司法責任制背景下檢察辦案組織的設置

邵 旻 侯倩倩 肖 鳳

上海市楊浦區人民檢察院，上海 200090

一、我國檢察制度確立以來檢察辦案組織模式評析

(一)三級審批制1.概況

三級審批制是指人民檢察院辦理刑事案件時需要經過三層程序的審批，即由檢察人員負責具體承辦，辦案部門負責人進行審核，檢察長或者檢察委員會最終決定的人民檢察院辦案制度。①相關機構和人員分別處于不同的辦案環節和層級。

2.利弊評析

優點：三級審判制能夠有效限制具體辦案檢察官的自由裁量權，加強對辦案質量的監督管理，有助于檢察機關的內部統一調度，在一定程度上避免了權力尋租的機會，預防冤假錯案的發生。

缺點：不符合司法機關辦理案件時所要求的“親歷性原則”；限制了檢察官的獨立性；層層審批，影響辦案效率；在三級審批制度下，辦案部門負責人以及檢察委員會既具備案件審批職能，又要對承辦檢察官的具體辦案情況進行監督，導致監督的有效性難以保證。

(二)主訴檢察官辦案責任制

1.概況

最高人民檢察院于2000年發布的《關于在審查起訴部門全面推行主訴檢察官辦案責任制的工作方案》(以下簡稱《工作方案》)正式確立了“主訴檢察官辦案責任制”。這是在檢察官責任制改革過程中第一次將“辦案責任制”引入辦案組織形式。在公訴部門，主訴檢察官辦案小組為其最基本的辦案組織形式，因此，主訴檢察官作為案件承辦小組的負責人需要承擔主要的辦案責任。目前，全國范圍內已有上百家檢察院試行過主訴檢察官辦案責任制。

2.利弊評析

優點：主訴檢察官辦案責任制賦予了主訴檢察官更多職權，由其個人對具體承辦案件負責并做出相關決定，突破了集體討論、集團負責的傳統框架，將部門負責人排除在辦案程序之外，可達到去行政化的目的，提升辦案效率和質量。

缺點：雖然最高人民檢察院在《工作方案》中規定“主訴檢察官要在檢察長的領導下，獨立承辦案件”、“由主訴檢察官決定的案件或者訴訟中的事項，主訴檢察官對案件事實、證據的認定和所作的決定負責”，但是在辦案實踐中，對于主訴檢察官具體事項決定權的范圍和內容缺乏明確的界定，致使主訴檢察官享有的案件決定權和獨立辦案權有名無實，真正下放的權利十分有限。

此外，有些主訴檢察官依然局限于傳統的辦案框架和思想，不愿承擔過多的職責，凡事都要請示或匯報上級，案件的具體承辦在實質上仍采用的是行政化管理模式。

(三)主任檢察官辦案責任制

1.概況

主任檢察官辦案責任制，是指在檢察長及檢察委員會的領導和授權下，主任檢察官對一定范圍內的案件獨立行使決定權，并承擔相應辦案責任的制度。最高人民檢察院于2013年下發了《檢察官辦案責任制改革試點方案》，正式推行主任檢察官辦案責任制，并決定在北京、上海等全國7個省(市)17個檢察院試點開展檢察官辦案責任制改革。②

試點中，所涉檢察院基本都是采取設立主任檢察官辦案小組的形式進行具體案件的辦理，每個小組配備若干名承辦檢察官和檢察輔助人員，承辦檢察官負責檢察業務的實際辦理，主任檢察官作為小組的領導和負責人需要承擔主要的辦案責任。以上海市閔行區人民檢察院為例，其根據不同案件的類型，區分設立對應規模的辦案組，如出于辦案需要可以設置較大規模的辦案組，往往由一名主任檢察官、若干檢察員、書記員及輔助文員組成，而“小組”則各由一名主任檢察官、檢察員和書記員組成。

2.利弊評析

優點：一是初步實現權責的相對分明，主任檢察官對普通案件享有決定權，同時可對重大、復雜的案件提出建議，并對其職權范圍內的處理決定承擔責任。二是初步實現了檢察辦案組織形式的扁平化，普通案件由檢察官和主任檢察官負責辦理，重大、復雜、疑難案件則形成檢察官-主任檢察官-檢察長(檢察委員會)的辦案模式，削減了部分案件的辦案層級。

缺點：一是主任檢察官身份定位尚未明晰。目前一些試點單位將主任檢察官的身份與行政級別掛鉤，如北京市人民檢察院第一分院就統一賦予主任檢察官副處長級別，但通過提升職級的方式來提高主任檢察官的地位，可能導致對這一職位產生認識上的偏差，認為其實質是官，有悖于辦案責任制改革的初衷。二是檢察官的獨立司法人格尚未完全形成，無論是“檢察官-主任檢察官”還是“檢察官-主任檢察官-檢察長(檢察委員會)”的辦案模式，都未充分體現和尊重承辦檢察官的獨立性，所謂“辦案者無決定權，決定者不辦案”，承辦檢察官僅可提出辦案意見，并無實質的決定權。

