論甘肅省社區參與旅游發展的現狀與對策*

吳曉倩

甘肅政法學院，甘肅 蘭州 730060

甘肅省發展旅游業能夠帶動經濟增長、促進就業、優化產業結構，但同時旅游發展也會造成民俗文化消失、物價上漲、生態環境破壞等負面影響。旅游區居民是旅游開發負面影響的主要承擔者，卻沒有獲得應有的補償或收益，從而產生抵觸旅游發展的負面情緒，不利于甘肅省旅游業的可持續發展。因此，可在甘肅省旅游發展中促進社區參與，化解當地居民抵觸情緒，實現社區與旅游經濟共同發展。

一、社區居民參與甘肅省旅游發展的必要性

社區參與旅游發展是指在旅游的決策、開發、規劃、管理、監督等旅游發展過程中，充分考慮社區的意見和需要，并將其作為主要的開發主體和參與主體，以便在保證旅游可持續發展的前提下實現社區的全面發展。[1]

第一，社區是旅游區的有機組成部分。社區能為游客提供新鮮感和親切感，是游客體驗旅游生活的重要區域。[2]從旅游區的項目構成上看，當地居民的村落景觀、文化習俗已經構成旅游資源的有機組成部分，甚至是民俗文化旅游最大的“賣點”，當地居民自身也是“旅游區活態文化載體”。[3]例如，甘南香巴拉旅游集合了甘南草原景觀和藏文化特色，到甘南旅游，不僅可以欣賞遼闊、優美的草原風光，還要吃藏飯、跳藏舞，藏文化的展示需要藏族居民的積極配合和參與，如此才能充分展示當地的民族特色，提高游客的旅游體驗。

第二，當地居民是促進旅游發展的生力軍。當地居民大多是土生土長的原住居民，他們熟悉、熱愛當地的資源與環境，在很多方面都遠超外來人員，他們在甘肅資源環境保護、旅游形象樹立、旅游服務等方面都扮演著重要角色。在旅游資源開發政策制定時聽取當地居民的意見和建議，有助于投資者深入了解旅游資源，發掘旅游特色。當地居民還是旅游項目運轉的主要勞動力，環境維護、導游講解、吃住出行等旅游活動都需要當地居民參與提供服務，例如在甘南松鳴巖景區，住宿、飲食都主要由當地回民提供。

第三，當地居民是生態環境和民俗文化的保護主力。當地居民是自然旅游資源的原占人，如果旅游開發擠占了當地居民的生活空間，又未對他們進行適當補償，那么居民就會產生抱怨情緒，若不及時加以疏導，很可能會發展成抵抗甚至是敵對的行為，滋生破壞生態環境、旅游設施等報復行為就難以避免。此外，當地居民還是民俗文化的創造者和傳承者，沒有他們的積極參與，民俗文化不可能延續，旅游發展也就不可能成功。因此，只有當地居民積極保護生態環境和民俗文化，甘肅省旅游業才能可持續發展。

二、社區居民參與甘肅省旅游發展的現狀

第一，社區居民參與意識、參與能力的狀況。甘肅省大部分旅游資源位于農村或少數民族區域，當地居民受教育水平、經濟實力及受訓水平等較低，居民主動參與認識不深，參與能力較弱。大部分當地居民最關注的是旅游發展所能帶來的經濟收益，只要能分配到合理收益，是否參與旅游項目管理無關緊要。加之對旅游認識有限，當地居民很難提出良好的建議。因此，長期以來，甘肅省各級政府和旅游開發企業都對當地居民存在許多關于參與意識、權利能力、服務水平等方面的成見。在制定旅游規劃、確定旅游項目管理方法等旅游發展重要工作中，政府部門或企業都將當地居民拒之門外，大多數當地居民從事的是環衛工人、攤點經營、服務員或者護林員等層次較低的工作，這也反映了社區居民參與能力較低的現實。

第二，社區居民參與話語權、決策權的狀況。當地居民享有在不被污染和破壞的環境中生存和利用環境資源的權利。[4]他們利用當地的自然資源生產和生活，一旦開發這些自然資源發展旅游業，勢必會擠占當地居民自然資源的利用空間，直接影響當地居民的生活質量，當地居民理當有權參與當地旅游資源的開發決策。在一些原生態民俗文化旅游中，民俗習慣是當地居民在長期的生產生活實踐中創造積累出來的勞動成果，體現了當地居民獨特的歷史文化和道德觀念。聯合國《原住民權利宣言》第29條規定：“原住民有權獲得承認，他們完全擁有、控制和保護自己文化的權利?！币虼?，當地居民對其創造的民俗文化享有集體性權利，開發利用其民俗文化的活動應當獲得當地居民的同意。目前，主導甘肅省旅游資源開發活動的不是當地居民，而是當地政府部門以及旅游開發企業。他們往往通過聘請相關專家，根據專家的意見來決定旅游項目的開發方案，當地居民淪為公司化管理的附庸，沒有話語權。

