行政復議機關作為共同被告問題研究

●青島市中級人民法院行政庭課題組

2014年11月修正的《中華人民共和國行政訴訟法》(以下簡稱《行政訴訟法》)明確確立了行政復議機關為共同被告制度。為進一步了解行政復議機關作共同被告的制度運行情況，課題組對近四年來的行政復議及與復議相關的行政訴訟情況作了調查研究，基本情況如下：

近四年來，全國行政復議與行政應訴情況有明顯變化。其中，在全國行政復議審結案件中，2013年維持原具體行政行為的共計59465件，占55.84%；2014年73985件，占59.73%；2015年77596件，占54.59%；2016年73836件，占48.48%。具體數據可見圖表一①摘自http://www.chinalaw.gov.cn/，國務院法制辦公室-行政復議數據。：

圖表一：2013年來全國行政復議基本情況

而就青島市而言，2013年，全市各級行政復議機關共審結1053件，其中維持原具體行政行為718件，占68.19%。2014年，共審結1203件，其中維持原具體行政行為651件，占47.24%。2015年，共審結1539件，維持原具體行政行為987件，占64.13%。2016年，共審結1758件，維持原具體行政行為940件，占53.5%。具體數據見圖表二②摘自2016年4月青島市人民政府法制辦公室、青島市政府法制研究中心制作的《2015年度青島市行政復議應訴工作狀況》的報告第1-7頁綜合部分。：

圖表二：2013年來青島市行政復議基本情況

由此可見，不論在全國范圍還是在青島市范圍，行政復議收案數量均呈現逐年上升態勢，維持原行政行為的比例基本都在一半以上。而行政復議后提起訴訟的比例在新法實施后更達到了空前高度，從全國范圍看，兩年來復議機關為共同被告的案件被法院改變結果的數量急速上升，而青島市的數據也在節節攀升。這些情況反映當事人希冀通過行政復議提高自身合法權益的保護力度，同時認為經過行政復議的案件可以提高訴訟級別管轄、降低地方保護、加大原行政行為作出機關的壓力等，從而達到自身利益的最大化。而從法院角度說，重新審視行政復議與原行政行為之間的關系以及做好行政復議共同被告案件審理裁判仍舊是當前行政審判工作中的重點和難點。

一、行政復議機關為共同被告案件存在的主要問題

行政復議機關為共同被告制度的實施，客觀上促進了行政復議機關積極履行監督和救濟職責，但通過審判實踐，一些問題也逐漸浮出表面，亟需解決。本文結合一些行政審判案例具體分析在行政復議機關為共同被告案件的受理、審理及裁判過程中存在的主要問題：

1.關于復議共同被告的確定及當事人選擇權之間的問題

《行政訴訟法》第26條第2款規定，經復議的案件，復議機關決定維持原行政行為的，作出原行政行為的行政機關和復議機關是共同被告。《最高人民法院關于適應〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》(以下簡稱《適用解釋》)第6條第1款規定，“復議機關決定維持原行政行為”，包括復議機關駁回復議申請或者復議請求的情形，但以復議申請不符合受理條件為由駁回的除外。上述規定從字義上看并不復雜，但當事人對復議機關維持原行政行為應當如何理解還存在很多困惑，在法院釋明情況下還有不少當事人仍堅持認為所有經過行政復議且未支持其復議請求的都屬于共同被告的范疇，而法院的釋明權剝奪了其自由選擇權，如訴某省政府、某市政府政府信息公開案中的原告賈某某③原告賈某某以某市政府辦公廳人事處未依法答復其政府信息公開申請為由向某省政府提出行政復議申請，復議機關從程序上駁回復議申請。原告不服，以市政府和省政府為共同被告提起訴訟。法院經審查認為兩政府不能構成共同被告。雖經釋明，但原告仍堅持認為兩政府是共同被告。經審理，法院駁回起訴。，在法院釋明情況下仍不變更被告，法院只能依法裁定駁回其起訴。