二、司法責任制改革對辦案組織設置的要求

(一)放權與收權要適度

改革過程中，哪些權力應當下放給檢察官，哪些權力應當有所保留，是需要解決的核心和關鍵問題。只有準確把握權力下放的尺度，明確檢察官的具體辦案職權，才能達到改革目的。

1.放權與收權的界限要把握好

關于收權與放權的界限的把握，是整個司法改革的關鍵，《上海市檢察機關檢察官權力清單(2017年版)》為檢察官的權力范圍劃定了明確的范圍，基層院也結合情況制定了符合本院實際的檢察官權力清單，為司法責任制的落實和辦案組織設置的推進提供了明確的權限邊界。

2.放權與收權的適當性

放權與收權的標的指向是權力，在“放”和“收”的時候既要遵循權力適當，又要確保權力的合理、規范。在配置檢察官權力范圍時，應充分考慮到檢察機關內部各機構或部門的職權屬性差異，實現配置的科學、合理。在權力分配時，要做到辦案主體與責任主體的統一，做到誰決定誰承擔，有權既有責。

(二)檢察權與行政權的區分要明確

在以往的辦案組織形式中，檢察業務上的領導與行政管理上的領導混同，行政權對檢察權的極大干涉。

1.界限劃分要明確

檢察權來源于國家，源于《憲法》規定，由檢察機關行使，監督法律正確實施，維護憲法和法律的權威，行政機關也是檢察權的監督對象。行政權源于上級對下級的授權，是行政機關運用特定手段對社會進行管理的一種能力。檢察權監督行政權的正確行使，不能將檢察業務與行政事務混淆，必須要明確區分。

2.部門負責人與辦案組織責任人的定位要明確

部門負責人需要定位明確，是理清檢察權與行政權的關鍵。應明確部門負責人的行政主體地位，將其從檢察業務中剝離，在具體的案件辦理過程中，其只是統籌管理行政事務，不再對案件行使審批權。辦案組織的責任人是檢察業務的責任人，承擔所辦案件的全部責任。

(三)一體性和獨立性要兼顧

一體性是指在檢察院內部，檢察官要服從檢察長的領導，而在整個檢察系統中，下級檢察院要服從上級院的領導。獨立性是指檢察院依照法律規定獨立行使檢察權，不受行政機關、社會團體和個人的干涉。

以往的辦案組織形式過于強調一體性，對于檢察機關和檢察官個人的獨立性未能予以充分重視，目前的司法改革在一體性的前提下，對檢察獨立性也提出了更高的要求，一體性與獨立性的兼顧是落實司法責任制至關重要的一環。

在辦案組織的設計上，既要保證原有的一體化組織模式，又要最大程度的尊重檢察機關和人員的辦案獨立性。在上下級檢察院關系上，應以偵查指揮為主，訴訟指導為輔；在同一檢察機關內部，應以辦案責任制為主，審批制為輔，嚴格執行檢察官權力清單的規定，該放權的放權；對檢察官個體而言，應將其放在案件處理的中心地位，強化其辦理案件的獨立性。

三、司法責任制改革背景下檢察辦案組織的構建

(一)橫向上，部門不同形式不同，體現放權與收權的適度

檢察機關依法獨立行使檢察權，具體包括偵查權、偵查監督權、公訴權以及執行監督權等。這些權力的內容與行使目的并不相同，因此，有必要在檢察院內部予以區分，即在辦案組織的設置上，應充分考慮各部門權力屬性的差異，合理配置權力范圍。

刑事檢察部門的主要職能是代表國家行使公訴權，包括公訴部門、未成年人刑事檢察部門、金融檢察部門等需要對案件事實進行調查和認定，決定是否對犯罪嫌疑人提起公訴，以何種罪名起訴并向法院提出量刑建議。從權力的性質而言公訴權屬于司法權，應賦予檢察官更完整和全面的獨立性。從這個角度講要放權，對于行使公訴職能的部門，在辦案組織設置上可以根據實際需要，設立獨任檢察官和主任檢察官領導下的辦案小組兩種形式，賦予其獨立行使辦案的權力。但是權力不能無限制，權限設置上要嚴格遵守權力清單和檢察官職權規范。

法律監督部門行使偵查監督、民事行政審判監督以及刑罰執行監督權等，它們決定著案件事實是否流入下階段訴訟程序的權力。對偵查監督部門而言，權力的行使事關嫌疑人的人身自由，在辦案組織的設置上設立獨任檢察官和主任檢察官領導下的檢察官辦案組，檢察官依據權力清單和檢察官崗位職責規定獨立行使職權。民事行政檢察、監獄檢察、社區檢察部門監督的是已經生效的判決、裁定，在辦案組織設置上設立獨任檢察官，檢察官依據權力清單和檢察官崗位職責規定獨立行使職權，但是對于其職權行使涉及到改變訴訟流程和變更當事人訴訟權利的決定需要檢察長或是檢委會的授權或同意。

