基層社會治理中需建構“內生型”法律秩序
——基于上海奉賢區新型治理模式的思考

李珊珊

中共中央黨校，北京 100000

基層社會治理是整個國家和社會有效運行的堅實基礎，是衡量一個國家治理能力的重要指標。基層社會治理是通過明確社區中各個主體之間的關系，培育社區獨立個體的自主性、參與性和責任性，使人民群眾自覺投入到公共生活管理中來，實現政府管理與民眾自治的有機統一，達到社區公共利益最大化的目標，促進基層社會的和諧發展。

一、上海市奉賢區基層治理調研情況

通過對上海奉賢區的社區調研發現，奉城鎮、南橋鎮等在政府的倡導下，以“增強群眾獲得感與滿意度”為落腳點，創新基層社會治理工作，通過圍繞加強黨的建設使群眾切身感覺到政府關懷的“溫度”，實現基層治理和基層黨建的有效結合，提升了社區群眾對政府的信任度。

(一)“行政掌門人”制度

近年來，在部分社區試行一種新的基層黨建組織形式——“微家掌門人”，例如上海奉城鎮推行“行政掌門人”做法，即地方政府或社區提供經費，利用居民閑置房屋，建立“黨員微家”，有群眾基礎的老黨員成為“微家掌門人”，打造學習、活動、服務、調解、議事等功能為一體的有形陣地，服務社區黨員群眾。政府賦予微家掌門人以市容、環衛的行政職權，以老黨員在群眾中的威望限制他們濫用職權。掌門人身上既有愛的體現，又有政府的強制力，所以可以“軟硬”結合，綜合治理，既提高行政權力的效能，又部分實現了社會自治。

(二)政府和居民“無縫對接”

在奉賢區正陽二居委會治理中，社區基層工作者為迅速高效處理居民糾紛，努力實現政府和居民的無縫對接，提出“三項制度”：即建立區域化黨建聯席會議制度；健全定期聯系“代表委員”走訪制度；依托在職黨員雙報道雙報告制度。做好“三個對接”：對接區域特點，利用互聯網實現“社會自治”；對接居民群眾的需求；對接社區的治理難題。政府和居民的“無縫對接”，使基層管理者下基層，與百姓溝通，深入百姓中間、了解百姓需求。有效的實現了管理者到服務者的角色轉變，以此提升居民對政府的滿意度。

二、新基層治理模式下存在的隱患

在創新基層治理模式下，基層工作者通過和居民互動、溝通，使居民感覺溫暖，辦事便利，解決問題有門路，增強了居民獲得感與滿意度，提高了政府公信力和執行力，可是在這種新模式下仍存在不少隱患和問題：

第一，“掌門人”治理模式實際上是中國傳統熟人社會的治理方式的體現，基層政府通過“掌門人”的資歷和威望來調節矛盾糾紛，其優勢是解決糾紛速度快、效果好。但這種模式也存在隱患，一方面，糾紛的調節與裁決受“掌門人”自身生活環境中形成的道德、倫理準則支配，不同的掌門人生活環境、接受教育程度、道德水平不同，社會的治理存在較大的偶然性和不穩定性，難以持續發展。

另一方面，隨著中國經濟體量的激增，勞動力開始在全社會范圍內流動，當代社會已經由傳統的封閉式社會逐步轉化為開放式社會，社區人口流動性之高前所未有，同時也帶來社會的管理服務的高需求。社區本地人口與政府、掌門人之間有近乎同樣的思維習慣和倫理道德，存在很多非正式的處理問題的途徑和方法。而伴隨著外來人口的進入，他們缺乏這種本地區的思維道德習慣的紐帶，相互之間缺乏信任度，從而很容易使這種“鄉村民約”、“掌門人”治理模式失效。

第二，政府和居民“無縫對接”模式下的隱患。在大部分人的印象中，有問題找政府，然而在基層社會治理中法律和政策的制定常常滯后于問題的出現，若不能得到及時解決則會造成群眾對政府的信任度的下滑。此外，隨著自媒體的迅速發展，群眾可以通過互聯網完成各種形式的政治參與，政府言行舉止受到群眾前所未有的監督和拷問，一旦事情發展沒有達到群眾心中的滿意度，最終將導致群眾不信任政府。在“無縫對接”模式下，基層管理者“權責不對等”，群眾過于依賴政府，很難實現社會自治，一旦政府公信力下降，容易導致基層管理者角色迷失，陷入管理困境。

三、實現“內生型”法律秩序

(一)基層社會治理中需要法律秩序的建構

我國現階段處于從計劃經濟時代的“單純社會”向市場經濟時代的“復雜社會”轉型的時期，社會已經呈現出高流動、高分化和高媒介的多維面目①。在基層社會治理中亟需建立法律秩序，這樣既可以解決不同階層利益主體的公平問題，也可以解決人的自由和秩序的沖突。

昂格爾認為，就國家層面來說，法治最具有特色的地方，在于它的普遍性和自治性②。法治，即一個共同體的成員因信仰法律而自覺遵從法律秩序內在的世界觀和行為方式，實際上，法律秩序因其普遍性從而可以成為一種社會所有成員共同遵循的“范式”。同時，因社會中多個利益集團的存在和競爭需要利益平衡，為了能夠客觀、中立地體現它們之間的利益，并公正、理性地解決他們之間的糾紛，就需要“法治”作為一種獨立的權威，實現社會自治。

