國際海底區域環境保護制度研究

戴為卿

三亞學院法學與社會學學院，海南 三亞 572022

保護國際海底區域的環境是維護“人類的共同繼承財產”原則的重要內容。國際海底管理局通過的有關規章極大地發展《聯合國海洋法公約》(以下簡稱《海洋法公約》)確立的國際海底區域環境保護制度。國際海底管理局是代表全人類管理和保護國際海底區域的組織，在國際海底區域環境保護方面具有廣泛的職權和責任。承包者是國際海底區域活動的直接主體，對于其國際海底區域內活動對海洋環境造成的污染和危害應承擔主要的責任。擔保國對于國際海底區域環境的保護也負有一定的責任。作為國際海底區域資源的主要利用者以及擔保國內實體從事國際海底區域勘探開發活動的擔保國，我國應高度重視國際海底區域的環境保護。

一、國際海底區域概述

(一)國際海底區域的概念

全球海洋總面積約為3.61億平方公里，占地球總面積的71%。[1]除去沿海國家依據《海洋法公約》所主張的領海，專屬經濟區等國家管轄范圍，還剩下面積相當廣闊的國際海底區域，而這一區域蘊藏著儲量豐富的礦產資源，生物資源和環保能源，例如多金屬結核礦，漁業資源，可燃冰等等。國際海底區域是指國家管轄范圍外的海床，洋底及其底土，簡言之就是公海海底區域。

(二)國際海底區域的法律地位

《海洋法公約》規定：國際海底區域及其資源是人類的共同繼承財產；任何國家不得對“區域”的任何部分或其他資源主張或行使主權權利，任何國家或自然人，法人不得將“區域”的任何部分據為己有；對區域及其資源的一切權力屬全人類，由國際海底管理局“代表人類行事”。[2]

因此，可以看出國際海底區域不同于任何一種海域，它有著特殊的法律地位，即國際海底及其資源的所有權屬于全人類，任何國家、自然人和法人都不得據為己有；由國際海底管理局對國際海底區域及其資源實行國際管理；國際海底區域的勘探開發要顧及各國利益，不能損害各國利益；各國只能出于和平的目的對國際海底區域進行開發和利用。

(三)國際海底區域的開發制度

1970年第25屆聯大通過了著名的《關于各國管轄范圍外海床海底及其底土原則宣言》(簡稱《原則宣言》)。《原則宣言》對國際海底區域及其區域范圍內資源的性質、法律地位、國際海底區域的管制、各國的相應的權利與責任、科學研究和環境保護的國際合作，都作出了明確的規定。確立了國際海底區域開發制度的總出發點為，開發國際海底區域的資源能源，應當本著為全人類謀福利的原則，不論國家大小，地理位置差異，經濟發展水平差異。

為實現上述要求，不同國家站在不同的立場，出于本國國家利益的考量，都提出不同的訴求，不同的方案。最主要的方案就是以科技發展水平相對落后的廣大發展中國家提出的單一開發制和以美國和蘇聯為代表的經濟發達、技術水平先進的海洋大國、強國所主張的國際注冊制和執照制。經過幾年的爭論，雙方才達成妥協，同意采取平行開發制度。《公約》也在此后將修正后的平行開發制度吸收進《公約》的153條作為開發國際海底資源的制度。

二、國際海底區域環境保護的法律依據

(一)《斯德哥爾摩宣言》的相關規定

1972年召開的第一次人類環境會議上發表了《斯德哥爾摩宣言》(以下簡稱《宣言》)。該《宣言》雖然沒有法律約束力，但是其制定的多項國際原則卻為后來制定各項國際環境法律文件確立了重要的基礎。《宣言》確立的幾項原則成為污染控制方面國際法律文件的基礎，其中規定“各國應該采取一切可能的步驟來防止海洋受到那些會對人類健康造成危害的、損害生物資源和破壞海洋生物舒適環境的或妨害對海洋進行其他合法利用的物質的污染。”根據此原則各國開始展開相關國際合作并采取行動以制止海洋環境污染，這為后來海洋環境保護方面的區域性和全球性立法奠定了基礎，也為海底區域開發中的環境保護立法奠定了基礎。

