突發性水污染事件多發背景下飲用水水源保護應急法律制度研究*
——以浙江省為例

陳金東

紹興文理學院元培學院，浙江 紹興 312000

水乃生命之源，飲用水更是人類生存的基本需求。飲用水安全，密切關系到公眾的健康。保護飲用水水源，確保飲用水安全，對于保護和改善生活環境，促進經濟社會持續、穩定發展具有重要的意義。

現階段，國內飲用水安全的現狀令人擔憂，一些突發性水環境污染事件不斷發生，據統計2001-2011年，浙江省共發生突發性水污染事件81起，污染事件數量居華東地區首位。此外，根據浙江省環保廳所公布的數據顯示：從2006年到2011年的六年里，共發生349起突發污染事件，其中有35件是跟飲用水源污染有關的。

一系列的飲用水污染突發性事件，一次又一次地敲響我們加強飲用水水源安全風險防范的警鐘。從法律上健全我國飲用水水源突發事件應急制度，不僅是公共環境管理中的重要問題，也是關乎人民群眾生命健康和社會穩定的頭等大事。

一、飲用水水源突發事件應急機制相關理論

(一)突發性水污染事件

突發性水污染事件，是指超過人們所預期的、突然發生的，因為一些自然原因或是人為失誤原因所造成的，對水環境造成污染，導致當地的水質發生惡化，使得人們的生命和財產受到威脅的事件。這一事件同時還會造成社會公眾的秩序被打亂，需要即刻采取一些措施來進行補救。

(二)飲用水水源突發事件應急制度

飲用水水源突發事件應急制度是為應對飲用水水源突發事件所采取的各種措施、方法的具體制度，包括監測和預警制度、預防和應急管理制度、應急處理和救援制度、事后恢復和重建制度、法律責任制度以及應急保障制度等。這其中，監測和預警制度、應急處理和救援制度是最核心的部分。前者主要是針對飲用水水源的水質進行監測，實時提供相應的水質監控信息，并制定相應的預案以及應急方案，針對有可能發生突發性事件的水資源污染的地點來進行預測，可算得上是一種針對事故之前的預防措施；而后者則主要是針對事故發生以后需要進行的緊急情況的處理，最終目的就是盡可能地能夠復原事故發生以前的狀態。

二、浙江省飲用水水源突發事件應急法律制度現狀

(一)浙江省飲用水水源突發事件應急制度立法現狀

1.國家層面立法現狀

針對飲用水水源突發事件應急制度，現階段我國還沒有出臺專門的立法保護法，在《環境保護法》和《水污染防治法》等法律中有著原則性規定。

2006年，國務院頒布了《國家突發環境事件應急預案》，隨后，為更好地規范應急事件的處理，健全整個應急預案體系，環境保護部又相應頒發了《突發環境事件應急預案管理暫行辦法》，在該辦法中對環境保護部門以及企業的事業單位應對應急預案的相關過程都作出了規定。

之后，《中華人民共和國突發事件應對法》又對突發性事件的預防、監測、處理、恢復等都做了比較詳細的規定。該法律的頒布和實施，彌補了我國在應對飲用水水源突發事件法律方面的空白，并提供了相應的法律保障。

除此之外，環保部還相繼頒布并實施了《突發環境事件信息報告辦法》(2011)、《關于進一步加強分散式飲用水水源地環境保護工作的通知》(2010)、《全國城市飲用水水源地環境保護規劃(2008-2020)》(2010)等規章。這些規范性文件對飲用水水源突發事件的預防、事故報告、預案管理、水源水質監測等具體問題進行了進一步明確。

2.浙江省立法現狀

浙江省在水資源立法保護方面有著領先的地位，對其保障飲用水水源安全極其重視。在2011年，浙江省人大常委通過了《浙江省飲用水水源保護條例》，以下簡稱《保護條例》，并與2012年的1月1日開始實施。初步構建了以《浙江省飲用水水源保護條例》(2012年)為中心，《浙江省水污染防治條例》(2013年修正)、《浙江省水資源管理條例》(2011年修正)等一系列地方法規、規章為輔的飲用水水源保護法律體系。

