小額貸款公司①的法律規制
——以黑龍江省為例

呂紅蕾

黑龍江鴻臻律師事務所，黑龍江 佳木斯 154004

一、黑龍江省小額貸款公司的現狀

黑龍江省的小額貸款公司始于2008年，至今已經有十年之久。其經歷了從無到有，從少到多，從不規范到規范的發展歷程。截止2018年3月末已有253家小額貸款公司、從業人員1976人，實收資本達132.47億元，貸款余額達110.91億元②。雖然相比于東部地區省份，黑龍江省小額貸款公司的以上各指標并不很高，但是根據相關統計，早在2015年黑龍江省小額貸款公司的貸款規模就已經超過了在該省的光大銀行、中信銀行、廣發銀行、民生銀行、錦州銀行、內蒙古銀行、營口銀行、昆侖銀行，更超過了該省全部村鎮銀行、外資銀行、財務公司、金融租賃公司貸款規模總和。③可見，小額貸款公司確實在一定程度上促進了黑龍江省的經濟發展。

但是在這些繁榮景象的背后，小額貸款公司也存在若干問題，具體為：

(一)存在若干不合規小額貸款公司。黑龍江省存在大量不具備小額貸款公司的法定設立條件，但卻以發放貸款為主要業務的“實質上”的小額貸款公司。主要是由于小額貸款公司的市場準入標準對于一部分投機者來說過高，因而就采取了“地下錢莊”的模式。這類“地下錢莊”的運作非常不規范，主要采取民間借貸的方式吸收公眾資金，再將這些資金以貸款的形式發放出去。而這樣的“地下錢莊”卻不在上文統計的小額貸款公司的數量之中，以黑龍江省佳木斯地區為例在黑龍江省小額貸款公司協會的會員名錄中有三家會員，但是實際上“地下錢莊”遠大于這個數字，可見許多不合規的小額貸款公司是游離于監管之外的。目前已經有眾多小額貸款公司因資金鏈斷裂而退出金融市場，并且引發大量的民間借貸訴訟，嚴重增加了法院的訴累。

(二)小額貸款公司資金來源短缺。根據《小額貸款公司試點的指導意見》(以下簡稱《指導意見》)及《黑龍江省小額貸款公司管理辦法》④(以下簡稱《管理辦法》)的規定可知，小額貸款公司不能吸收公眾存款，缺乏資金來源的渠道，相反社會資金需求量很大，更加劇了小額貸款公司“暗度陳倉”——依靠民間借貸來籌措資金，而這恰恰是被法律所禁止的行為。另外，小額貸款公司吸收的存款一般高于銀行存款利率，致使社會閑置資金大量的流向小額貸款公司，而小額貸款公司的資金又過多的流向消費性借貸，會影響生產性企業的發展，有違小貸公司助力“三農”和小微企業的初衷。

(三)小額貸款公司貸款資金回收難。首先，與銀行形成鮮明的對比，小額貸款公司的規模小，財力弱，為了爭奪市場份額，會發放一些相較于銀行的“次級貸款”。其次，小額貸款公司以營利為目的，會追求利益最大化，以發放更多貸款為目標。以上兩個原因致使小額貸款公司大量貸款無法回收。另外，銀行大部分的呆壞賬會由資產管理公司打包買入，而小額貸款公司的呆壞賬只能自己“消化”，更加重了其資金回收的難度，甚至會拖垮一個小額貸款公司。這也致使某些小額貸款公司暴利催債，加劇了社會的不穩定性因素。

(四)貸款去向比例不合理。多為消費借貸，生產性消費較少。根據黑龍江省相關法律規定的精神⑤，小額貸款應本著小額、分散的原則著重為農戶和小微企業提供信貸服務，但是從目前的實際狀況來看并非如此，多數的小額貸款公司消費性借貸遠高于生產性借貸，這從另一側面反映出民眾對消費資金的需求很大，也表明小額貸款公司還不能很好的發揮其促進生產發展的作用。

二、小額貸款公司發展困境的成因

引發上述問題的原因是多方面的，準確把握其成因有利于有針對性的解決小額貸款公司面臨的問題。

(一)小額貸款公司運作偏離定位

首先，小額貸款公司成立的初衷在于為“三農”發展提供資金支持，這使得小額貸款公司被賦予了一定的公益性。但是《指導意見》又將其定位為公司，這又導致小額貸款公司具有營利性，是營利法人。很顯然這兩個屬性是矛盾的，小額貸款公司在實踐中也淪為了股東追求個人利益的工具。其次，我國小額貸款公司運作模式存在問題。“我國的小額貸款公司普遍采取擔保、抵押等貸款形式”⑥這不僅與國際小額信貸無擔保、無抵押、服務于貧困人群的模式相悖，更不符合小額貸款公司的服務群體缺乏擔保物的實際。