2.關于復議機關為共同被告時的管轄規定與當事人選擇權之間的問題

《行政訴訟法》第18條規定，行政案件由最初作出行政行為的行政機關所在地人民法院管轄。經復議的案件，也可以由復議機關所在地人民法院管轄。這是地域管轄的特殊規定，賦予了當事人對管轄的選擇權。同時根據該法第21條規定，兩個以上法院都有管轄權的情況下，當事人可以選擇其中之一提起訴訟；如果當事人向兩個以上法院都提起訴訟的，由先立案的法院管轄。由此可見，上述規定體現了對當事人權利的保護，更加方便當事人。而《適用解釋》第8條則規定，作出原行政行為的行政機關和復議機關為共同被告的，以作出原行政行為的行政機關確定案件的級別管轄。盡管《適用解釋》對管轄法院做了限縮，但根據《行政訴訟法》的規定，當事人對經過復議的案件不服的，有選擇管轄法院的權利。由此產生的問題就是當事人堅持到復議機關所在地管轄法院起訴，法院是否可依據《適用解釋》的規定不予受理，還是直接按照《適用解釋》的規定予以駁回，對于該問題的處理在審判實踐中并不一致④晏某某發生非本人主要責任交通事故，申請工傷，某人社局認定其為工傷。原告工廠不服申請復議。縣政府予以維持。原告不服，僅以人社局為被告提起訴訟。法院依職權追加縣政府為共同被告，并判決駁回原告訴訟請求。原告不服，提起上訴，上訴主要理由為原審法院已經追加縣政府作為被告，為避免干擾正常審判，應提高審級將案件移送至中級法院一審審理，原審法院未移送，審判程序違法。二審法院在理由部分按照《適用解釋》第八條規定予以釋明。。

3.關于行政復議機關委托代理人的確定及行政機關負責人出庭應訴面臨的問題

課題組調研時發現個別行政復議機關的委托代理人由原行政行為作出機關的工作人員擔任。對此，其解釋為行政復議體現的是行政機關系統內部監督問題，原行政行為作出機關是復議機關的職能部門或者下級機關，其工作人員完全可視為復議機關的工作人員，而且行政復議權的集中行使，導致復議機構的工作人員無法應對現有繁重工作，故該委托代理并不違反行政訴訟法的強制性規定。復議機關在向法院反饋時，亦稱這是客觀現實造成的必然結果，復議機關的工作人員對當前的應訴疲于奔命，對涉及專業性比較強的訴訟案件，不得已讓原行政行為作出機關的工作人員出庭應訴，這樣也有利于法院對案件事實的把握。從青島市復議機關應訴情況看，2015年僅青島市政府為被告的就達141件，而2016年則直接上升到214件，青島市政府作為復議機關應訴的壓力的確空前增大。

新法實施后，為有效貫徹負責人出庭應訴制度，青島中院制作了行政機關負責人出庭應訴反饋表，讓行政機關填寫出庭負責人的基本情況及不能出庭的客觀理由。通過查證，課題組發現能夠出庭的行政機關出庭負責人的職務情況十分復雜，包括了工會主席，黨委委員、紀檢主任等，雖經釋明這些職務不符合負責人應有之義，但一些機關卻難以接受；而大多不能出庭的，在理由部分往往籠統寫一個“公務”，無法考證。

4.關于行政復議機關作共同被告時的舉證責任分配的問題

《適用解釋》第9條第2款明確規定了復議機關為共同被告時的舉證責任分配，即作出原行政行為的行政機關和復議機關對原行政行為合法性共同承擔舉證責任，可以由其中一個機關實施舉證行為。復議機關對復議程序的合法性承擔舉證責任。而《最高人民法院關于行政訴訟證據若干問題的規定》第61條則規定，復議機關在復議程序中收集和補充的證據，或者作出原具體行政行為的行政機關在復議程序中未向復議機關提交的證據，不能作為人民法院認定原具體行政行為合法的依據。由此可見，上述證據規則并不契合，甚至出現了矛盾。審判實踐中常見的問題是原行政行為作出機關沒有提交事實證據而復議機關在復議程序中依職權調查取得證據，那么這些證據能否作為原行政行為合法性的證據在原告肖某訴某市政府及復議機關政府信息公開案得以充分體現⑤原告肖某向某市政府提交政府信息公開申請，該市政府對此作出政府信息不存在告知書，但未提交任何證據。原告不服，申請行政復議。復議期間，復議機關就本案相關問題調查了某市政府及其下屬機構的相關工作人員，并查驗了該政府發文登記記錄，最終決定維持某市政府的告知行為。原告不服，以某市政府及復議機關為共同被告提起訴訟，要求撤銷告知書及復議決定。經審查，法院撤銷告知行為及復議決定。。

