我國人文旅游資源保護的新路徑探析

□ 羅亞萍

（1.廣西大學行健文理學院，廣西 南寧 530005；2.華南理工大學，廣東 廣州 511400）

人文旅游資源是人類歷史、文化的凝結，具有歷史性、時代性、不可再生性和脆弱性的特點。伴隨著旅游業的發展，我國人文旅游資源遭受破壞的情況十分嚴重，對人文旅游資源的保護刻不容緩，但目前我國對人文旅游資源保護的研究卻相對不足。

一、我國人文旅游資源保護研究的文獻綜述

我國學界對人文旅游資源的開發與保護的關注是伴隨著旅游業的發展而開始的，早在20世紀80年代初旅游業剛剛起步階段，就有人提出旅游開發與保護相協調的問題。但此階段的研究更多地是關注如何開發，而非保護，對人文旅游資源保護的研究多是原則性的，并側重于行政手段。進入20世紀90年代以后，對人文旅游資源保護研究的深度和廣度不斷提高。

（一）對人文旅游資源的保護研究

關于人文旅游資源的保護研究比較豐富，學者們指出了現實中出現的問題，如毀壞、破壞遺跡、遺物的現象嚴重，復制、重建舊文物景觀，盲目建造仿古仿洋新景觀［1］，傳統民俗遭到不同程度的破壞等等。也有學者指出當前開發旅游資源時人文資源與旅游資源錯位，對經濟效益的追求優先于社會效益；過度開發，管理部門政出多門，條塊分割，管理效率低下，人文社會科學的優勢沒有得到充分發揮，影響了人文資源的保護、開發和利用［2］。學界提出的改進措施包括按照可持續發展的原則對人文旅游資源開發利用［3］，在保護中開發；進行科學合理的規劃；適度開發；改革行政管理體制［2］；大力宣傳，發揮公民和非政府組織的參與作用［4］。

（二）對人文旅游資源產權與經營權分離研究

隨著我國旅游景區經營體制改革的進行，經濟學界也掀起了研究旅游資源產權制度的高潮。李志勇分析了我國旅游資源產權安排的弊端，提出針對不同類型的旅游資源進行不同的產權安排，國有旅游資源應強調其公有性，堅持國家直接管理，對于集體所有旅游資源應既保持資源的整體性，又要建立特定的激勵機制［5］。賀紅權、劉偉對中國旅游資源產權制度的演進趨勢進行分析，提出管理體制要進行創新，旅游局應理性地成為旅游產業組織的“中心締約人”；通過法制建設，對資源使用權利輔以責任類型規則、限制使用權利的作用范圍［6］。馬鑫認為因產權界定所存在的法律性、制度性、保護性等障礙，傳統文化資源被視為純粹公共性資源，沒有給予其應有的價值，指出解決上述約束少數民族傳統文化資源產權界定的障礙，是保障文化旅游資源和旅游業可持續發展的必要前提［7］。葉浪指出我國目前旅游資源的產權與經營權分離的改革都是自發性的，需要在今后的開發中加以規范，以確保旅游資源所有權權益和經營權的最優化分離［8］。

所有權與經營權分離、通過將旅游資源進行市場化運作達到對旅游資源的高效利用，這已在學界達成共識。也有學者通過論證得出結論：私有產權與經濟增長之間并不存在必然的正相關關系，在一定的歷史條件和社會背景下，公有產權可能成為經濟增長的源泉。程子健、鐘笑寒利用不完全合同理論通過實證分析得出，最優的管理體制取決于兩個因素：開發的收益性和文物脆弱性。當文物脆弱性和開發收益性較大時，事業單位是最優的管理體制；當文物脆弱性和開發收益性都較小時，選擇旅游企業管理最優［9］。

（三）借鑒國外旅游資源的管理制度的研究

西方發達國家普遍對文化遺產高度重視，有較為健全的保護制度。通過對國外先進經驗的學習，可以提高我國人文旅游資源的保護與管理水平。蘇楊、汪昌極介紹了美國自然文化遺產保護制度［10］，周星、周超介紹了日本文化遺產保護制度［11］。西方發達國家保護文化遺產有以下共性：其一，都制定有完善的法律并嚴格執行；其二，都有較完善有效的管理體制；其三，充分發揮社會力量參與人文旅游資源的保護。

二、我國人文旅游資源保護面臨的挑戰

經過多年經濟高速發展，我國人文旅游資源的開發利用也得到了長足發展，在開發與保護中也積累了不少經驗，但隨著我國旅游業的發展，問題也相伴而生，人文旅游資源的保護面臨著嚴峻的挑戰。

