講政治、為人民、循法治，更好發揮人大代表作用

李伯鈞

在習近平總書記有關重要講話中，講政治、為人民、循法治的思想觀點，可以說是對新時代人大代表工作提出的三項基本要求，覆蓋和統領代表履職、作用發揮和整個代表工作，具有重要的指導意義。

在黨的十八大以來形成的習近平新時代中國特色社會主義思想中，人大工作特別是代表工作的思想觀點，拓展了代表理論和實踐的科學內涵，提升了代表的地位作用，內容非常豐富、要義非常深遽。在習近平總書記有關重要講話中，講政治、為人民、循法治的思想觀點，可以說是對新時代人大代表工作提出的三項基本要求，覆蓋和統領代表履職、作用發揮和整個代表工作，具有重要的指導意義。

一、以政治為要求，服務于政治

1.從堅持和完善人民代表大會制度高度重視發揮代表作用

習近平總書記強調，人民代表大會制度是堅持黨的領導、人民當家作主、依法治國有機統一的根本政治制度安排，必須長期堅持、不斷完善。要支持和保證人民通過人民代表大會行使國家權力。支持和保證人大依法行使立法權、監督權、決定權、任免權，更好發揮人大代表作用，使各級人大及其常委會成為全面擔負起憲法法律賦予的各項職責的工作機關，成為同人民群眾保持密切聯系的代表機關。

人大代表組成人民代表大會，人大常委會組成人員是“常務人大代表”，我們黨通過人民代表大會來領導和支持、保證人民當家作主，當然要注意發揮人大代表的作用。事實證明，哪個地方、哪個時候的人大代表作用發揮的好，那個地方、那個時候的人大及其常委會的工作就有聲有色，人民代表大會制度就得到較好的落實。習近平總書記明確講從堅持和完善人民代表大會制度、支持和保證人大及其常委會依法行使職權這個高度來認識和發揮人大代表作用，對于通過人民代表大會制度實現人民當家作主，使人大及其常委會成為名副其實的國家權力機關，成為有效擔負起各項法定職責的工作機關和同人民群眾保持密切聯系的代表機關至關重要。

2.各級黨委和國家機關都要尊重代表主體地位和權利

習近平總書記要求，各級黨委要加強和改善黨對人大工作的領導。各級人大及其常委會要堅持正確政治方向。要健全人大常委會組成人員聯系本級人大代表機制，支持和保證人大代表依法履職。各級黨委和政府、法院、檢察院要尊重人大代表的權利。

中國共產黨的領導是堅持和發展中國特色社會主義的根本政治保證，人民立場是黨的根本政治立場。尊重人民主體地位，保證人民當家作主，是我們黨的一貫主張。人大是政治機關，人大工作政治性非常強，代表工作當然要講政治，特別是黨的領導。事實證明，哪個地方代表工作出了問題，一個重要原因，就是這個地方弱化甚至放棄了黨對人大代表工作的領導，湖南衡陽和遼寧代表選舉中出現的問題就說明了這一點。加強黨對人大工作領導的一個重要方面，就是要保障代表主體地位和權利的實現。代表法規定，一切組織和個人都必須尊重代表的權利，支持代表執行代表職務。人大代表是人大的主體，代表權利是代表執行代表職務行為的能力和資格。這些年來，尊重代表主體地位和權利，密切黨和國家機關同人大代表的聯系等方面的工作，取得了很大的成效。例如全國人大常委會堅持尊重代表主體地位，加強常委會組成人員同人大代表的聯系，加強代表同人民群眾的聯系，充分發揮代表作用，在提高代表工作水平、增強代表工作實效方面做了大量工作。根據代表法和中央有關文件的規定，各級黨委要進一步加強和改善黨對人大工作的領導，支持和保證人大及其常委會依法行使職權、開展工作，及時研究解決人大代表工作中遇到的重大問題。縣級以上的各級人大常委會要進一步采取多種方式同本級人大代表保持聯系，為人大代表執行代表職務提供必要的條件和服務保障。“一府兩院”作為人大監督的對象，更要把尊重代表的主體地位和權利作為對人大負責、對人民負責的重要要求，從各個方面為代表工作提供必要的支持和保障。習近平總書記強調的黨委和國家機關對代表主體地位和權利的尊重，有機地將人民在國家生活中的主體地位和人大代表在人大中的主體地位結合了起來，對更好發揮代表作用關系重大。

