論我國《國家賠償法》先行程序研究

孫 堯

天津市河東區(qū)人民檢察院，天津 300171

在行政賠償前設定先行程序是一種國際潮流，這主要是因為可以在行政行為過程中把賠償爭議及時解決，減輕司法成本，同時也節(jié)約了大量的時間。此外，先行處理程序本身流程相當簡單，賠償請求人所需要投入的人力物力財力相對較小，可以更快地得到賠償。在國家賠償法第13條和第14條對行政賠償要進行先行處理程序進行了明確的描述。然而，修正后的先行處理程序并沒有使許多人滿意。

一、先行處理程序是否是行政賠償?shù)谋亟?jīng)過程

立法機關將行政先行處理程序作為行政賠償?shù)谋亟?jīng)前置程序，主要目的在于能夠使行政程序中出現(xiàn)的大量賠償案件得到解決，既能給予行政機關自行糾正錯誤的機會，又能使賠償請求人能夠在較短的時間內(nèi)獲得賠償。在現(xiàn)實的司法實踐中，先行處理程序卻沒有起到相應的作用，恰恰相反，反而在一定程度上損害了賠償請求人的合法權益。因此有些法律學者認為，不應當將先行處理程序作為行政賠償?shù)谋匾爸眠^程，而是由行政賠償人來進行選擇。其依據(jù)就是先行處理程序本身就是針對賠償機關作出的，而卻要由賠償機關自己找自己的毛病，這就出現(xiàn)了一種“既當裁判員，又當運動員”的情況。此種說法有一定的道理，但是尚不足以否定先行處理程序在行政賠償中的重要價值和作用。

持有以上觀點的人，多半對行政機關持有不信任的態(tài)度。但實際上，先行處理程序是行政主體自我糾正錯誤的一個過程。知錯就改，善莫大焉，人非圣賢，孰能無過，應當給予行政機關改正之前自己錯誤的機會，并且讓它承擔相應的法律后果。而且先行處理程序并不具有終局效力，如果行政機關有充分的理由可以進行訴訟，這對于行政機關來說更像是一個自我反思和自我檢討的過程。如果先行處理程序可供賠償請求人自行選擇，這會一定程度上增加其賠償負擔。

二、先行處理程序的實現(xiàn)方式

按照國際慣例，采用先行處理程序的國家，賠償爭議解決的方式有以下兩種：一種是“直接決定式”，另一種是“相互協(xié)商式”。我國《國家賠償法》對行政賠償先行處理模式并沒有做出具體規(guī)定，但是《國家賠償法》修正案明確了先行處理的協(xié)商程序為混合模式，即賠償義務機關應當首先與賠償請求人進行積極的溝通來協(xié)商解決，只有雙方無法達成一致或者有其他原因無法通過協(xié)商來進行解決，賠償義務機關才能直接作出賠償決定。相對來說，我國的處理模式更加具有人性化和可操作性，這樣對賠償請求人和行政機關都具有了相應的選擇權，更利于矛盾問題的解決。

為了迅速解決賠償糾紛，法律同樣授予賠償義務機關自行決定賠償數(shù)額、方式的權力，比如在賠付的過程中關于賠償構(gòu)成要件事實的妥協(xié)、自認，司法機關并不會參與其中。同時，盡管可能會出現(xiàn)前后賠償金額不一致的情況，行政機關也可以隨時調(diào)整賠償方案與策略，法院不會對此進行諸多過問。美國的法律制度甚至規(guī)定在賠償過程中完全由雙方在自由的基礎之上進行。而根據(jù)我國的司法制度及現(xiàn)今的行政體制，采取“協(xié)商式”可行性較低。如果出現(xiàn)行政賠償主體所愿意承擔的賠償金額或方式完全符合賠償請求人要求，但是依據(jù)法條卻無法實現(xiàn)的情況，法院也只能依法確定賠償與否以及賠償金額，這對賠償人來說又是另一種的不公平。所以倘若我們認為法律存在瑕疵，那么應當修改法律，而不是和賠償相對人進行妥協(xié)。