對于肖某案兩被告在舉證責任的分配上，課題組更傾向于適用《證據若干規定》，認定原行政行為違法。而《適用解釋》第6條2款規定的“復議機關改變原行政行為，是指復議機關改變原行政行為的處理結果”則暗含復議機關在不改變處理結果的情況下可以不同的事實、理由予以陳述，與《證據若干規定》更不一致。因此，對復議機關在復議程序中調查搜集的證據性質如何認定還存在一定分歧。

5.關于對原行政行為程序及行政復議程序審查標準確定的問題

《行政訴訟法》第6條規定，人民法院審理行政案件，對行政行為是否合法進行審查。因此，法院應當對被訴行政行為進行全面審查，必然包括程序審查。在新法施行前，法院對行政行為程序的審查十分嚴格，如是否告知陳述與申辯權利、是否組織聽證、是否經過審批或集體討論等均是程序審查的應有之義，但復議機關為共同被告的案件中，復議機關往往簡單陳述何時受理復議申請、何時作出復議決定并送達當事人，并未主動依據《行政復議法》的規定提供作出集體討論或經負責人同意的程序材料，對于原行政行為必須聽證的也不再組織各方當事人當面辯論，甚至不再聽取各方當事人的意見，程序上并不嚴謹，甚至對原行政機關的程序疏忽審查，僅從事實和法律適用方面進行審查后即作出維持原行政行為的復議決定，因此復議機關在對原行政行為的程序問題不予審查的情況下作出的復議決定，審查顯然不全面⑥第三人系原告公司職工，申請工傷。某人社局為進一步調查取證，中止工傷認定，但未將工傷認定中止通知書送達原告。后，該局經過調查認定第三人為工傷。原告不服，申請復議。復議機關并未審查某人社局的工傷認定程序是否合法，僅在查明事實的情況下直接作出維持的復議決定。原告不服，提起訴訟，要求撤銷工傷認定決定及復議決定，起訴理由之一即為某人社局未向其送達中止通知書，工傷認定超期作出，程序違法。法院經審查，判決確認原行政行為程序違法，并撤銷行政復議決定。。

6.關于在主體資格及期限上行政訴訟審查標準與行政復議審查標準不一致時的處理問題

主體是否適格、是否超過法定期限是判斷行政復議或者行政訴訟是否進入實體審查的基本條件，但在審判實踐中課題組發現對于這兩個條件行政復議機關審查過于寬松，導致出現復議機關進入實體審查而行政訴訟駁回原告起訴的不一致情形，如徐某某訴某區政府及復議機關土地行政登記案即是典型反映⑦涉案土地于2009年被征收為國有建設用地，后被某政府出讓給案外人某公司，后被該公司有償轉讓給第三人。第三人取得國有土地使用權證。原告徐某某系涉案土地所在村村民，不服該土地變更登記行為，申請行政復議，復議機關予以維持。原告不服，以某政府為被告提起訴訟，要求撤銷第三人取得的國有土地使用權證。經釋明，原告追加青島市政府為共同被告。經審理，法院認為原告與被訴土地登記行為沒有利害關系，遂裁定駁回原告的起訴，撤銷復議決定，并責令復議機關重新作出復議行為。。而該案中針對原告的訴訟主體資格問題，兩被告的立場完全對立。