3.“零容忍”拉票賄選確保代表選舉風清氣正

習近平總書記指出，要深刻吸取湖南衡陽破壞選舉案和四川南充拉票賄選案的教訓，以“零容忍”的政治態度、規范嚴謹的法定程序、科學有效的工作機制、嚴肅認真的紀律要求，堅決杜絕此類現象發生。要加強對選舉工作的監督，確保選舉工作風清氣正。

人大換屆選舉是我國人民政治生活中的一件大事。湖南衡陽破壞選舉案，是新中國成立以來從未有過的以賄賂手段破壞人大代表選舉案件，性質嚴重、影響惡劣，必須嚴肅查處。為杜絕此類問題，總書記要求，要明確和強化各方面的責任，建立健全相關機制。黨委要加強和改進對代表選舉工作的統一領導，完善代表候選人推薦、考察、提名機制，把好候選人入口關。人大常委會要加強選舉組織工作，完善代表資格審查機制，嚴格依法依規做好選舉工作。紀檢監察部門要加強監督檢查，強化法律法規和黨紀政紀約束，嚴肅查處違法違紀行為。結合剖析衡陽、南充兩案的慘痛教訓，總書記還說，面對眾者皆墨，是不是法不責眾，下不為例？不！法要責眾，以戒今后。2016年中央還嚴肅查處了遼寧拉票賄選案。在最近這一輪人大代表選舉中，由于黨中央、全國人大常委會以及各方面高度重視、措施得力，賄選問題得到了有效解決，實現了選舉的風清氣正。總書記推心置腹地說，當代表是很嚴肅的政治責任，是黨和人民的重托，是要依法履職、為人民服務的。能不能當代表，要聽群眾意見，嚴格按照法律程序選舉，自己千萬不要去搞一些違規違法的動作，更不要把商品交換的那一套用在這上面。因為那樣做，不僅會給人民代表大會制度造成損害，而且最終也會害了自己。人大代表是政治職務、人民職務、國家職務，當代表要承擔黨和人民的重托，要對人民代表大會制度也對自己負責，代表的選舉必須依法依規進行，個人不能從事法律和有關政策文件規定不允許的活動。總書記提出的重點從責任和機制入手解決代表選舉中的賄選問題、把好代表“入口關”的思路，實踐證明是治標更是治本的有效措施。endprint

4.代表必須樹立良好的形象

習近平總書記要求，每一位人大代表都要站穩政治立場，增強政治觀念、法治觀念、群眾觀念。代表不僅在“兩會”期間要樹立良好工作作風，平時也要身體力行，樹立良好形象，為形成優良的政風民風作出貢獻。

人大代表是各領域各方面的代表人物，肩負人民重托，責任重大，使命光榮，一言一行對群眾具有重要影響。根據總書記的要求，每一位人大代表都要嚴格遵守政治紀律，做政治上的明白人，加強道德修養，清清白白做人、干干凈凈做事。黨員代表更要嚴格要求自己，帶頭講黨性、守規矩、作表率，注意慎獨慎微，一言一行要符合自己的身份。在人代會上，以良好黨風確保良好會風，遵守會議紀律，展現良好風貌，專心致志參加會議，不要從事與會議無關的活動，還要引導其他代表認真履行代表職責。在換屆選舉中黨員代表要把行使民主權利和堅持黨性原則統一起來，保證黨委提出的人事安排得到實現。擔任領導職務的代表更要以身作則，言行舉止要符合自己的身份。總書記要求的人大代表特別是黨員干部代表對自身形象的塑造，不僅是對人大形象的切實維護，更是對代表政治上的真正愛護。

