論縣級(jí)以上行政復(fù)議機(jī)關(guān)級(jí)別與法院地域管轄的沖突

謝科威

廣東財(cái)經(jīng)大學(xué)，廣東 廣州 510000

以行政復(fù)議機(jī)關(guān)為被告的案件中，縣級(jí)以上法院級(jí)別低于同級(jí)或上級(jí)政府時(shí)，案件審理過(guò)程就容易受到復(fù)議機(jī)關(guān)的干擾，使得案件有可能要在法院領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)法院與被訴行政機(jī)關(guān)關(guān)系中妥協(xié)，減弱法院的司法制約功能。

一、問(wèn)題的提出

行政復(fù)議主要是作為行政相對(duì)人對(duì)其被侵犯的權(quán)益的一種救濟(jì)手段或途徑。[1]除復(fù)議終局的案件外，相對(duì)人對(duì)行政復(fù)議不服都可以提起訴訟。根據(jù)新《行政訴訟法》第26條規(guī)定，案件只要經(jīng)過(guò)復(fù)議，復(fù)議機(jī)關(guān)都能成為被告。法院在審理行政復(fù)議案件時(shí)，以作出原行政行為的行政機(jī)關(guān)確定案件的級(jí)別管轄，這就導(dǎo)致級(jí)別較低的法院可能要審理更高級(jí)別的復(fù)議機(jī)關(guān)，行政級(jí)別的不對(duì)等產(chǎn)生了級(jí)別沖突。

二、行政復(fù)議機(jī)關(guān)級(jí)別與法院地域管轄的沖突

(一)行政級(jí)別對(duì)應(yīng)的沖突

現(xiàn)行行政管轄制度和法院體制呈高度對(duì)應(yīng)性，法官在行政序列中享有行政級(jí)別。這種對(duì)應(yīng)性容易影響法院公正審理案件，偏袒復(fù)議機(jī)關(guān)一方，導(dǎo)致相對(duì)人的敗訴。經(jīng)復(fù)議后的案件，可由原機(jī)關(guān)所在地法院管轄，也可復(fù)議機(jī)關(guān)所在地法院管轄，而且法院行政級(jí)別在設(shè)置時(shí)比同級(jí)政府低半級(jí)，導(dǎo)致法院管轄以復(fù)議機(jī)關(guān)為被告的案件時(shí)，出現(xiàn)低級(jí)法院管轄高級(jí)別政府的現(xiàn)象，造成“下審上”的局面，這種沖突嚴(yán)重限制了司法制約功能。

(二)行政復(fù)議機(jī)關(guān)級(jí)別對(duì)法院地域管轄的制約

法院體制嚴(yán)重依賴(lài)于行政機(jī)關(guān)，導(dǎo)致案件審判不可避免的受到行政機(jī)關(guān)級(jí)別的制約。完全與法院體制對(duì)應(yīng)的現(xiàn)行行政訴訟管轄制度把法院體制對(duì)地方黨政機(jī)關(guān)的依附性弊病進(jìn)行了強(qiáng)化。[2]法官的晉升、待遇等都被控制在同級(jí)政府手中，復(fù)議機(jī)關(guān)往往級(jí)別較高，低級(jí)別法院在審理案件時(shí)不得不考慮相關(guān)因素，盡可能協(xié)調(diào)去和解結(jié)案，減輕自身壓力。這導(dǎo)致了法院行使地域管轄時(shí)不敢將案件納入實(shí)體處理或者重判。即使進(jìn)行了實(shí)體審理，常見(jiàn)做法也是對(duì)行政行為確認(rèn)違法，交回行政機(jī)關(guān)重作決定。對(duì)于多數(shù)涉及到級(jí)別高的復(fù)議機(jī)關(guān)案件，法院審判缺乏獨(dú)立性和中立性，影響了司法權(quán)威。一定程度上導(dǎo)致信訪(fǎng)人數(shù)增長(zhǎng)，加大了行政機(jī)關(guān)的管理壓力。

三、對(duì)行政級(jí)別問(wèn)題沖突的完善途徑

近年來(lái)司法改革力度不斷加大，法院與同級(jí)政府間正在逐漸實(shí)現(xiàn)人財(cái)物的分離，慢慢擺脫了復(fù)議機(jī)關(guān)級(jí)別的影響。為此從以下三方面考慮解決以上沖突問(wèn)題，保持法院審判的公正性，具有重要意義。