7.關于行政復議機關為共同被告時行政裁判文書制作的問題

對于原行政行為與復議行政行為應當適用不同裁判的情況下法院應當如何制作裁判文書是課題組遇到的另外一個困惑。如對于原行政行為當事人不具備訴訟主體資格、超過起訴期限但復議決定卻予以維持的，究竟是制作一個裁定書以原告不具備主體資格或者超過起訴期限為由駁回起訴，還是在裁定駁回原告起訴的同時，另作一個判決書撤銷復議決定，并責令復議機關重新作出復議行為。另如原行為是行政機關的信訪答復行為但復議機關從實體上維持的；原行政行為合法但復議決定程序違法的等等。

二、行政復議機關為共同被告案件的問題成因

行政復議機關作共同被告案件之所以在審判實踐中出現如此多的問題，主要是由于大家對原行政行為與復議決定之間關系認定的不同造成的。新《行政訴訟法》第26條第2款明確規定，復議機關決定維持原行政行為的，作出原行政行為的行政機關和復議機關是共同被告，這實際上確立了在一個行政案件中當事人可以要求法院審查原行政行為和復議決定、并對原行政行為和復議決定同時作出裁判的標準，即維持復議決定具有可訴性。該制度的確認相較于舊《行政訴訟法》第25條第2款規定的單獨被告有了明顯的變化，體現出我國在立法層面對于原行政行為與復議行為關系認識的不同。

根據復議機關共同被告的立法規定并結合審判實踐，課題組認為，原行政機關和復議機關是兩個機關，原行政程序和復議程序是兩個程序，但原行政行為與復議決定是兩個既獨立又有關聯的行政行為。人民法院審查的對象是原行政行為和復議決定兩個行政行為，法院在審理復議機關作共同被告的案件時，需要對原行政行為的合法性和復議決定的合法性分別進行審查，但鑒于原行政行為和復議決定既是兩個獨立的行政行為，又是相互關聯的兩個行政行為，故法院對于共同被告的舉證責任要進行合理分配，在此基礎上，針對兩個行為分別進行評價，然后作出或一致或不同的裁判。

行政復議是解決行政爭議、為相對人提供權利救濟并同時具有監督行政權行使功能的一項制度，體現的是行政行為的性質，是行政復議機關對原行政行為作出機關行使職權的監督，因此復議決定具有獨立的價值，不是單純的依附于原行政行為或者包含于原行政行為之中。通過近年來全國范圍及青島市范圍內行政復議后的起訴數據分析，設立行政復議制度的根本目的尚未實現，復議機關尚不能切實擔負起解決行政爭議主渠道的責任。因此，應當如何發揮行政復議應有的準司法作用，需要復議機關逐步探索，進一步優化。

三、行政復議機關為共同被告案件的解決路徑

復議機關為共同被告制度已明確規定在新法中，為貫徹落實該制度，裁判者首先要考慮該制度的價值取向，即關注于什么，解決什么，進而達到什么樣的社會效果和法律目的。為解決復議機關為共同被告案件存在的現有問題，課題組提出如下應對方案：

(一)從復議機關為共同被告案件的管轄、受理角度切入

1.關于復議機關為共同被告的確定方案

審判實踐中，應依法確定行政復議機關是否應作為訴訟案件的共同被告。根據規定，復議機關維持原行政行為的，復議機關和原行政行為作出機關是共同被告。原告只起訴作出原行政行為的行政機關或者復議機關的，人民法院應當告知原告追加被告。原告不同意追加的，人民法院應當將另一機關列為共同被告。由此可見，復議機關是否應列為共同被告，關鍵是判斷復議決定是否維持原行政行為。根據新法及實施條例的規定，復議機關針對復議申請除了作出維持決定和撤銷、變更、確認違法和履行決定外，還可以作出不予受理、駁回復議申請(分為從實體上駁回復議申請、不符合行政復議受理條件的駁回復議申請兩種情況)決定。

