幼兒學前教育中的國家干預及法律對策研究
——以幼兒學前法治教育為例

姜 平

云南財經大學法學院，云南 昆明 650221

一、國家干預幼兒學前教育的理論依據

(一)國家財政為幼兒教育提供經濟保障已成為世界潮流

工業革命以前，幼兒教育純屬家庭私人行為，工業革命時期，兒童的生存狀況空前惡化，大量兒童成為工廠廉價勞動力，千千萬萬兒童的幸福被犧牲。工業革命所導致的西方的“童年革命”也摧毀了傳統的教育理論，把兒童早期教育從“以成人為中心”轉化為“以兒童為中心”。“兒童利益優先”的法律原則在歐美國家得以確立。20世紀以后幼兒教育逐漸發展成為公眾和國家的責任。隨人權運動的發展，國家財政為幼兒教育提供經濟保障已成為世界潮流。西方發達國家政府介入幼兒教育的方式很多，如嚴格幼教機構的審批制度；加強資產監控；制定幼教質量標準并監督執行；建立嚴格的教師資格和培訓制度等，但公共財政支持投入一直是國家介入幼兒教育的重要方式。

(二)幼兒學前教育納入國家義務教育范疇是歷史趨勢

在許多發達國家，幼兒學前教育屬于公共產品，已納入國家義務教育范疇。但也有相當一些國家，把它歸為準公共產品。我國目前幼兒學前教育屬于準公共產品，由政府和市場共同配置。近幾年，由于我國城市化進程的速度加快，受國民經濟發展水平以及政府財力的制約，在政府配置的幼兒學前教育資源遠遠不能滿足社會需求的情況下，由市場配置的幼兒學前教育得以迅速發展。2017年1月18日在教育部舉辦的新聞發布會上，教育部發展規劃司司長謝煥忠說“2016年全國共有各級各類民辦學校17.10萬所，比上年增加8253所，其中有民辦幼兒園15.42萬所，比上年增加7827所，占全國學前教育的比例為53%-54%”。盡管私人學前教育在我國現階段發展勢頭兇猛，但本人依然認為學前教育是具有公共外部性的私人產品，應納入準公共產品范疇。

學前教育的公共產品屬性決定了政府投入學前教育的正當性?！秶鴦赵宏P于當前發展學前教育的若干意見》認為，學前教育是“是重要的社會公益事業”?？梢?，我國官方并不主張將學前教育納入私人產品范疇。學前教育的公共產品屬性在于學前教育在提高一個國家公民整體素質方面負有的法定責任。歷史學家羅伯特·布雷姆納指出的：“在民主國家，兒童是未來的公民，是國家最有價值的資源；為了其自身的安全，國家必須貫徹執行兒童受教育的權利，以使他們成為有益的公民”。

(三)從道德層面講，政府有義務干預幼兒學前教育，以實現社會公平與正義。效率的考量，也是促進政府加大學前教育投資的動力

兒童是社會的弱勢群體，他們的生存高度依賴父母、社會和國家。適格的父母、有序的社會、強大的國家，才能保障兒童的合法權益。幼兒時期是人一生中生理、情感、智力、社會性和道德發展的最關鍵階段，這個時期人的可塑性強，教育對人的心理和行為習慣的影響遠大于人生的其它時期，具有終身性、不可逆轉性。沒有那個少年犯天生就是罪犯，童年教育的失敗，最終傷害的是整個國家。

政府投資學前教育在我國尚有幾億人僅僅脫離了溫飽的國情下，是一項能給整個社會帶來正外部性的事業，它有利于打破現階段在社會底層延續著的“貧困—文盲—貧困”的惡性循環怪圈，實現社會的公平與正義，這是其它任何階段的教育所不能企及的。在所有的教育階段中，學前教育的個人和社會投資回報率都是最高的，1998年加拿大的clevdand和Krashinsky的研究發現，給6歲的兒童提供高質的、全日和全年制的學前教育產生的效益是其它公共投資的2倍。政府投資學前教育，能有效降低失業和青少年犯罪率，有利于增進社會的福利與和諧。從經濟學上來講，投資學前教育是政府的一項投資回報率較高的事業，效率的考量，也是促進政府加大學前教育投資的動力。

(四)“市場失靈”為“政府干預”學前教育提供了又一理論依據

“政府干預”學前教育有利于解決教育市場失靈問題。由民辦幼兒園提供的幼兒學前教育具有很強的私人產品屬性，能滿足社會對學前教育的個性化選擇性需求，比如以“雙語”、“藝術”等特色幼兒園，為幼兒個性發展提供了官辦幼兒園所不能提供的眾多選擇空間，但是，民辦幼兒園在發展過程中，存在許多弊端，它的私人產品特點，決定了投資者以追逐利潤最大化為目標，資本運轉不受法律、道德約束，競爭帶來的市場失靈，如為壓縮辦學條件，壓低教師工資、克扣孩子伙食，拉贊助，吃回扣等現象層出不窮。上述問題的出現，折射的是市場的失靈、也呼喚“政府干預”的出臺。