(一)嚴(yán)格管控復(fù)議機(jī)關(guān)的不當(dāng)干擾

行政機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督體系中對(duì)作出行政行為的程序都有一定的要求和規(guī)范，通過(guò)行政系統(tǒng)的內(nèi)部監(jiān)督，嚴(yán)格禁止行政復(fù)議機(jī)關(guān)對(duì)法院案件審理的全過(guò)程進(jìn)行不當(dāng)干預(yù)，復(fù)議機(jī)關(guān)人員不得與審判的法官有任何私下接觸。對(duì)于復(fù)議機(jī)關(guān)不正當(dāng)施壓法院的行為，法院應(yīng)該向復(fù)議機(jī)關(guān)上級(jí)發(fā)出處理建議并且向上級(jí)法院匯報(bào)、記錄，杜絕私下打招呼的情形，確保復(fù)議機(jī)關(guān)不干涉案件的公正審理。對(duì)復(fù)議案件判決的結(jié)果和依據(jù)也應(yīng)該對(duì)外公開(kāi)，保證公眾輿論能夠知曉并進(jìn)行外部監(jiān)督。

(二)設(shè)立專(zhuān)門(mén)的行政法院和巡回法庭

設(shè)立專(zhuān)門(mén)的行政法院和巡回法庭有利于法院在審理行政案件時(shí)更具獨(dú)立性和專(zhuān)業(yè)性，避開(kāi)行政級(jí)別不相等造成的困擾。具體方法是在縣級(jí)以上地方設(shè)置專(zhuān)門(mén)的三級(jí)行政法院和巡回法庭，行政法院級(jí)別應(yīng)該高于同級(jí)人民政府級(jí)別。行政法院分為最高級(jí)、高級(jí)、初級(jí)行政法院，地域管轄上對(duì)應(yīng)現(xiàn)在的最高、高級(jí)和中級(jí)法院。省部級(jí)行政機(jī)關(guān)案件也將直接由高級(jí)或最高行政法院進(jìn)行管轄。

在設(shè)立行政法院的同時(shí)也可以在最高、高級(jí)行政法院層面上設(shè)置省或者是全國(guó)的行政巡回法庭，對(duì)涉及行政復(fù)議機(jī)關(guān)的案件都進(jìn)行提級(jí)審理。在法院行政級(jí)別較低的情況下，就將案件移交給上級(jí)的巡回法庭進(jìn)行審理。這些行政法院的法官在專(zhuān)業(yè)判斷上將更有水準(zhǔn)，也因不受到行政機(jī)關(guān)的干擾而保持更大的獨(dú)立性，能夠很好地重塑司法權(quán)威。

(三)保障法官獨(dú)立行使審判權(quán)

法院是國(guó)家的審判機(jī)關(guān)，審判時(shí)不受行政機(jī)關(guān)的干擾。這就要求法官的任命應(yīng)由高級(jí)別的人大作出，將法官的任命權(quán)限提升到全國(guó)人大或省人大的層次，將法官職務(wù)與行政級(jí)別進(jìn)行分離。只在法院內(nèi)部設(shè)立相應(yīng)的職級(jí)制度，法官的晉升、調(diào)動(dòng)也將由省級(jí)或全國(guó)人大進(jìn)行管理，由國(guó)庫(kù)保障法官的待遇。同時(shí)，法官未經(jīng)法定程序不得私自調(diào)離或者開(kāi)除，也不得因公正審案而受到不公正的待遇。

四、結(jié)語(yǔ)

只有突破行政復(fù)議機(jī)關(guān)級(jí)別對(duì)法院地域管轄的桎梏，去除行政級(jí)別對(duì)法院的不當(dāng)干預(yù)，深化司法改革，維護(hù)法院獨(dú)立行使審判權(quán)，才能真正實(shí)現(xiàn)行政審判的公正性。

[ 參 考 文 獻(xiàn) ]

[1]張正釗，胡錦光主編.行政法與行政訴訟法[M].北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2015：209.

[2]葉贊平著.行政訴訟管轄制度改革研究[M].北京：法律出版社，2014.61.