根據上述規定，課題組將復議機關為共同被告的確定分為以下幾種情形：

(1)復議決定的主文明確維持原行政行為的為共同被告顯而易見，另外從實體上駁回行政復議申請的也屬于共同被告。

(2)對于確認原行政行為違法的情形不能簡單作為共同被告來處理，而應該區分不同情況進行區別對待：如復議機關從事實認定、適用法律等實體的角度確認原行政行為違法，應當認為改變了原行政行為的處理結果，因不具備撤銷條件而確認違法，此時復議機關應單獨作為被告；如復議機關僅僅從程序上確認原行政行為違法，并未改變原行政行為認定的事實和適用法律，應當視為維持原行政行為的處理結果，復議機關應作為共同被告。

(3)較難以處理的是復議決定不予受理的申請人的救濟途徑。對此，課題組從以下三個方面作出分析：一是行政復議屬于前置程序的，復議機關即便作出不予受理決定，也應認為原行政行為已經經過復議程序，此時原告可以直接起訴原行政行為，當然也可以單獨起訴復議機關的不予受理決定；二是復議終局情況下，復議申請人不能針對原行政行為及不予受理決定向人民法院提起訴訟；三是一般情形下的不予受理復議決定，原告有權選擇單獨起訴原行政行為，也可以單獨選擇起訴不予受理復議決定。

(4)復議機關不作為時申請人的訴權保護。根據新法規定，復議機關在法定期限內未作出復議決定，公民、法人或者其他組織起訴原行政行為的，作出原行政行為的行政機關是被告；起訴復議機關不作為的，復議機關是被告。由此可見，在復議機關不作為時，不管復議程序是否屬于前置程序，原告都有選擇單獨起訴原行政行為或起訴復議機關不作為的權利，而不能作為共同被告來一并審查，而對原告起訴期限的把握，則應按照法律規定分別審查。

(5)根據《適用解釋》第7條的規定，對于共同被告的確立并非當事人的選擇權，而是現有司法解釋的強制性規定，法院有判斷是否屬于共同被告及追加或駁回共同被告的權限。審判實踐中，由于當事人對新法的理解不夠，因此往往只列原行政行為作出機關或復議機關作為被告，此時法院會根據不同情形向原告行使釋明權。原告只起訴原行政行為作出機關是審判實踐中遇到的最多的一種情況，此時法院會向原告行使釋明權，告知其應當依據法律規定追加復議機關為共同被告，同時還要增加撤銷或確認復議決定違法的訴訟請求。原告不接受的，法院應當依職權追加復議機關為共同被告，并在裁判時一并對復議決定作出處理。原告只起訴復議機關是審判實踐中很少見的情況，法院同樣會行使釋明權，告知原告影響其根本權利的還包括原行政行為；原告拒不同意追加的，法院應當依職權追加為共同被告。

2.關于復議機關為共同被告案件管轄法院的確定方案

對于復議機關為共同案件管轄法院的確定問題，應當確立一個準則，即司法解釋與法律規定要保持一致性，二者必須銜接。從原行政行為作出機關和復議機關為共同被告的立場出發，二者在行政訴訟中是利益共同體的關系，一般來說案情相對較復雜，而且當事人各方之間的矛盾沖突比較尖銳，因此不論是對當事人來說還是對審判機關來說，都面臨著更大的壓力，如果由復議機關所在地的人民法院擔任一審法院，對于避免地方政府的干擾以及實現原告訴訟本意來說，也許更合理，也更讓原告信服，但由此帶來的一個問題是管轄法院級別提高了，會造成復議機關所在地人民法院不堪重負。鑒于此，從便民的角度講，應當根據《行政訴訟法》的規定，給原告一個選擇權，即原告向原行政行為作出機關所在地人民法院提起訴訟的，由該法院管轄。

(二)從復議機關為共同被告案件的審理角度切入

3.關于行政機關負責人出庭應訴及復議機關委托代理人的確定方案

審理復議機關為共同被告案件時，法院可以建議原行政行為作出機關及復議機關明確“誰主管、誰出庭、誰負責、誰應訴”的基本原則，一般情況下能夠代理行政機關出庭應訴的工作人員必須是該機關具有國家行政編制身份的工作人員以及其他依法履行公職的人員。如果被訴行政行為是人民政府作出的，人民政府所屬法制工作機構的工作人員，及被訴行政行為具體承辦機關的工作人員，也可以視為被訴人民政府相應的工作人員。但復議機關作共同被告時不能將原行政行為作出機關的相應工作人員視為該復議機關的相應工作人員。