(二)法律不健全

目前為止，規制小額貸款公司的專項法律主要是《指導意見》各和地方根據《指導意見》頒布的細則。法律體系存在以下問題：

首先，缺乏高位階的法律。小額貸款公司在我國存在數十年了，但是目前規制小額貸款公司的法律仍是《指導意見》，而《指導意見》僅是中華人民共和國銀行業監督管理委員會⑦及中國人民銀行頒布的規章，法律位階過低。另外，《指導意見》的內容過于原則化，缺乏實際可操作性。致使小額貸款公司的地位不明確，同時也不利于規制小額貸款公司的行為。

其次，現有的法律制度存在缺陷。第一，未界定“小額”的標準。縱觀《指導意見》及各地的細則均未對小額進行界定。區域經濟發展不平衡是中國經濟發展的顯著問題，各地經濟水平差距較大，如果不對“小額”的標準進行界定，很有可能導致小額貸款公司不能符合各地發展的實際。第二，小額貸款公司的制裁性規定不統一。主要是指制裁范圍和制裁行為種類的不統一。例如：黑龍江省2008年頒布的《黑龍江省小額貸款公司管理辦法》規定了十二種違規行為⑧，而北京市2015年頒布的《北京市小額貸款公司試點監督管理暫行辦法(試行)》規定了十種違規行為⑨，并且各自的內容也不一致。另外，在行政制裁手段上《黑龍江省小額貸款公司管理辦法》的制裁方式為：責令其整改、罰款、停業整頓、吊銷營業執照；《北京市小額貸款公司試點監督管理暫行辦法(試行)》的行政制裁方式為：風險提示、誡勉談話、通報批評、責令整改等措施，市級主管部門可采取取消試點資格等措施，或提請相關部門依法處理⑩。第三，小額貸款公司的市場準入標準過高。小額貸款公司有自己的定位和服務對象，但是在我國對小額貸款公司設置了較嚴格的準入條件，甚至連投資者(股東)的資格也進行了嚴格的限制。

(三)缺乏貸款回收制度設計

商業銀行的主要業務之一也是貸款，自然會存在呆壞賬，但是目前中國先后成立了四家金融資產管理公司負責收購、管理、處置商業銀行因不良貸款而形成的不良資產?。而小額貸款公司，雖然單筆貸款的數額遠小于銀行，但其單筆貸款的信用風險卻遠大于銀行，致使實踐中其不良貸款的總數較大。但是與商業銀行不同的是，目前實踐中主要依靠小額貸款公司以暴利催債的方式進行“自力救濟”，或者提起民事訴訟的方式解決，這兩種方式所帶來的社會效果和實際結果差強人意。這也會進一步導致小額貸款公司缺乏運營資金，最終退出市場。

(四)金融監管混亂

各地方小額貸款公司的主管部門不一致。《指導意見》未對具體的主管部門作出規定，留給了地方自主決定權。然而各地方確定的監管部門也不盡相同，如：北京市小額貸款公司的監管部門為北京市金融工作局、黑龍江省為省金融工作辦公室、遼寧省為省政府金融辦(領導小組辦公室)。可見小額貸款公司的主管部門目前差異較大，造成小額貸款公司市場混亂。

多頭監管，職責不清。根據《貸款公司監督管理規定》貸款業務的監管部門為銀行業監督管理機關，但是在實際的監管過程中發揮監管作用的還有工商管理部門、縣級政府、金融辦等，并且各機關的監管范圍并沒有清晰的界定。

三、小額貸款公司的出路

小額貸款公司是非常有發展前景的，筆者認為為了擺脫其發展瓶頸，應從以下幾方面著手：

(一)明確小額貸款公司金融機構的定位

金融機構是從事金融業務的組織，那么何為金融呢？金融是指跨時間和跨空間的價值交換?，從這個角度來講，小額貸款公司發放貸款的行為是金融行為，其自然是金融機構。但是目前中國并沒有在法律上明確將小額貸款公司納入金融機構的范疇，致使小額貸款公司的地位十分尷尬，在規制小額貸款公司時也不好操作，小額貸款公司一直游離于金融監管之外。因而，必須首先明確小額貸款公司金融機構的定位，才能促進其職能的發揮，將其納入金融監管的范疇，以保證金融市場的穩定。并在此基礎上注重對不合規的、未經批準設立的小額公司進行整治。