(二)《聯合國海洋法公約》的相關規定

關于國際海底區域環境保護，《公約》規定的較為基本，其中第145條規定了區域活動要注意保護海洋環境，必要時可采取相應措施保護海洋環境不被破壞。第209條規定了應該按照《公約》第十一部分的內容來制定國際規則、規章和程序以此防止和減少區域內活動對海洋環境的污染。第十二部分提出各國都有義務防止、減少和控制海洋污染，都有義務在區域海洋環境遭受污染時采取必要措施予以補救。第192條規定了各國進行區域活動負有保全環境的義務。第197條提出全球性、區域性的合作來防止環境污染。

三、國際海底區域環境保護制度存在的問題及其對策

(一)國際海底區域環境保護制度存在的問題

1.《海洋法公約》未規定環境影響評價制度

《公約》對一些重要概念的定義較為狹窄，無法滿足當前立法實踐的需要。如《公約》只對“海洋環境污染”進行了解釋，對“海洋環境”、“海洋環境造成嚴重損害”沒有給出具體定義。另外，其中還未提及風險預防原則；而且，《公約》認為“區域資源”是指區域內的一切固體、液體或氣體礦物資源，其中包括多金屬結核。該定義將“區域資源”狹義解釋為礦物質資源，而將生物資源嚴格排除在外。

2.《海洋法公約》未規定海底區域污染標準

《公約》中也沒有規定應該對海底區域水質污染造成的損害超過多少幅度加以限制，和什么程度的損害才會引起有關國家的責任等重要的污染標準問題。由此可見，國際海底區域環境保護制度仍存在許多不足，需要更多有效的立法建議來滿足實踐的需要。

(二)完善國際海底區域環境保護制度的建議

1.建立健全海洋環境保護制度

國際海底區域資源開發活動應堅持《宣言》中關于海洋資源開采的規定，即各國根據《聯合國憲章》和國際法原則不得對其他國家的環境以及本國管轄范圍之外的地區造成損害，應該遵循其環境政策來開發本國資源并保證其管理或控制范圍內的活動。各國在建立健全保護海洋環境及海洋生物資源制度時應貫徹實行“誰污染誰治理”的制度，堅持社會效益、經濟效益

和環境效益三者相統一的原則，從而確保能夠有效地治理和恢復海底環境局部污染。

2.實行海洋建設項目管理制度和環境影響評價制度

在開采礦物資源時，應對選好的國際海底區域礦址作出詳細的環境影響評價，主要體現在對水文的走向、海洋生物的分布和生長、生命周期、繁殖和代謝情況等方面的評價和研究。在國際海底區域從事資源開發過程中，必須堅持先評估后開采的原則，只有嚴格實行環境影響評價制度才能更好地規范海底資源的開發行為，通過實行海洋建設項目管理制度和環境影響評價制度來穩定生態環境建設。

3.健全海洋環境責任制度

海洋環境責任主要是針對海洋開發者的行為，為了更好的完善責任追究和規制開發者的行為，應該制定國際海底區域的控制污染標準，按照過失責任和故意責任分別由開發者承擔超出污染標準的責任，以此促使開發者重視環境保護第一、合理開發第二的原則。

4.建立健全海底資源開發前的培訓制度

經過批準的先驅投資者應該遵守規定，建立海底資源開發前的培訓制度，嚴格按照國際海底委員會所規定的要求對本國開發者進行開發前的培訓。未經嚴格培訓或培訓合格后仍在勘探和開發中造成嚴重污染海洋環境的，各國可依據本國法的相關規定追求其責任；如果給其他國家造成環境污染損害的還應承擔相應的國際責任。

[ 參 考 文 獻 ]

[1]屈廣清，曲波.海洋法[M].北京：中國人民大學出版社，2014：155.

[2]<海洋法公約>第136、137條.