二、以人民為中心，忠實于人民

1.忠實代表人民是代表發揮作用的前提

習近平總書記指出，中國260多萬各級人大代表，都要忠實代表人民利益和意志，依法參加行使國家權力。

我們要堅持國家一切權力屬于人民的憲法理念，堅持人民主體地位，支持和保證人民通過人民代表大會行使國家權力，成為國家、社會和自己命運的主人。代表法規定了人大代表的作用，這就是代表人民的利益和意志依法參加行使國家權力。努力為人民服務是人大代表的一項重要義務。人大代表代表人民，才能保證實現人民當家作主，動員人民以國家主人翁的姿態投身社會主義建設。按照總書記的說法，各級國家機關及其工作人員，不論做何種工作，說到底都是為人民服務，這一基本定位，什么時候都不能含糊、不能淡化，人大代表作為國家權力機關的組成人員概莫能外，作為人民的代表肩負更重的責任。總書記在法律規定的人大代表作用表述的前面特別加上了“忠實”二字，寓意非常深刻、意義非常重大。貴在忠實，人大代表作用的發揮，基礎、前提的條件是，代表要忠實代表人民，人民選我當代表、我當代表為人民，代表代表就要“真代善表”。

2.重點發揮代表的橋梁紐帶作用

習近平總書記提出，要支持和保障人大代表依法執行代表職務，使各級人大代表成為黨和國家聯系群眾的重要橋梁，使發揮各級人大代表作用成為人民當家作主的重要體現。

人大代表來自人民、服務于人民，扎根于人民群眾之中，與人民群眾有著天然的、緊密的聯系。人大代表的作用可以細化為許多方面，按照總書記的提法，其中最主要的就是橋梁紐帶作用，在本級人大會議期間和閉會期間，認真履行代表職責，體察民情、反映民意，宣傳和組織群眾，在黨和國家與人民群眾之間的下情上送、上情下達。一方面，代表將自己通過各種方式了解到的人民群眾的意愿、呼聲和訴求，以代表審議發言、代表議案建議等方式帶到上面去，利于形成科學、民主的決策；另一方面，代表將上面的黨和國家的路線方針政策，人大通過的法律法規或者決議決定以及人大會議的精神，來到人民群眾中組織學習、宣傳、貫徹、落實，變成人民群眾的自覺行動。總書記強調代表的橋梁紐帶作用既原則又具體，決定了代表履職要“頂天立地”，既要吃透上面精神又要接地氣，通過自身作用充分體現人民當家作主，做到為人民群眾排憂解難、為黨和國家排憂解難。

3.代表密切聯系群眾民有所呼、我有所應

習近平總書記要求，代表要發揮來自人民、植根人民的特點，密切聯系人民群眾，接地氣、察民情、聚民智，努力做到民有所呼、我有所應。

這是近年來對代表聯系群眾明確提出的新要求，是由人大代表的人民性決定的，特別是在當前，也是解決代表選舉、代表履職實踐中問題的需要，是暢通社情民意反映和表達渠道、充分發揮代表作用的需要。2016年7月，全國人大常委會辦公廳印發的中央全面深化改革領導小組第二十五次會議通過的《關于完善人大代表聯系人民群眾制度的實施意見》，體現了總書記的要求。實踐中，各級人大進一步創新閉會期間代表履職形式，一些地方開展的人大代表主題活動，例如甘肅省人大常委會開展的“人大代表在行動”活動，充分展示了代表聯系和服務群眾的新形象，增強了人民群眾對我國根本政治制度的感性認知和理性認同，受到社會各方面關注和贊揚，得到全國人大常委會領導的重視和肯定。需要不斷豐富代表聯系群眾的工作內容，靈活運用代表聯系群眾的方式方法，保證代表傾聽人民的呼聲，敢于和主動回應人民的期待。人大常委會或者鄉鎮人大主席團要加強代表聯系群眾工作的服務保障和指導。為此總書記還要求有關方面完善相關制度，改進代表視察、調研工作，經常聽取人民群眾對代表履職意見，反映群眾訴求。人大代表和人大常委會組成人員要針對經濟社會發展中出現的新情況新問題，通過深入調研和思考，尋求答案，解決問題，為科學決策提供可靠依據和重要參考。理解總書記對代表聯系群眾要求的民有所呼、我有所應，首先是要通過科學有效的方式了解人民群眾有什么愿望、呼聲和訴求，也就是真實的社情民意，然后才是積極地以人大工作的方式方法回應人民群眾和社會的關切，也就是正確的反映表達，二者是相輔相成、互為作用的。