(二)出臺高位階的法律或整合現有法律

在世界范圍內，小額貸款公司發展較為成熟的國家都有一部專門的小額貸款立法，如：美國、菲律賓等。因而筆者認為從長遠的發展來看，中國有必要制定一部《小額貸款法》，以規范如今條塊分割的小額貸款市場。從中短期發展來看應整合現有法律，包括增加和細化《指導意見》內容并帶動各地方細化、統一相應的內容，在《公司法》中設定專章。無論是訂立高位階的新法還是修改現有法，都應該著重增加并完善小額貸款公司的資金來源渠道、資金回收保障制度、退出機制、違規處罰范圍和方式等內容，這不僅是為監管小額貸款該公司提供完整的和統一的法律依據，同時這是在為保護小額貸款公司提供法律依據。

(三)整頓小額貸款公司

筆者所說的整頓是指對小額貸款公司進行符合普惠金融發展要求的改革。近年來普惠金融成為一個熱門的話題，小額貸款公司也被要求作為發展普惠金融的一個手段。為此筆者認為，一方面應該改變小額貸款公司以營利為目的公司性質，另一方面應取消小額貸款公司僅服務“三農”和小微企業的業務范圍。原因在于，普惠金融是國家層面的一個惠民政策，具有公益性，但是小額貸跨公司是私益性質的，為解決這一沖突，可以在小額貸款公司中適當的注入國有資本，以保證其適當的發揮公益作用。另外，普惠金融的范圍是社會生活的方方面面，可見除“三農”和小微企業外，大部分城市市民也需要資金，并且這部分市場也很大，因而有必要放開小額貸款公司的業務范圍，使其做到真正的普惠化。

(四)結合金融監管改革實現功能監管模式

中國對金融業的監管目前采用的是分業監管模式，不得不承認，在近現代的發展中分業監管的模式是適合我國國情的。但隨著金融混業經營趨勢的加強并逐漸成為主流，必須加快改革監管模式，避免出現監管的真空和重疊。具體到小額貸款公司，筆者認為應厘清監管關系，明確各監管機關的權限實現功能監管，即依據小額貸款公司的功能確定主要監管機關，并結合其業務分類確定輔助監管機關，如以銀行業監督管理機關為主，中國人民銀行、省金融辦為輔的監管模式。

四、結語

小額貸款公司符合目前中國金融市場仍以銀行為主，但銀行發放貸款的條件又很嚴格的，融資難的實際。但是，小額貸款公司的發展中折射出了存在眾多不合規小額貸公司、資金來源不足、資金回收難、貸款去向比例不合理等問題。這不僅影響了小額貸款公司作用的發揮，也有可能影響金融秩序。因此筆者建議，從明確其金融機構性質、整合法律規范、整頓小額貸款公司以及改革監管模式四個方面入手，完善小額貸款公司市場，促進金融業發展并以此帶動實體經濟的發展，改善民生，實現普惠金融。

[ 注 釋 ]

①本文所稱小額貸款公司包括未經批準設立，但實際從事小額貸款業務的公司.

②數據來源于中國金融新聞網.2018年一季度小額貸款公司統計數據報告.http： // www. financialnews. com. cn/ sj_142/ jrsj/ 201804/ t20180425_ 137154. html.

③黑龍江省關于小額貸款公司試點工作有關情況的復函，2015-11-9.

④《指導意見》小額貸款公司性質“小額貸款公司是由自然人、企業法人與其他社會組織投資設立，不吸收公眾存款，經營小額貸款業務的有限責任公司或股份有限公司.”《管理辦法》第33條.

⑤《管理辦法》第33條.

⑥謝金樓，吳曉俊.我國小額貸款公司的特點、問題及對策研究[J].河南社會科學，2012(5).

⑦現改為中華人民共和國銀行保險業監督管理委員會.

⑧《黑龍江省小額貸款公司管理辦法》第56條.

⑨《北京市小額貸款公司試點監督管理暫行辦法(試行)》第17條.

⑩《北京市小額貸款公司試點監督管理暫行辦法(試行)》第18條.