(二)縱向上，最大限度扁平化，檢察權與行政權得以區分

司法責任制改革的初衷之一是去行政化，把檢察事務和行政事務交給不同的人辦理，打造專業化、精英化的檢察隊伍，達到人力資源的優化配置，因此，在辦案組織的設置上要最大限度扁平化，將檢察權和行政權區分，交給不同人行使，具體設置上可采取以下方式。

一是各業務部門取消科長設置，實行扁平化管理，突出檢察官辦案主體地位，行政、黨務、紀律、管理等方面事務由政治部派駐的“行政事務官”負責，行政事務官行使部門行政權；各業務部門從檢察官中選拔1人擔任副部長，行使部門檢察權的統籌協調；分管檢察長兼任部長，副部長、行政事務官均直接向其報告工作。

二是各業務部門的檢察業務工作主要由獨任檢察官和檢察官辦案組來行使，檢察官辦案組之上設主任檢察官。獨任檢察官從本院已入額的檢察官中選出，主任檢察官應具有較強的辦理或指揮辦理重大、疑難、復雜案件的能力，比如具有市級以上“三優一能”等業務能手稱號或是具有十年以上司法工作經歷等，設有

檢察官辦案組的業務部門主要負責人可以出任主任檢察官。主任檢察官所承擔的職責主要包括管理辦案組織和人員、審核組內檢察官所辦案件等。獨任檢察官和主任檢察官直接受檢察長和檢委會領導，對檢察長和檢委會負責。

(三)微觀上，多種形式靈活運用，一體性和獨立性可兼顧

一是以獨任檢察官為常見形式。在檢察院內部，對于大多數部門而言，獨任檢察官的設置是最主要和常見的形式。獨任檢察官是資深的入額檢察官，具備獨立行使檢察權的職業素養和專業能力，在獨立承擔辦案職責時享有案件決定權。同時，應對每名獨任檢察官配備至少一名檢察輔助人員，負責配合、協助獨任檢察官辦理案件，完成職權范圍內的工作。

二是設置檢察官辦案組作為輔助形式。辦案組的設置體現了專業化辦案、團隊制辦案以及辦理專案等需要，為此辦案組的設置上分固定辦案組和臨時辦案組。固定辦案組成員的配置，原則上應由兩名以上檢察官以及三名以上檢察輔助人員組成。臨時辦案組根據專案辦理的需要，經檢察長同意臨時組建，在專案辦理結束后自行解散，人員配備上滿足一名檢察官配備一名檢察輔助人員的標準。根據專業化辦案的需要，檢察官辦案組分為簡易案件辦理組、外國人犯罪案件組、計算機網絡犯罪案件組、職務犯罪案件組等。

三是創新設立以檢察官個人命名的檢察官辦公室。檢察官個人命名辦公室的設立，一方面可以充分發揮優秀檢察官的引領示范作用，另一方面能促進檢察辦案團隊的專業化、精英化和職業化，提升檢察工作水平和效率。命名檢察官應從全院優秀檢察官中選出，在檢察長的授權和權力清單范圍內獨立辦案。辦公室主要由命名檢察官、其他檢察員和檢察輔助人員等組成。命名檢察官除行使一般檢察官的職權外還享有案件決定權，包括決定是否追捕、追訴、增加認定犯罪事實、輕罪改重罪、認定具有從重情節等。同時，命名檢察官獨立承擔辦案責任，體現權責一致。

檢察辦案組織以獨任檢察官和檢察官辦案組等形式存在，每種形式直接向檢察長(分管副檢察長)和檢委會負責，體現檢察機關內部一體性要求。但同時根據《檢察官權力清單(2017年版)(試行)》的授權，檢察辦案組織的獨立性有保障依據，如此一來，辦案組織的一體性和獨立性都得以兼顧。

[ 注 釋 ]

①《人民檢察院刑事訴訟規則(試行)》第4條.

②徐盈雁，徐一航.最高檢在7各省份17個檢察院試點檢察官辦案責任制.(網上搜索網頁).

[ 參 考 文 獻 ]

[1]史衛忠.什么是主訴檢察官辦案責任制.檢察日報，2006-4-21.

[2]陳寶富.論主任檢察官制度的創新實踐.檢察風云，2013(10).

[3]潘祖全.主任檢察官制度的實踐與思考.上海檢察調研，2013(4).

[4]高保京.北京市第一分院主任檢察官辦案責任制及其運行.國家檢察官學院內學報，2014(2).

[5]劉逸宸.檢察機關基本辦案組織研究.訴訟法學碩士學位論文.華東政法大學，2015.