（一）對人文旅游資源所有權的內涵存在認識偏差

我國對人文旅游資源的所有權認識模糊，特別是對于“國家所有”的性質認定不清。對于國有人文旅游資源是否具有物權法中所有權的私權性質，“國家所有權”的行使主體是誰，人文旅游資源所有權的內容包含什么等問題都不明確，造成現實中出現多個管理部門管理，卻沒有責任主體對其承擔保護責任。

長期以來，人們沒有認識到人文旅游資源的公共屬性，而僅把它當作私財產加以開發利用，對非國有人文旅游資源所有權的權利范圍界定不清，在利用的過程中過于注意其私權屬性，重開發輕保護。

（二）法律制度不完善、執法不嚴

目前，我國并沒有一部專門的《人文旅游資源保護法》，也沒有專門的《旅游資源保護法》，甚至“人文旅游資源”這個概念都沒有統一明確的界定，2013年出臺的《旅游法》并沒有把保護旅游資源納入其中，不能不說是一大遺憾。雖然有《文物保護法》對文物旅游資源進行保護，但是《文物保護法》以行政手段為主，法律規定的處罰力度不夠，再加上文物保護部門往往不嚴格執法，使得有些人有恃無恐；而對于破壞非文物類人文旅游資源的行為則更是無計可施。

（三）管理體制滯后，管理手段單一

人文旅游資源的管理部門涉及旅游、文物、宗教、規劃等多部門，由于缺乏整體協調，各部門職權劃分不清，有些地方職責交叉重疊，有些地方又處于管理的真空地帶，導致管理效率低下。管理體制不順，再加上人文旅游資源的所有權與經營權界定不明晰、經營方式不合理，都導致了人文旅游資源開發與保護的低效。

文物主管部門相對比較弱勢，常讓位于地方政府追求經濟利益的目標，加上沒有執法權，對破壞文物的行為常常是罰款了事，其他處罰也很難落實到位。而罰款金額往往抵不上破壞者由此獲得的收益，也無法彌補修復的費用。很多經營者因此無視法律、行政法規的規定，交完罰款繼續破壞，文物部門的“罰單成了行政許可證”［12］。

（四）沒有充分發動民間的力量參與人文旅游資源的保護

目前無論是旅游開發，還是資源保護方面，公眾的參與程度都很低。景區開發往往由地方政府管控，企業參與，而當地居民被排除在外。有些景區雖然也雇傭當地居民從事旅游服務，但當地居民處于從屬地位，不具有話語權。

另外，我國的人文旅游資源景區也缺乏像國外文化遺產單位那樣的教育宣傳，公眾對人文旅游資源缺乏認識，更缺乏保護意識。而我國的社會組織發展還處于起步階段，在保護人文旅游資源方面發揮的作用甚微。

三、厘清人文旅游資源所有權是保護我國人文旅游資源的基礎

通過對我國當前人文旅游資源保護現狀的整體分析，我們發現諸多問題都歸結于一個根本性問題即人文旅游資源所有權制度沒有理順。下文通過重新構建人文旅游資源所有權制度，探索保護我國人文旅游資源的新路徑。

（一）界定人文旅游資源的概念是保護的前提

目前比較得到學界認可的定義是指由各種社會環境、人民生活、歷史文物、文化藝術、民族風情和物質生產構成的人文景觀，由于各具傳統特色，而成為旅游者游覽觀賞的對象［13］。依據該定義，人文旅游資源范圍非常廣泛，差異也較大。對于那些現代的、專門為了旅游而開發的人文旅游景區，例如，游樂園、主題公園、展覽中心、綜合游樂場所、休閑購物中心、鄉村度假公園等，產權明晰，市場化程度高，其主要屬性是經濟價值，《物權法》可提供完善的保護制度，無需另外的特殊保護制度。而對于那些并非為旅游目的而形成的人文資源，因為對旅游者具有吸引力而成為旅游資源，其本身具有歷史價值、文物價值、文化價值或美學價值等精神價值，在開發其旅游價值時，需特別注意保護其精神價值。這類人文旅游資源主要包括國家質量監督檢驗檢疫總局2003年發布的《旅游資源分類、調查與評價》（GB/T18972—2003）中的E類遺址遺跡和FC類景觀建筑與附屬型建筑、FE類歸葬地等，是本文所指的人文旅游資源保護制度的對象。

（二）明確“國家所有”的內涵

我國人文旅游資源的所有權主體涉及三類：國家所有（即全民所有）、集體所有和個人所有，其中國家所有的人文旅游資源是最主要的，其結構也最復雜，現實中存在問題也多集中于這類資源。因此，有必要對國家所有權的涵義進行重新認識。