二、我國國家干預幼兒學前教育的現狀

我國第六次人口普查調查的統計結果顯示，我國0-6歲嬰幼兒數量達到1.05億人，其中城市0-6歲嬰幼兒數量為2291萬人，占比超過20%。龐大的嬰幼兒人口基數奠定了我國幼兒學前教育行業的用戶基礎。隨城市化規模的不斷擴展，學前教育資源供給嚴重不足。筆者依據中國產業信息網2016年07月12日刊登的“中國學前教育市場現狀分析及發展趨勢預測”一文整理的我國學前教育市場現狀如下：

(一)我國幼兒學前教育的現狀

1.幼兒園數量增速緩慢，供求矛盾緊張

我國幼兒園數量每年增長約5%-10%，但慢于適齡兒童數量增長；民辦幼兒園比重較大，質優價廉的公益幼兒園普及程度低，導致幼兒入園難。劣質幼兒機構趁虛而入。

2.民辦幼兒園成主力軍，高端幼兒園有市場需求

根據教育部統計數據，我國民辦幼兒園數量由2005年的6.88萬所發展到2014年的13.93萬所，在園人數達到2125萬人，占比52.5%。民辦幼兒園以私立幼兒園和國際幼兒園居多，依托雙語、藝術等特色教育，在品牌師資和教育理念上居行業領先水平。高端幼兒園則集中在一線城市，有向二線城市擴張的勢頭。高端幼兒園盡管收費昂貴，但高收入家庭付費意愿仍然很強。

3.幼兒教育教師資源缺乏，教師學歷層次普遍偏低，無證教師占較大比重

師資水平決定幼兒學前教育的品質，有專業、有愛心的幼兒教師是學前教育的核心競爭力。教師的品質決定著幼兒學前教育機構教育的質量和成敗。但我國目前幼兒教育教師資源缺乏，民辦幼兒教育的私人產品屬性，決定了幼兒園的逐利性：克扣幼兒伙食費；降低教師學歷要求，招錄非幼兒專業教師和無證教師以節省工資成本，低學歷和非專業對應的是低工資、低福利，如采最低工資標準，不給教師交納五險，試想，教師連基本的生存權都沒有保障，職業道德從何談起？

(二)國家干預幼兒學前教育的現狀

1.國家財政對學前教育的投入存在著嚴重的結構失衡，農村學前教育的投入明顯低于城市，公立幼兒園學前教育的投入普遍比私立幼兒園高。據相關學者調研，近70%的財政撥款主要用于城市和縣鎮的教育部門和政府所辦的幼兒園。私立幼兒園受到公立幼兒園的擠壓，私立幼兒園教師工資、租房成本不斷攀升，導致辦學經費緊張，享受不到政府的財政及稅收政策扶持，導致幼兒園辦學規模較小，衛生、安全沒有保障。幼兒園安全事故頻發。

2.私立與公立幼兒園均存在運營中的市場化與行政管理的邊緣化的傾向。國外先進學前教育理念的傳播與品牌的成熟推動著學前教育投資的不斷升溫，但我國政府的教育投資及監管理念卻是落后的。幼兒園市場準入門檻低，政府主導的幼兒教材、課程設置缺乏先進性和科學性、法治教育內容空缺。法律的監管方面問題比較多。

三、國家干預幼兒學前教育的法律對策

(一)國家財政扶持是國家干預幼兒學前教育的經濟保障

國家財政扶持幼兒學前教育是世界上的通行做法。上層社會群體，居于經濟優勢，可以選擇優質民辦幼兒園；下層社會群體，更多考慮的是價格優勢，趨于選擇低價、低質的民辦幼兒園，這不僅犧牲了幼兒學前教育的質量，浪費了兒童寶貴的童年，造成幼兒在起跑線上的機會不平等。從理論上講，學前教育的公共產品屬性，決定了應采取政府和市場共同分擔的原則來舉辦學前教育。以保障其教育的物質基礎。應將我國財政對學前教育的資助以法律形式固化下來。

政府對那些希望接受政府資金扶持的各種幼兒教育機構的辦學自主性應相應地減弱。2010年“國務院關于當前發展學前教育的若干意見”明確了“學前教育是終身學習的開端，是國民教育體系的重要組成部分，是重要的社會公益事業”。顯然，學前教育關乎一個國家培養合格公民的大是大非問題，豈能完全交由市場？私立幼兒園唯有履行了法定義務，如推行公民道德教育、法治教育后才有資格獲得政府財政資金的扶持。