法律秩序的有效形成需要民眾主觀對法律的感知和對法律文化的自覺遵循。就社會個體層面來說，在人口高度流動的社會中，遵循法律秩序能夠有效保障預期利益的實現，正如龐正所言，社會中的個人之所以愿意遵循某些規則，是因為當這些規則被普遍遵守的時候，他們的行動所賴以成功的整體秩序才會產生。③。哈耶克進一步指出，“所謂社會的秩序，在本質上便意味著個人的行動是由成功的預見所指導的，這亦即是說人們不僅可以有效地運用他們的知識，而且還能夠極有信心地預見到他們能從其他人那里所獲得的合作”④。這種有預見性的成功，就是法律秩序在基層社會治理中所公認的價值作用。

(二)法律秩序的“內生性”

法律秩序應由政府外在強制性推行內化為人們在日常生活中應自覺遵循的行為習慣。吉登斯在《社會的構成》中認為，人與人之間在社會的互動中受到特定的時間和空間的制約。而人們的生活需要一定的安全感和信任感，這種感受的獲得即來自于人們日常生活中習以為常且可預見其結果的“慣例”。所以，人必須針對這個特定的“區域”創造性地促發日常生活的慣例。這種慣例通過人們在意識中重復的促發一種指導日常行為舉止的“實踐意識”，這種意識不需要外在的強制干預，是內在滋生的、潛移默化的對人的行為起到指導或者制約的作用。通過將法律秩序“內化其心，外化其行”，可以有效減少基層社會治理的成本，提高治理的效益。

四、建構“內生型”法律秩序的條件

在一個國家制度的建構層面，考慮到基層社會的高流動的人口、存在各個階層的利益共同體等現象，法律秩序的建構尤為重要。哈耶克將人類的秩序分為“自生秩序”和“建構秩序”，在新中國成立以來，由于社會歷史不斷地改革，表現為自生秩序的儒家禮教已經出現斷層。在當今經濟基礎和上層建筑轉型發展的階段，建構基層社會治理中的法律秩序雖有諸多困境，可對社會的發展來講尤為重要。建構法律秩序需要充分關注社會現實，增進法律法規與社會各階層不同需求、不同利益的融合度，通過對自生秩序的重視、包容、重建，提高法律秩序的效益。

(一)對法律知識的普及和對教育的要求

首先，社會基層管理工作者應加大普法教育宣傳力度，通過各種渠道使社區成員了解日常生活中遇到各種矛盾糾紛應當依法進行處理。其次，提高社會成員的科學理性，增強對糾紛事務的辨別力，對待社會群體性糾紛時要理性分析問題，解決問題，進而促進社區公共利益最大化。最后，通過政府指導和志愿服務相結合的方式，提高弱勢群體的政治素質、文化水平和法律意識，進一步提高弱勢群體參與社會公共服務的意識和能力。

(二)對提高公民的社會信任度的要求

法律秩序的建立需要一種高信任度的社會環境，且需要各個社會主體有信任度的合作，因此，應當增強社會成員的社會信任度。一方面，完善全社會范圍內的信用體系，讓堅持誠信者有回報，加大對不誠信者的懲罰力度，使社會機構和社會成員無事不信、無時不信。另一方面，在基層社會治理“小政府、大社會”環境下，政府及社會團體應該著力培養社區居民的合作精神，提高合作能力，鼓勵居民積極廣泛地參與社區公共服務領域，建立政府、社會自治組織和社區居民共同參與的社區治理體系，實現基層社區安定有序、和諧發展。

(三)對法律和制度方面的要求

若想使法律文化內化于心，外化于行，在日常生活中自覺實踐，一方面，應根據社會分層中各個階級的不同價值觀和利益訴求，完善法律法規體系，推進政府整體性規劃，力求制度精細化，執法程序法治化。另一方面，應在基層社會治理中拓展協商對話、信訪、投訴舉報、社會輿論監督和民意調查等利益表達渠道，促進政府和社區居民間的平等對話和民主協商，使人民群眾能夠在法律范圍內自由表達意愿。

[ 注 釋 ]

①葉敏，王陽.城市基層治理生態：惡化機理與修復路徑——基于國家與社會雙向共時性轉型的思考.地方治理研究，2017(1)：52-63.

②[美]昂格爾，吳玉章，周漢華譯.現代社會中的法律[M].北京：中國政法大學出版社，1994：59-68.

③龐正.法治秩序的社會之維[J].法律科學，2016(1)：3.

④[德]弗里德利希·馮·哈耶克，鄧正來譯.自由秩序原理(上)[M].北京：生活·讀書·新知三聯書店，2003：200.

[ 參 考 文 獻 ]

[1]托馬斯·庫恩，金吾倫，胡新和譯.科學革命的結構[M].北京：北京大學出版社，2003.

[2]昂格爾.現代社會中的法律[M].江蘇：譯林出版社，2001.4.

[3][英]安東尼·吉登斯，李康，李猛譯.社會的構成[M].北京：生活·讀書·新知三聯書店，1998-5-1.

[4]薄貴利.論提高政府的公信力與執行力[J].武漢科技大學學報(社會科學版)，2010(5).

[5]趙巖，孫濤.國內社區治理研究知識圖譜分析[J].中國行政管理.2016(5)：32-37.

[6]梁平，馮兆蕙.基層治理的法治秩序與生成路徑[J].河北法學，2017(6)：123-131.

[7]郎友興，汪錦軍，徐東濤.社會治理創新研究論綱[J].浙江社會科學，2011(4).

[8]葉敏，王陽.城市基層治理生態：惡化機理與修復路徑——基于國家與社會雙向共時性轉型的思考.地方治理研究，2017(1)：52-63.

[9][美]昂格爾，吳玉章，周漢華，譯.現代社會中的法律[M].北京：中國政法大學出版社，1994：59-68.

[10]龐正.法治秩序的社會之維[J].法律科學，2016(1)：3.

[11][德]弗里德利希·馮·哈耶克，鄧正來，譯.自由秩序原理(上)[M].北京：生活·讀書·新知三聯書店，2003：200.