《浙江省水污染防治條例》(2013年修正)在第六章以專章形式規定了飲用水水源保護的預警和應急機制。第42條規定縣級以上人民政府環境保護主管部門應當會同水行政、國土資源等主管部門，建立環境監控體系，完善環境安全預警預測系統；第46條規定對可能發生水污染事故的企業事業單位，應當依法制定本單位的水污染事故應急方案并報所在地環境保護主管部門備案；第47條規定應制定污染事故應急報告制度；第48條規定了負責水污染事故應急和事故調查處理的人民政府及相關主管部門的職責。

另外，《浙江省水污染防治條例》第17條強調飲用水備用水源的建設，以保證應急狀態下的飲用水供障，第19條規定飲用水水源受到污染情況下政府及有關主管部門履行信息公開的職責。

《浙江省飲用水水源保護條例》(2012年)在第四章對飲用水水源水質的監測、預警和應急制度作了更為具體、詳實的規定。

(二)浙江省飲用水水源突發事件應急制度存在的問題

雖然，部分地方政府已經對飲用水水源突發事件的應急制度做出了法律上的明文規定，相對較好地保障了應對突發事件時相關工作的開展。不過，鑒于我國在這方面的立法相對起步較晚，在具體實踐中暴露出較多的問題，有待進一步完善。

1.突發性水污染應急預警系統不完善

現階段，在浙江省的《防治條例》中，有多條明文規定了當飲用水水源發生污染時政府及環保部門應采取的措施，當事人應履行的義務。在《保護條例》中也有多條明文規定了這一突發事件的應急措施，然而實際操作性并不強。

第一，缺乏具體的措施。如事故的級別，應急預案應包括哪些內容，配套的緊急救助行動方案、事故調查與監督程序等方面的規定，無法快速應對飲用水水源污染突發事件，不能對引起飲用水水源污染突發事件的排污者進行更為有效的威懾和打擊。并且程度標準劃分不明，如規定“在生活飲用水水源受到嚴重污染，威脅供水安全等緊急情況下，采取強制性應急措施”。而“嚴重”、“威脅”等詞都非常抽象。

第二，預警機制的失靈。預警制度作為飲用水安全保障的重要組成部分在我國并沒有得到足夠的重視，在很多情況下，這一機制形同虛設，并沒有真正起到作用，比如在突發性污染事件發生之前或者是剛剛發生的時候都不能及時地反饋相應的數據和報告，更不用說通過預警機制找到控制污染源的方法或者向群眾發出警報。

2.應急執法機構之間綜合協調能力低

當突發性水污染事件發生的時候，真正能夠及時趕到事故現場的相關部門已經是非常少的，但是在這一小部分人中，還能夠在最短的時間里，積極主動投身事故救援的部門就更加不多見了，很多現場救援人員都是聽從領導安排，而事故現場只有一個最高領導，這就使得很多部門之間的聯系和配合不能夠很好地進行，相關職責也不能夠有效的區別出來。部門之間的相互推責，使得相互之間的溝通和協調不可能很好地得以解決，這就更不可能使得相鄰的省份和地區共同展開救援，這就很難能夠真正有效地處理這類的水污染事件。

《浙江省飲用水水源保護條例》第37條雖然規定了省環境保護、水行政等有關部門以及流域、區域有關人民政府應當建立健全執法協作機制，同時還規定在影響飲用水水源安全時，上下游地區政府間的通報、協調機制。但是該條文規定較為原則，適用范圍有限，未規定跨流域、跨省份之間各個部門之間的協商機制。

