轉合的基層社會自治基本法規體系配套協調，嚴格財務制度和紀律，實行財務公開和民主理財，妥善處理土地和集體資產等經濟問題，確保改制后村民的合法權益不受侵害，以保障“村改居”工作的有序過渡和銜接，推動“村改居”工作的發展。

二是鼓勵村民積極參與。在“村改居”工作中，首當其沖的便是村民，他們是村改居工作的直接受益者與當事人，鼓勵村民積極參與，獲得村民的支持，能讓工作事半功倍，順利進行。行政機關在實施村改居的行政行為時，應當充分了解當地的實際情況，因地制宜，考慮改制后居民的社會保障與就業等現實問題，制定出符合實際的工作方案，多接收村民意見，制定、完善村民參與行政的方式、程序、時間等鼓勵村民參與政策的制定與實施。充分了解聽取并尊重群眾的意愿，嚴格按照法定程序開展工作，對于大家普遍反對的不能強行實施，執行方案前，及時召開村民會議或村民代表大會，保證他們的知情權，做好思想工作，允許他們充分表達想法，對改制方案進行比較和討論，盡量采用村民們接受的方案實施，讓村民主動配合做好改制工作，確保從村民自治到居民自治的平穩過渡。

(二)引進律師介入推動“村改居”有序化進行

律師常年從事訴訟案件辦理，非訴法律事務服務，接觸形形色色的人群，形成了自己的一套針對不同領域、不同對象的法律服務應對方案，多年辦案使他們對法律與政策把握更加透徹，對程序駕輕就熟，并能夠充分運用專業知識、技能技巧有針對性的理清、解決背后的問題，尤其是近年來，律師參與信訪值班、信訪問題解決，參與政府專項法律事務、政府合同合法性審查等，積累了豐富的解決群體性矛盾糾紛經驗。律師的參與能幫助政府審查行政行為，促進政府依法行政，合法行政，讓“村改居”工作在法律的保駕護航下順利開展，減少對立矛盾。面對群眾也能從源頭上、根本上減少群體性的問題的產生，減輕政府壓力。同時能夠對群眾進行普法宣傳教育，潛移默化的改變部分群眾解決問題的路徑選擇，通過合法途徑尋求幫助。