4.國家機關密切聯系代表和群眾

習近平總書記認為，各級國家機關加強同人大代表的聯系、加強同人民群眾的聯系，是實行人民代表大會制度的內在要求，是人民對自己選舉和委派代表的基本要求。

這是一個新的提法，對以往有關聯系的意義有提升、聯系的內涵有拓展、聯系的力度有加強。密切同人大代表和人民群眾的聯系，以往大都是對各級人大常委會提出的要求，現在將各級“一府兩院”及其工作人員也包括在內，對國家機關及其工作人員都提出這個要求；聯系的對象不僅有較為廣泛抽象的人民群眾，而且也有較為特定具象的人大代表；各級國家機關及其工作人員都要把加強同人大代表和人民群眾的聯系作為對人民負責、受人民監督的重要內容，具體化有關要求。按照總書記的說法，人民代表大會制度之所以具有強大生命力和顯著優越性，關鍵在于它深深植根于人民之中。我們國家的名稱，我們各級國家機關的名稱，都冠以“人民”的稱號，這是我們對中國特色社會主義政權的基本定位。人民代表大會制度是人民當家作主的重要途徑和最高實現形式，也是黨在國家政權中發揚民主、貫徹群眾路線的最好實現形式。各級國家機關及其工作人員一定要為人民用權、為人民履職、為人民服務，通過加強同人大代表和人民群眾的聯系虛心聽取有關意見和建議，積極回應社會關切，自覺接受人民監督，認真改正工作中的缺點和錯誤。要支持和保證人大代表依法執行代表職務，保證代表知情知政，暢通社情民意表達和反映渠道，發揮好了解民情、反映民意、匯集民智的作用。媒體報道，從十二屆全國人大一次會議到五次會議，總書記先后多次參加團組審議討論，面對面聽取人大代表發言，問計于民、問需于民，深入群眾、勤政有為，交流最多的就是脫貧攻堅、就是人民福祉，身體力行地直接聯系人大代表和人民群眾。endprint

國家機關密切聯系人大代表和人民群眾，首先是加強人大常委會同人大代表的聯系，這是做好人大工作的重要基礎。總書記提到，必須擴大代表對常委會會議以及立法、監督等各項工作的參與；建立健全常委會組成人員、專門委員會和人大機關聯系本級人大代表的工作機制，暢通社情民意反映和表達渠道，自覺接受人大代表的監督。這些年來，十二屆全國人大常委會分別建立了委員長會議組成人員、常委會委員聯系代表制度，主要是聯系基層一線的代表，并且完善代表聯系人民群眾制度，推動健全工作平臺和網絡平臺，暢通代表聯系渠道，實現代表參與常委會、專門委員會工作常態化，代表作用得到進一步發揮，貫徹了總書記的要求。作為國家機關，“一府兩院”通過加強同人大代表的聯系來密切同人民群眾的聯系，對于更好地依法行政、公正司法，對于堅持、完善和發展人民代表大會制度有重要意義。需要建立健全“一府兩院”同人大代表聯系的工作機制，認真聽取代表對“一府兩院”工作的意見和建議，更好回應人大代表和人民群眾的關切。當前特別需要加強“一府兩院”同人大代表聯系的組織領導和制度建設。近年來一些地方國家機關創新聯系代表和群眾的方式方法，例如浙江省推行民生實事項目代表票決制，實行群眾提議、代表票決、政府辦理、人大監督，得到人民群眾“點贊”。總書記提出的各級國家機關加強同人大代表、同人民群眾的“雙聯系”，體現了人民代表大會制度的客觀性質，是人民對自己選舉和委派代表的基本要求，是國家機關對人民負責、受人民監督的本質要求。