3.缺乏及時、準確的報告系統，信息渠道不暢通

突發性污染事故的處理工作能夠很好地反映當地政府能不能夠及時有效地進行溝通和合作，假如應急處理的信息反映的不夠及時，或者是不那么準確，就會使得政府的應急制度形同虛設，進而會造成很多時間和資源上的浪費。與此同時，應急信息的快速傳遞也是公眾知情權的顯現。《突發事件應對法》中明確規定：“針對突發性事件的有關決定和命令，當地政府和部門有義務告知當地的百姓，應該在第一時間進行公布。”《國家突發環境事件應急預案》中也有相應的規定：“當突發性環境事故發生的時候，相關的責任單位以及責任人和負責監督管理的單位應該在發現環境事故以后，在1小時內向當地的縣級以上的人民政府進行反映，并組織相關人員積極趕往現場進行救援處理?！逼渌呻m然也有相應的規定，但是內容過于簡單，比較籠統，對于應當公布什么信息、公開范圍如何界定、應當如何公開、何時公開、由誰公開等方面的規定不夠完善，留給信息公開義務主體太大的裁量空間，導致突發性水污染事件應急執法當中的信息公開很難落到實處。

4.應急儲備基礎薄弱

針對應急儲備而言，一般是指需要事先對處理突發性水污染事件的相關人力和物力進行儲備安排。比如，需要建立一支具有專業知識的救援團隊、各種應急處理設備等等。在真正應對突發性水污染事件的時候，應急儲備是不是十分充足，將直接關系到整個應急處理的進程和救援效果。但是，對于我國來說，由于在實踐過程中，當地政府在應急儲備方面準備不夠充分，使得相關的實際效果被嚴重降低，具體的表現為：救援時裝備明顯不足，相應的飲用水的備用資源不足，各種機構和組織的救援人員都處于超負荷運行狀態等等。

三、美、日飲用水水源突發事件應急法律制度的考察和借鑒

針對飲用水水源的保護方面，美國和日本等發達國家在立法上還是存在著非常豐富的經驗的，同時也建立了非常完備的應急制度，這些都可以使我國從中得到一些借鑒。

(一)美國

對于飲用水水源的應急處理制度來說，美國在這方面做的比較完善。在美國的飲用水應急管理的法律體系中，《安全飲用水法》、《清潔水法》、《國家緊急狀態法》和《反恐法》中數條法律為飲用水的突發性污染應急管理提供了強大的法律保障。其中，在1974年出臺的《安全飲用水法》就規定到：“當污染物出現的時候，或者是可能進入一些公共水系統的時候，如果可能對人體的健康構成威脅并造成更大的損失的時候，當地的州政府和地方機構在并沒有積極采取任何有效的應急措施的時候，聯邦環保局就有權利采取保護人體健康的任何行動。”

(二)日本

針對飲用水水源的污染應急處理方面，日本也是非常成熟的。《河川法》等一系列法律的制定共同構成了日本國內飲用水水源污染突發事件的應急處理制度。其中，《水質污染防治法》中明文規定當地的政府應該對管轄內的公用水域的水質進行不定期的檢測，并且水質報告出來以后，還得將結果上傳給知事。除此之外，每一年政府都會責令當地政府官員參與水質的檢測，并將檢測報告上交環境廳，據此政府也會給予一定的活動經費，并且每一年也都會項社會公眾及時公布全國的公共水域的水質報告結果。

正如上文中講到的那樣，美國和日本在應對飲用水水源污染突發事件的應急處理機制可謂相當地成熟，他們都非常注重立法和實施的雙重管制，特別是在立法中，都會對飲用水的檢測和預警、應急管理機構的設置等方面做出了非常明確的規定，這些都是值得我國借鑒。

四、飲用水水源突發事件應急法律制度的完善

完善我國突發性水污染應急法律制度，針對我國現行的以憲法及憲法性法律，環境資源保護法、單行環境保護法及行政法規等組成的法律體系，完善我國的突發性水污染事件應急法律制度，應當從應急法律體系的完善和法律制度的構建兩個方面入手：

(一)完善突發性水污染應急法律體系

根據現階段我國已經頒布并實施的法律的相關內容來看，我國對于突發性水污染的應急立法的基本框架應該以憲法和具有憲法性質的法律為基石，并結合《環境保護法》等相關法律共同構成。具體的一些建議參照以下：