三、我國行政賠償先行程序存在問題的根源

(一)行政賠償先行處理程序中的責任認定還存在缺失

在人類歷史上曾經(jīng)經(jīng)歷過國家專制階段，正是為了控制國家權力對個體的侵害，防止權力濫用，行政法才孕育而生。雖然我們可以認為，國家賠償屬于行政救濟法而非責任法，但這并不意味著國家賠償制度就可以不規(guī)定責任制度，只有明確的責任制度才能保障救濟手段的真正實現(xiàn)。

《國家賠償法》的法律條文中對于行政賠償先行處理程序中的違法行為或者不作為等行為并沒有規(guī)定應負何種責任或者如何追責。從司法實踐上來看，個別行政機關依舊存在“官本位”的思想，對于侵害行為大多視而不見，更有甚者為了在賠償過程中減輕或者逃避責任，采用各種不正當?shù)氖侄芜M行威脅、引誘、欺騙，損害賠償請求人的利益，或者人為增加被侵害人的司法成本。還有些賠償義務機關存在畏懼逃避心理，不愿意直面被侵害人，為了快速解決事態(tài)，往往采取“封口費”等其他辦法處理；或者對于賠償案件久拖不決，即使超過期限也以各種理由搪塞，逼迫當事人做出讓步。所以，如果對個別行政機關的不法行為沒有做出相應的處罰措施，這些違法失當行為就不能受到法律的全面監(jiān)管，難免會造成被請求人的損失；還有一種可能，在行動賠償先行處理程序中，行政賠償機關的工作人員存在營私舞弊、徇私枉法現(xiàn)象，為了使自己或相關人獲取利益以犧牲國家的利益達到自己的目的。

(二)作出不予賠償決定的期限規(guī)定不合理

《國家賠償法》第13條規(guī)定，“賠償義務機關應當自收到申請之日起兩個月內(nèi)，作出是否賠償?shù)臎Q定。”由此可知，在行政賠償先行處理程序中，賠償義務機關有兩個月的期限進行審查，用以作出是否賠償?shù)臎Q定。一般情況下，賠償義務機關作出不予賠償?shù)臎Q定，賠償請求人最終都會提起行政訴訟。那么賠償義務機關即便發(fā)現(xiàn)自己的行為出現(xiàn)違法情況需要對相對人進行賠償，它也不會立即做出賠償決定，而是等待兩個月的時效即將到期之時再做出處理。在這種情況下，此項法律規(guī)定制度不僅沒有保障賠償請求人的合法權益，還浪費了請求人的寶貴時間，為個別賠償機關謀求不正當?shù)哪康睦嫣峁┓奖悖畴x了制度的初衷。

作出賠償決定過程可以被分解為兩個部分：一是判定是否進行賠償，二是決定賠償多少、賠償方式。由此可知，作出賠償決定的過程僅僅是賠償決定過程的一部分，甚至是很小的一部分，后面還有決定如何賠償，賠償什么賠償多少等過程。賠償機關決定不賠償和決定賠償是兩個完全不同的程序，法律對此卻規(guī)定了同樣的期限。這明顯是存在不合理性的。

(三)行政賠償決定的法律效力存在問題

國家賠償法第14條規(guī)定，“當賠償義務機關兩個月內(nèi)未作出決定或作出決定但賠償請求人有異議時，賠償請求人可以自賠償義務機關作出決定之日起三個月內(nèi)起訴”。此條規(guī)定明確了賠償請求人的權利，加大了保護力度，但也存在一些問題：行政賠償決定是不是終局判決，如果是，那么決定文書一經(jīng)送達即發(fā)生法律效力，此時，如果賠償請求人對行政賠償決定有異議向法院提起訴訟時，法院應當對次行政行為是否合理合法進行判決，如果法院認為原行政賠償機關所做決定存在不合理不合法問題，可能推翻原行政賠償機關決定，這樣就出現(xiàn)了終局決定被改變的尷尬情況；如果行政賠償決定不是終局決定，那么是否可以參考民事訴訟的期限規(guī)定，被侵害人知道或應當知道侵害行為發(fā)生2年后，將會喪失勝訴權利，這些問題都需要關注。

從現(xiàn)行立法看，行政賠償制度還存在著一些瑕疵，其完善還需要一個過程，故筆者認為，行政賠償案件的法律條文應確定統(tǒng)一的標準和模式。