出庭應訴的行政機關負責人既包括正職負責人，也包括副職負責人以及其他參與分管的負責人，因此司法實踐中出現的分管法制的工會主席、副書記等都可以作為行政機關負責人出庭應訴，這樣不僅有利于庭審調查，緩解原告的抵觸情緒，也更有利于實質性解決行政爭議。

4.關于復議機關為共同被告案件的舉證責任分配的確定方案

法院可按照《適用解釋》對共同被告案件舉證責任的分配進行調查，但不能突破《證據若干規定》確立的基本原則。庭審調查中，復議機關不僅要單獨承擔復議程序的合法性的舉證責任，還承擔著對原行政行為合法性的舉證責任，即復議機關應當舉證證明為什么維持原行政行為的處理結果，且復議機關在復議程序中調查的證據僅限于補強原行政行為合法的非主要證據，而非改變原行政行為認定的主要事實的證據。有審判者認為，復議機關只要不改變原行政行為的處理結果，即便對原行政行為所認定的主要事實與證據、所適用的法律依據進行改變，均屬于復議維持決定的范疇。實際上，根據《行政復議法》的規定，在原行政行為沒有證據或主要證據不足、適用法律錯誤的情形下就應當改變原行政行為的處理結果，而不能置法律規定于不顧，盲目作出維持原行政行為的復議決定。一旦出現上述情況，原行政行為作出機關與復議機關應當就各自的行政行為分別進行舉證，此時復議機關不僅要證明復議程序的合法性，還應當證明其改變原行政行為認定事實、法律依據的正當合理。換而言之，行政復議機關不能在原行政行為沒有證據的情況下通過調查取證認定原行政行為合法，也不能通過調查取得原行政行為合法的主要證據，而應按照復議法的規定依法調查取證。

5.關于行政復議確立“公開為原則，不公開為例外”審查程序的確定方案

審判實踐充分顯示當前行政復議程序過于簡單，為了充分保障當事人的合法權利，復議機關可借鑒法院一審案件庭審程序，確立“以公開審理為原則，不公開審理為例外”的陽光行政復議辦案方式，確保行政復議程序合法。現行《行政復議法》對行政復議程序的規定已經越來越不適應社會發展對“公開理念”的要求，因此行政復議程序應當予以完善，以切實發揮行政復議解決行政爭議的主渠道作用。如行政復議可充分運用書面審查、實地調查、聽證審理、證據舉證與質證、專家咨詢等多種方式審理復議案件，確保每一個復議案件都能做到兩名以上辦案人員具體承辦及所有復議案件審理結果必須經過集體討論并多數同意的辦案制度。對重大疑難復雜的復議案件，還可以借助行政復議委員會專家委員審理并集體討論的形式處理。

6.關于行政訴訟審查標準與復議審查標準銜接的確定方案

審判實踐中，盡管行政訴訟在當事人主體資格、起訴期限、受案范圍方面的審查標準與行政復議的審查標準不一致，而且行政復議機關與原行政行為作出機關及法院的認識均不一致，但對于審判者來說，必須堅定不移地按照新《行政訴訟法》確立的標準審查審理、裁判。