首先，修改憲法，在憲法中明文規定針對突發性環境保護的相關內容，并將突發性環境保護事件的處理上升到一個需要憲法來作為支撐的高度；其次，還需要對全國范圍內的常委和國務院的一些相關部門的職責和權力進行規定，真正做到責任到人，權力到事。

其次，對現行的《環境保護法》進行修改，增加具有可操作性的“突發性環境污染事件應急處理”章節來對突發性環境污染事件進行具體決定。并對《水污染防治法》進行修正，也需要單獨設立章節來進行敘述。

再次，加快《國家突發環境事件應急預案》的完善，在文中明確規定應急預案需要處理的具體內容，尤其是需要強調各部門協調進行職責劃分，并安排具體的工作機制，并將預案的整個制定過程和相關的實際行動密切聯系起來，相應地增加應急處理的演練，進而才能增加人民群眾的參與程度。

最后，進一步健全《突發事件應對法》。有針對性地對這一法律的相關內容進行修改，不斷增加這部法律的實際操作性，從而進一步健全現階段的應對制度。

(二)強化監測預警和應急處置機制

第一，保證流域全程的監測，因此需要對整個流域的水源進行全程檢測，并且還需要相關的檢測單位對原有水域的水質進行評估，然后在這些評估報告的基礎之上再對整個供水系統進行評估，并建立相應的應對辦法；而環境保護部門也應該不斷地加強飲用水的水源水質檢測，共同構建一個關于水質的信息共享平臺，進而更進一步健全水源地的供水安全。

第二，強化風險預警和強化風險預警和監督檢查制度，分析飲用水水源地可能存在的環境風險和污染事件類型，重點剖析排污企業、沿岸碼頭等重點固定風險源及來往?；愤\輸船舶等移動風險源可能帶來的環境風險以及可能造成的污染事件類型，列出具體名單，逐個分析。理清飲用水水源保護區內的污染源和排污口，對于不符合規定的，報請地方政府依法予以關閉、拆除。對當事人拒不停止排放污染物的，可由環保部門報請當地政府后，采取停電、停水、停氣等措施，及時保障飲用水水源的安全。

第三，建立應急處理措施制度，加強地方政府對飲用水水源的污染處理問題的重視度，相應地建設專業的應急救援隊伍，并且配備相應的救援設備，不定期做相應的應急準備和演練，努力提高當地政府和人民群眾以及一些企業的環境保護意識。

(三)協調應急執法機構之間的職能

在我國，已經相應建立了環境應急和事故調查小組以及環境保護檢查局等專門機構來保障環境的保護工作得以進行。與此同時，也采用法律的形式來對全國的應急突發事件進行規定和協調安排。不過，在真正的應急救援過程當中，每一個機構之間都存在著溝通不便以及相互之間不協調的情況，并沒有真正將所有的資源和力量運用起來，于是就出現了現實中應急救援工作中的諸多問題。而對于這些問題，我們也可以從以下幾個方面來進行修正：

1.在全國范圍內建設一整套上下之間協調配合的應急處理機構。常設性的應急管理委員會從中央到地方都應當設置，實行垂直領導，由此就可以形成一條“國家——區域——省級”三級應急管理體系，并且在遇到突發性水污染事件的時候可以實施逐級上報和越級上報兩種形式，目的在于盡可能使用最短的時間來進行信息上的傳遞。不論突發性水污染事件的規模有多大，波及的范圍有多大，受災面積有多大，應急救援工作的最終職責都放在事發地的當地政府身上，重點突出當地政府的權利和職責，進而保證行使權和責任的統一，上級的只進行協調，不負責指揮。

2.加強應急機構之間的相互合作，聯合建立一個應對突發性水污染事件的運作機制。針對突發性水污染事件其實是需要很多個部門之間緊密合作的，但是一般各部門之間缺乏信息的公開，沒有足夠的溝通和信任，這樣就比較容易造成資源上的浪費，此時就更應該積極實現信息上的共享機制，并進一步加強各部門之間的聯合運轉。