三、 以法律為準則，踐行于法律

1.代表要做尊法學法守法用法的榜樣

習近平總書記指出，要在廣大干部群眾中樹立法律的權威，在全社會形成學法尊法守法用法的良好氛圍。人大代表要做依法治國的倡導者、實踐者、維護者，在尊法學法守法用法上作出榜樣。

依法治國是黨領導人民治理國家的基本方略，黨的十八屆四中全會提出建設社會主義法治國家，黨的十九大提出深化依法治國實踐，任重道遠，我們還在路上。人大代表應當發揮自身優勢，利用各種時機、場合和方式，為推動科學立法、嚴格執法、公正司法、全民守法和全面推進依法治國而努力。榜樣的力量是無窮的。按照總書記的要求，如果我國260多萬各級人大代表，都能夠在社會主義民主法治建設中身先士卒，通過自己依法履職的行動特別是模范守法等義務的履行和承擔來作出榜樣與表率，會對在全社會形成良好的法治氛圍產生不可估量的影響。總書記對代表提出的做尊法學法守法用法榜樣的要求，對推進我國的社會主義民主和法治建設，加快建設社會主義法治國家的步伐，意義深遠。

2.樹立良好的會風

習近平總書記這些年都對全國人大代表開好全國人代會提出殷切期望，一再重申要樹立一個良好的會風，關鍵是要貫徹好民主、團結、求實、奮進的要求，依法履行人大代表的職責，不負人民重托。

按照總書記的說法，民主，就是要堅持嚴格依法辦事，尊重和保障代表民主權利，讓代表特別是來自基層的代表充分發表意見，營造暢所欲言、生動活潑的民主氛圍。團結，就是要貫徹民主集中制，實現民主基礎上的集中，動員全國各民族人民把思想和行動統一到中央精神上來，把各方面力量和智慧凝聚到實現中央確定的各項任務目標上來。求實，就是要大興求真務實之風，著力提高審議質量，緊緊圍繞會議議題，堅持講真話、講心里話，力戒空話、套話，少作工作匯報或者一般表態式的發言。要實事求是地評價國家機關工作，提出建設性意見和建議，謀劃推進事業和工作的務實舉措和政策。奮進，就是要以積極進取、奮發有為的精神狀態開好人代會，以此振奮全社會精氣神，以良好會風促進全社會風氣轉變，為全社會發揮示范作用。

根據憲法和法律的規定，人大是集體行使職權，主要是通過會議行使國家權力的。人大的基本工作方式就是舉行人大會議，聽取和審議有關國家機關報告、審議有關議案，討論和決定重大問題，選舉任免有關國家機關領導人員。一般一年一次的人代會盡管時間不長，但卻是人大發揮國家權力機關作用的重要形式，是人大代表發揮作用的重要平臺。會風是與黨風政風民風社風連在一起的。開好人代會，意義重大，必須有一個良好的會風，完成好會議的各項工作和任務，不斷提高會議的質量，不辜負人民的重托。總書記對開好全國人代會提出的良好會風的要求，也適用于全國人大常委會和地方各級人大及其常委會的會議，對于保障人大及其常委會通過會議依法行使職權、發揮好代表作用，促進經濟與社會發展的各項事業健康進行，作用不可低估。