第三，社區居民參與利益分配的狀況。洛克(John Locke)認為，每人的身體所從事的勞動和他的雙手所進行的工作，是正當地屬于他的。所以只要他使任何東西脫離自然所提供的和那個東西所處的狀態，他就已經摻進他的勞動，使它成為他的財產。[5]勞動是個人獲取財產權的正當依據。所以，創造并傳承原生態文化及民俗旅游資源的當地居民對其勞動成果享有財產權。但由于民俗文化產權界定不明晰及價值評估機制缺失等制度缺陷，導致當地居民民俗文化財產權無法獲得政府或投資企業的承認，當地居民無法獲得應得的財產收益。實踐中，雖然一些旅游開發企業嘗試通過股份制經營、特許經營或利益補償等方式彌補當地居民，但是大部分利益流入政府或投資企業手中。雖然旅游區允許當地居民經營家庭客棧、開設餐館攤點、提供景區服務等方式獲得收入，但是受惠群體有限，而且有些服務收益也較低。所以，經常出現旅游業如火如荼地開展而當地居民依然貧困的強烈反差，這導致當地居民抵制旅游開發，破壞地質資源與生態環境，嚴重制約了甘肅省旅游業的可持續發展。

三、深化社區居民參與的主要措施

當地居民是甘肅省旅游業可持續發展的主要力量。政府和企業必須拋棄對當地居民的成見和輕視，注重發揮居民的主觀能動性，推動當地居民的多元參與，才能實現甘肅省旅游業的可持續發展。

第一，加強教育培訓，提高當地居民的參與意識和能力。首先，加強當地居民旅游文化教育。很多旅游區居民不清楚當地旅游資源的真正價值和內涵，只是把旅游區視為掙錢的工具，無法樹立其自豪感、歸屬感和責任感。只有讓居民充分了解旅游資源的價值和內涵，他們才可能積極主動地將旅游資源加以合理利用與保護，才能引起社區的廣泛參與。旅游發展帶來當地居民生活水平的極大改善，會讓當地居民沉浸在旅游功利性發展中而忽視經濟利益背后的環境成本和社會成本。只有通過教育培訓，讓他們全面認識到旅游發展帶來的積極影響和消極后果，才能使他們主動承擔起保護生態環境、文化傳統的重任。其次，加強服務技能培訓。許多當地居民旅游服務意識、商品意識開始覺醒，但是自行琢磨的結果很可能發生認識的偏差，需要有針對性地根據社區居民的年齡、教育水平等，進行外語、經營方式、飯店服務、商品開發等分層分類培訓，提升居民的素質，使他們能更深入地參與旅游決策管理。在一些民俗文化旅游項目中，還需要注重傳統文化的代際傳承。例如在慶陽香包文化旅游發展中，掌握香包工藝的長者要把香包工藝傳授給青少年，防止傳統文化的斷代遺失，達到搶救文化和實現旅游業可持續發展的雙重目的。

第二，增強當地居民的話語權、決策權。以社區參與方式推進旅游業管理創新，參與的重點應該是保障當地居民的話語權、決策權，接受、尊重、欣賞當地居民在旅游發展中發揮的作用，以此形成政府、企業和當地居民之間平等互動的合作關系。政府和企業在旅游項目的規劃、執行、管理、監測等階段應盡量邀請當地居民共同參與，搭建居民表達意見和訴求的渠道，廣泛聽取當地居民的意見和建議。在制定旅游資源開發規劃、政策時，要聽取當地居民的意見，兼顧當地居民的利益，并賦予社區居民旅游景區經營權轉讓的決策權。在旅游項目建設過程中，政府和企業要及時向居民透露建設情況，讓居民了解建設進度，積極創造居民參與建設的條件。旅游項目的管理計劃也要和當地居民一起制定，防止居民僅成為計劃的執行者。實施管理計劃時，積極吸納當地居民參與旅游管理決策，享有表決權，并賦予社區居民對旅游企業經營管理行為的評價權，彰顯其主體地位，使他們真正成為旅游開發的主要力量。為提高社區居民利益訴求的合理性和代表性，并提高居民的談判能力，可以采取設立居民旅游協會、居民旅游協調小組等內部組織、選舉社區精英或者利用傳統權威社區組織等方式，形成民主代表，增強居民話語的分量，引起政府、企業的重視。

第三，構建合理的利益分配機制，保障當地居民的經濟收益。當地居民是旅游業發展的關懷對象之一，旅游和保護活動應該使東道主社區受益。[6]甘肅省旅游發展要制定合理的利益分配機制，保障當地居民獲得適當的旅游收益。在堅持居民自愿的基礎上，根據旅游資源的不同類型，實施不同的利益分配機制。在民俗文化旅游項目中，可將當地居民的民俗文化旅游資源的財產權作價入股，建立股份公司，一方面居民可憑借財產權享有公司股權，按股分紅，另一方面也可繼續參與公司運營，把握公司發展方向，維護當地居民的長期利益。在自然旅游資源項目中，當地居民可將其土地使用權出租給旅游投資企業，由雙方商定出租期限、租金及租金支付方式，當地居民直接獲得租金收入。居民也可將土地使用權作價入股，按股分紅，并參與旅游開發公司運營。在綜合旅游項目中，可以混合多種利益分配機制，例如股權+出租、股份+合作等方式。無論采取何種利益分配方式，都要保障當地居民適當的利益配比，防止大部分收益流入少數人手中，導致利益失衡。

甘肅省各級政府及旅游投資企業要完善社區居民的參與機制，加強對當地居民的教育培訓，提高他們的參與意識和能力，保障社區居民的話語權、決策權及合法利益，增強社區居民的歸屬感和責任感，實現旅游業和當地居民共同發展。