(四)建立全面的信息披露制度

對于國家安全信息來講，應急信息是嚴格區分的，因此，政府是可以進行及時公布的，這樣就可以減少公眾獲取資料的搜索成本，進而就能夠獲得民眾對政府處理事件的信心。而在這方面，我們跟發達國家相比是存在明顯的差距的，我國沒有相對公開的信息披露，使得相應的信息成為一種封閉狀態。這就需要不斷加強對于突發性污染事故的監督和管理，不斷健全相應的信息披露制度。

首先，保證廣大民眾的知情權。民眾對于環境的知情權的法律意識比較淡薄，甚至對于其是否存在都產生質疑，而且在很多事故的實踐當中，也會存在當地政府以沒有相應法律依據為由拒絕向公眾透露信息的情況，這樣其實是嚴重侵犯民眾的環境知情權的。所以，需要在相關法律中明文規定，公眾有權利對當地政府等披露主體不進行相關信息披露的時候進行檢舉，提供給群眾法律上的保護，這樣就能夠將政府和企業的相關環境信息被人民群眾所監督，進而借助廣大群眾的力量來制衡企業的環境違法行為。

其次，報告公布和信息傳播是否及時準確是能否應對突發性飲用水污染事件的關鍵。對于那些突發性水污染事件的發生，其實際后果是影響整個社會的，在這里，政府其實占據著主導的作用，但是也絕對不能完全忽視社會民眾在這個事件當中的作用。如果想要讓更多的人民群眾參與進來，就需要在第一時間讓群眾知道該事件的相關信息，換言之，政府應該及時、有效、準確地將收集到的信息公布給廣大人民群眾。

最后，采用通報、通知相統一的發布制度。對于信息的發布形式，一般包括信息報告、通報以及通知和發布制度，這樣才能夠做到對于預案進行處理的公開化和透明化，而信息報告的對象則是人民政府和上級的主管部門；信息通報的對象則是國內的無關政府部門；信息發布的對象則是公眾和新聞媒體。

(五)建立環境應急保障制度

當突發性水污染事件發生的時候，在短時間內就需要巨大的人力、財力和物力的支持，假如某一個環節出現問題，就會給整個應急處理工作帶來損失，甚至是毀滅性的破壞。所以，建設一整套健全的應急保障制度是非常有必要的，但具體而言，就是需要以下制度保障：

1.建立人力資源保障制度。在這一方面可以表現為，當事故發生的時候，應該能夠充分地調動各方面的救援力量，這其中不僅包括那些具備專業知識的應急救援隊伍，還包括一些民間組織和志愿者小分隊，盡可能做到調動一切可以利用起來的人力資源，以免出現無人可用的尷尬境界，這樣還可以積極提升民眾對于突發性水污染事件的應急意識。

2.建立物資儲備保障制度。當突發性水污染事件發生的時候，每一個責任單位都能夠根據各自的預警級別相應地運輸整個過程需要運用的物質抵達現場展開救援。如果想要實現應急物質儲備保障，就需要分步來建立整個儲備系統，并及時對整個市場進行監督和控制，盡可能地保障在處理應急事件的時候所需要的物資，比如醫療救護設備等等。

3.建立資金保障制度。無論是中央政府還是當地政府，都需要積極加大對于突發性水污染工作的財政投入，有必要成立專門的資金儲備保障基金。除此之外，國家還可以通過一些鼓勵性質的優惠政策來促使保險行業的進入。還可以通過吸收國內外的各種組織的贊助和捐助來進一步實施資金的保障制度。

4.建立技術保障制度。在這一方面，我國應該針對突發性水污染事件，建立一個專門的研究機構，來為突發事件的預警和決策提供幫助。并且還可以建立相應的應急數據庫，從而能夠調動全國范圍內的專家和學者來參與到整個救援工作中來，并提供相應的技術支持。