(二)立法是國家依法干預幼兒學前教育的法律保障

要解決“市場失靈”立法是保障。一是將學前教育納入義務教育階段，許多國家已把3-6歲幼兒的教育納入義務教育系列，我國仍然將幼兒學前教育置于真空地帶。學前教育一旦納入義務教育，政府財政扶持力度會加大。低收費或免費必然會擠壓低質民辦幼兒園的生存空間。優質民辦幼兒園也因此能享受到政府的財政扶持，最終實現市場的優勝劣汰。二是確立立營利性及非營利性幼兒園分類登記制度，以吸引更多社會資本進入幼教行業，推動幼兒園資產的證券化，打通幼兒園上市以及資產并購的法律窗口。三是設立嚴格的市場準入制度，包括投資主體、資金、教師的準入制度。四是制定幼兒園服務的基準化標準，強化政府的具體監管職責，監控民辦幼兒園的辦園過程。如幼兒園辦園質量的基準監控、安全、衛生監控。對不符合辦園條件的幼兒園要及時整頓、終止。五是以立法來加強社會監督。社會監督是我國目前幼兒園教育監管較薄弱的環節。六是依法建立學前教師保障制度。西方一些國家的經驗值得我們借鑒：首先，通過政府購買服務的方式，將學前教師的工資納入財政預算，最終實現學前教育成本在國家與幼兒園之間的合理分擔；其次是對教師準入資格的要求要拔高。一是至少獲得學士學位，二是將在職幼兒教師的定期培訓納入國家等級培訓計劃，有高水平的幼兒教師才有高質量的學前教育。

(三)教育部門在課程控制方面應更新觀念，創新教材知識體系，融入法治教育課程

學前教育的公共產品特點決定了其教育的重點在于培養合格公民，合格公民一定是“愛國、守法、誠信、知禮”的，它隱含了政治、法治與道德三位一體的要求，融匯了世界觀、人生觀和價值觀的內涵。

但我國的學前教育恰恰缺少了合格公民教育課程。以我國現行小學教師資格證考試為例，官方考試教材內容共分七章，在整個教材體系結構中沒有法律專章，其中有關教師一章內容涉及教師作用、教師職業特點等，唯獨沒有有關教師法律地位、教師權利義務、教師任職資格的要求，以及教師侵犯學生權益的相關法律責任內容。其中關于教師知識素養及能力素養部分，涉及教師的理論素養、文化素養，唯獨沒有法律素養的內容。民主、法治、公平、正義、安全、環境等內容更無處體現。這不是有意的疏漏，它反映的是我國法治教育的滯后，編寫者法律意識的缺失。教材中關于教師的自我控制和自我反思能力一節能依稀捕捉到法律的影子，但不是從法律角度去寫，如教師哪些行為違反法律，會帶來對該行為的不利評價或不利法律后果，而是從教師要具備的機智角度去闡釋，殊不知，這與機智無關，與法律有關。其中第三章的“健康指導”一節用了不到100個字符涉及未成年人的安全教育，但都不是從法律角度論及教師的職責。僅在“遇交通事故”傷害部分提及教師要教育學生遵守交通規則(斑馬線)。似乎斑馬線以外的交通規則與兒童無關。

法治教育的先天營養不良，正是我們今天兒童法治教育面對的天大難題。應該說也是社會轉型期普遍遭遇的問題之一。計劃經濟時代出生的50、60后，甚至80后，他們成長的環境，最缺乏的就是法律元素，無論是作為老師的角色、父母的的角色、還是祖父母、外祖父母的角色，當今的兒童是無法從他們哪兒獲取法治社會所必須的養分的，由于文化的傳承性，上一輩人的“言傳身教”，會自覺或不自覺的將不符合現代社會法律規范要求的行為習慣傳遞給下一代，使兒童法治教育大打折扣。

(四)教育部門在制定幼年教育政策時應將重點放在對幼兒園各項標準和效果的關注上。政府干預應有可量化、可評估的清單：

1.由教育部門制定幼兒園“國家幼兒園課程”基準，以宏觀手段引導幼兒教育更符合兒童個性，如游戲活動。

2.政府相關部門應出臺幼兒園管理標準的規范性文件，諸如幼兒園校舍的安全標準、幼兒園食品安全標準、幼兒園校車的市場準入、校車駕駛員的主體市場準入標準。

3.政府監督檢查幼兒園教育基金的使用情況、執行勞動法律法規的情況，這種監督檢查應該是常規性的，有政府清單的有效監督。

總之，唯有國家以新觀念、新常態介入幼兒學前教育，重建幼兒學前法治教育制度供給的生態環境，法律才會與我們如影隨形。