我國法學界對《憲法》中的“國家所有”進行了深入的剖析和解讀，學者的研究主要集中在對第九條、第十條的自然資源“國家所有”權，這些研究為我們研究人文旅游資源的所有權制度提供了寶貴的思路。人文旅游資源具有私財產屬性，我國《憲法》《物權法》《文物保護法》構建了一個從國家所有的經濟體制，到公法上的權力，再到私法上的“國家所有權”的轉換的體系。作為私法上的財產，其可以通過租賃、轉讓經營權、特許經營等方式進行資本化，發揮其經濟價值，但權利行使的主體一定要明確，權利內容也要具體化。國家雖然在法律上具有人格，被稱為公法人，但在行使民事權利之時，仍需由具體的機構執行，例如，政府采購需通過政府采購中心來執行。是否需要對人文旅游資源進行資本化，采取何種經營方式的前提是應該明確統一的機構，代表公共利益行使權利、保護資源。鑒于地方政府具有較強的私利性，不適宜作為人文旅游資源的所有權代表，而應由中央設立統一的資源管理機構。由于人文旅游資源具有特殊文化價值、歷史價值，往往大于人文旅游資源的經濟價值，最佳的方案是設立專門的人文旅游資源管理機構行使國家所有權。《憲法》第十二條規定，國家保護社會主義的公共財產。禁止任何組織或者個人用任何手段侵占或者破壞國家的和集體的財產。這一條的主要目的“在于實現以‘國有財產’的保護和合理利用，對抗的是‘任何組織和個人’的恣意使用，從而實現附著于其上的公共目的”［14］。人文旅游資源是人類智慧的結晶，具有很強的公共性，國家作為全民的代表，有絕對的保護義務。長期以來，我國按照傳統的物權的占有、使用、收益和處分四項權能對人文旅游資源行使權利，過于注重其經濟價值，而忽略它的公共性，造成人文旅游資源在開發利用的過程中只評估計算其經濟價值，而忽視了其精神方面的價值，一方面在資本化的過程中造成其價值低估，存在“外部性”問題；另一方面，在開發的過程中對資源保護不足。通過對《憲法》的解讀，資源的國家所有權應該還包含管理的權能，這項管理權能對于權利主體既是一項權利，更是一項義務。無論是政府直接經營人文旅游資源，還是所有權與經營權分離，這項權能都不應離開所有權人。

（三）明確人文旅游資源集體所有權、私人所有權的權利邊界

集體所有權是指一個集體內部所有成員共同擁有某項資產，意味著集體內成員可以共同決定對財產的使用。但是，作為公有制的重要組成部分，集體所有權仍然承擔著一定的政治功能和公共職能，因此，并非與《物權法》上的共有財產同義，其權利行使會受到比較大限制，如集體所有的資源不得轉讓給集體成員以外的人；而私人所有權受《物權法》的保護，享有占有、使用、收益和處分四項權能。但是，無論是人文旅游資源集體所有還是私人所有，都不能改變其所具有的公共性，國家都有保護的義務，所以人文旅游資源也不能象純粹的私產那樣享有充分的自由，各項權能會受到一定的限制。當然公權力不能以保護的名義隨意侵犯集體或私人所有人使用并收益的權利，就是說，國家公權力界入的部分是涉及公共性的那部分，而對于財產性權益無權干涉。而且，國家基于公益的目的對集體所有權和私人所有權進行限制，應進行必要的補償，以彌補所有人收益的損失或增加的費用。

資源作為一個整體在很多時候很難分清私益與公益部分，對于脆弱性比較大的資源，保護比獲取收益更為緊迫；或者該項資源與景區作為一個整體，一起開發利用更為適宜，可以根據公共利益的需要對該項資源進行征收并給予補償。

四、優化我國人文旅游資源保護的路徑

（一）根據人文旅游資源的脆弱性程度選擇開發利用的模式

由于我國地大物博，人文旅游資源非常豐富，而且形態各異，因此用同一種模式利用和保護資源幾乎是不可能的，應根據資源的具體情況設置不同的管理模式。

1.國家資源管理機構開發管理模式

具有較高文物價值的資源，大多數屬于國家所有。而對于少數集體所有或私人所有的，如果具有較高的脆弱性，可以通過征收進行國有化。這類資源應由國家資源管理機構直接管理，或由專業的文物單位管理。例如，敦煌莫高窟，具有極高的宗教和藝術價值，在世界上獨一無二，歷史上遭受了多次破壞，其文物脆弱性非常高，需要專業的管理與保護，作為人類共同的財富，保護并不意味著將其封存起來。對于這種文物價值很高的旅游資源，應以保護為主，開發為輔，開放的目的更多地是教育宣傳和保護，而非贏利，因此這類人文旅游資源的保護費用以國家財政為主，門票收入不能作為保護和其他管理經費的主要來源。