(三)從復議機關為共同被告案件的裁判文書制作角度切入

7.關于進一步規范復議機關為共同被告案件的裁判方式的確定方案

從青島市法院對于復議機關為共同被告的裁判來看，已經顛覆了傳統的裁判方式，但并不統一，因此應當進一步規范該類案件的裁判方式，力爭達到統一。新法要求法院應當對復議決定和原行政行為“一并作出裁判”，但對于如何“一并作出裁判”，新法并沒有明確規定。不過，《適用解釋》明確：人民法院判決撤銷原行政行為和復議決定的，可以判決作出原行政行為的行政機關重新作出行政行為；人民法院判決作出原行政行為的行政機關履行法定職責或者給付義務的，應當同時判決撤銷復議決定；原行政行為合法、復議決定違反法定程序的，應當判決確認復議決定違法，同時判決駁回原告針對原行政行為的訴訟請求。顯然《適用解釋》的規定對于司法實踐具有重要的指導意義。但司法實踐情況錯綜復雜，上述原則性規定并不能涵蓋可能出現的所有情形，對于原行政行為與復議決定的判決有可能出現一致的裁判方式，也有可能出現不一致的裁判方式，甚至有可能出現“一判一裁”的裁判方式，而這正體現了原行政行為與復議決定是兩個獨立的行政行為、不可能完全統一到原行政行為中去的觀點。課題組通過對審判實踐的調研，試對行政復議機關為共同被告案件可能出現的裁判情形進行歸納分類，以供大家廣泛探討。

(1)原行政行為與復議決定均合法的(包含經行政復議后將原行政行為合法性補強的)，應當根據新《行政訴訟法》第69條的規定，判決駁回原告訴訟請求。

(2)原行政行為合法，但復議決定程序違法的，應當判決駁回對原行政行為的訴訟請求，判決確認復議決定違法。

(3)原行政行為合法，復議機關改變原行政行為的事實和理由錯誤，但作出維持原行政行為的復議決定的，應當根據原行政行為與復議決定相互獨立觀點進行處理，即判決駁回對原行政行為的訴訟請求。復議決定因改變原行政行為事實和理由錯誤，屬于實體上的錯誤，應當判決撤銷復議決定。

(4)原行政行為合法但存在合理性問題，可予以變更，但復議決定予以維持的，應當直接判決變更原行政行為，同時判決撤銷復議決定。

(5)原行政行為輕微程序違法，復議決定合法的(在理由部分指出問題并予以分析修正)，應當判決確認原行政行為違法，判決駁回對復議決定的訴訟請求。

(6)原行政行為輕微程序違法，復議決定未予修正原行政行為程序瑕疵直接維持原行政行為的，應當判決確認原行政行為違法，同時判決一并撤銷復議決定。

(7)原行政行為違法應予撤銷但不宜撤銷，復議決定維持的，應當判決確認原行政行為及復議決定均違法。

(8)原行政行為違法應予撤銷，但復議決定維持的，應當判決撤銷原行政行為及復議決定。

(9)行政機關不履行法定職責或者不履行給付義務違法，復議決定予以維持的，應當判決行政機關限期履行法定職責或者履行給付義務，同時判決撤銷復議決定。

(10)原行政行為無效，復議決定予以維持的，應當判決確認原行政行為無效，同時判決撤銷復議決定。

(11)原告主體不適格或原行為不屬于行政訴訟受案范圍，復議機關本應當不予受理復議申請，但復議機關卻維持原行政行為的決定的，因原告主體不適格或原行為不屬于行政訴訟受案范圍，法院應當依法裁定駁回對原行政行為的起訴；盡管行政復議機關直接對原行政行為的合法性進行實體審查不當，但因該復議決定并未從實體上影響到原告的權利義務，故可一并裁定駁回原告起訴。

(12)原告超期提起行政復議，復議機關本應當不予受理復議申請，或者受理后駁回復議申請，但復議機關卻維持原行政行為的決定的，應區分不同情況進行判斷：如原告對原行政行為的起訴未超過起訴期限的可以進入實體審查，如原行政行為合法應判決駁回原告訴訟請求，鑒于復議行為維持原行政行為結果并無不當，可一并判決駁回原告訴訟請求；如原行政行為不當，應予撤銷的，應一并撤銷復議決定；如原告起訴原行政行為亦超過起訴期限的，應當一并裁定駁回原告起訴。

隨著審判經驗的積累，法院對行政復議機關為共同被告案件的審理與裁判逐步趨于成熟，原告對該類案件的起訴本意由原來的狂熱逐步趨于理性，復議機關由原來的茫然亦逐步趨于清晰淡定，人民法院通過依法裁判，警醒或倒逼行政復議機關依法全面履行行政復議權。