2.由企業開發經營的模式

對于脆弱性不是很高，又有較高經濟收益的人文旅游資源，可以將經營權轉讓給私人企業，充分開發其經濟價值。但轉讓的只是資源的使用與收益權能，管理與處分權能仍應由所有權人掌握。在轉讓合同中除了資源使用收益的約定，還應該包括資源保護的條款以及相應的責任條款。資源管理機構應該代表國家在經營過程中行使資源管理權。

3.特許經營模式

對于脆弱性不高，并且收益性也不高的人文旅游資源，對企業的吸引力也不高，對資源的保護也會不足。對于這類資源可以選擇由資源管理部門開發，將具有經濟效益的部分，例如，景區的餐飲、住宿、安保、旅游產品、文化活動的開發等，通過特許經營的方式轉讓給企業經營。

（二）多渠道籌集資金

由于人文旅游資源具有較強的公共性，國家負有保護的義務，因此資金來源以政府為主。同時應積極吸收民間資金，解決保護資金不足的問題，也體現了人文旅游資源的公共性，鼓勵公眾參與?？梢酝ㄟ^文化交流和節日活動進行宣傳，從而籌措資金；也可以開展一些認領活動，象四川大熊貓保護基地認養大熊貓一樣認領文物保護，接受社會捐資；與文物保護的社會組織進行合作，通過社會組織進行宣傳教育，并提供專業服務。

（三）優化機制，重視公眾參與

我國目前無論是人文旅游資源的開發利用還是保護，都沒有充分發揮社會公眾的力量，在旅游開發市場化運作時，甚至將當地居民排除在外，這對資源保護非常不利。我們應該轉變觀念，將當地居民視為主體，無論是國家直接開發經營，還是通過市場手段開發經營，當地居民都應參與，并且考慮他們對于景區資源的利益，聽取他們的意見，讓他們以各種形式參與到旅游資源的開發與管理中去。此外，應以政府為主導，社會組織為輔，通過學校、社會多渠道開展宣傳教育，培養公民認識與保護人文旅游資源的素養，并且培養人文旅游資源保護的志愿者，使公民從被管理者轉變為保護的行動者。

（四）對非國有人文旅游資源的權利限制與補償

對于非國有人文旅游資源，因為具有公共性，文物部門、旅游部門出于文化遺產和旅游整體資源保護出發，對其開發利用及保護應加以限制。對于非國有旅游資源物權限制的補償，需要注意以下問題：

1.公權力對私權利的限制以保護為必要，不能過度擴張

對非國有資源所有權的限制，是出于保護傳統文化、旅游環境等方面的公益考慮，應以保護為限度。麗江古城申遺成功后，當地政府采取種種限制性措施，使大量原住民遷出古城，造成麗江古城“空巢”現象，極大地降低了麗江古城的人文價值。之后政府又想盡辦法留住原住民，使外遷的原住民回歸，并限制他們轉讓房屋給外地人，可是收效甚微。雖然當地政府的出發點是出于保護古城文化，但做法引起了很大爭議。這是典型的公權力對私權利的過度侵入，有違于《憲法》與《物權法》對私人財產保護的原則，對人文旅游資源的保護也極為不利。

2.補償制度應設計合理

出于公共利益對私權利進行限制，如果造成權利人利益受損，應對其進行相應的補償。麗江從2001年開始向旅客征收古城維護費，開始每人20元，后來漲到每人80元，從2016年開始設置關卡收費，引起游客不滿，進而引起商家罷市。麗江古城維護費所引起的爭議提示我們，補償費金額、補償對象、受益人都應該設計合理，不能簡單地把游客理解為唯一的受益人，那些大的景區經營者才是最大的受益人，他們對旅游資源的利用最多，理應承擔更多的責任。

五、結語

人文旅游資源的開發與保護其實是一個事物的兩個方面，如何不讓兩者成為一對矛盾，關鍵在于制度的設計。在筆者看來，目前人文旅游資源在開發中所出現的保護不利的問題主要源于所有權制度的不完善。首先，對于國有人文旅游資源應該明確具體的所有權行使主體；其次，應重新界定人文旅游資源的權能，對于具有公益性質的人文旅游資源，除了傳統的占有、使用、收益和處分權能之外，還有管理權能。即使對于非國有人文旅游資源，基于公共財產保護的憲法義務，國家仍然具有保護的義務。在此基礎上，根據人文旅游資源的經濟價值與人文價值的關系，合理安排開發經營模式。

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