3.認真做好會議期間審議工作

習近平總書記要求，代表要履行好職責，在人代會上把各項議程審議好、討論好。

審議工作是人大代表在本級人大會議期間的最主要工作，行使審議權是代表依法履職的一項重要權利，代表審議發言的質量關系到代表大會審議的質量，進而關系著代表大會通過的法律法規或者決議決定是否更加符合實際、更能反映人民的利益和意志。按照總書記的說法，搞好審議有以下幾個方面要注意，一是要充分發揚民主。尊重和保障代表民主權利，讓代表特別是來自基層的代表能充分發表意見，真實反映情況、反映群眾愿望。代表要以高度負責的精神，努力提高審議議案和報告的水平和效能，提高審議工作的質量。代表既要敢于為民代言，還要善于為民代言，暢所欲言、民主集中，目的是把群眾呼聲和訴求準確地、及時地反映上來。二是要堅持求真務實。緊緊圍繞會議議題，重實際、說實話、求實效，真實反映民意，廣泛集中民智，不說空話、套話，不擺花架子、做表面文章，要講真話、講心里話、講實在話、講有用的話，使國家重大工作和重大決策識民情、接地氣。審議、討論時要實事求是、公正評價，既要肯定成績，也要指出不足和亟待改進的地方。發表意見要注意客觀、理性，不要為了吸引眼球、擴大知名度而講一些“雷人雷語”。代表要堅持實事求是、客觀公正，正確認識和評價取得的成績和工作中的不足，盡可能多地提出建設性、積極的、具有針對性和可操作性的意見和建議，實事求是地對待國家機關的工作，多為改進工作想辦法、出思路、支實招。三是要增強大局意識。要做到貼近中心工作、服務大局，體現“五位一體”總體布局和“四個全面”戰略布局的要求，不能游離于黨和國家中心工作之外；貼近人大及其常委會議題和人大當前主要工作，以增強代表履職的實效；貼近人民群眾，真實反映人民群眾的意愿。代表要站在黨和國家工作大局的高度審議和討論各項報告和文件，圍繞黨和國家中心工作議大事，踴躍發言、獻計獻策，提高審議水平；堅持問題導向，顧大局、想大事，引導各方面聚焦問題、解決問題，推進工作；統籌兼顧各方面群眾的具體利益，最大限度調動積極因素，最大限度化解消極因素。四是有關國家機關負責同志要到會認真聽取意見、回答詢問、回應關切，從代表意見和建議中體察民情、集中民智，不斷改進工作。總書記要求人大代表做好在會議期間的審議工作，并提出需要注意的幾個方面，不僅對代表做好會議期間的工作特別是審議工作有重要意義，而且對整個代表履職乃至整個人大工作都有重要意義。

4.代表加強思想作風建設自覺接受監督

習近平總書記強調，各級人大代表要忠實代表人民的利益和意志履行代表職責，模范遵守憲法法律，加強思想、作風建設，密切聯系人民群眾，自覺接受監督。

這也是近年來人大代表工作的一個新的提法和要求，包括三層含義：一是代表履職作為公權的行使必須自覺接受監督。我們堅持國家一切權力屬于人民，既保證人民依法實行民主選舉，也保證人民依法實行民主決策、民主管理、民主監督，切實防止出現選舉時漫天許諾、選舉后無人過問的現象。人大代表履職作為公權的行使，要自覺接受原選區選民或者原選舉單位和人民群眾的監督，充分發揮好代表作用。二是代表要通過加強思想、作風建設履行好代表職責。各級人大代表要恪盡職守，忠實代表人民，模范遵守憲法和法律，依法執行代表職務，努力為人民服務。需要加強代表的思想、作風建設，加強對代表的紀律約束，加強對代表的學習培訓，以更好地發揮代表的作用。人大代表要自覺遵守社會公德、廉潔自律、公道正派、勤勉盡責，自覺踐行社會主義核心價值觀。三是要加強對代表履職的管理監督。2016年1月中央有關文件對代表管理監督工作提出了明確要求，各地區和各有關部門都要結合實際貫徹落實。必須把黨的領導貫徹始終，完善工作機制，在黨委統一領導下，形成分工合作、各司其職、齊抓共管的工作格局。黨委和人大常委會黨組要加強對人大代表的管理監督。需要考慮建立健全對代表的教育引導督促、代表基本信息公開、代表履職檔案登記述職報告、代表激勵和不稱職代表退出等機制。總書記提出的代表加強思想作風建設自覺接受監督，目的是確保各級人大代表在黨的領導下，在人大及其常委會的組織下，忠實代表人民的利益和意志，依法履行好代表職責，進一步發揮好代表作用。

習近平總書記上述人大代表工作講政治、為人民、循法治的思想觀點，不是孤立的、抽象的，而是有聯系的、具體的，歸根到底還是講在三者有機統一中做好人大代表工作，關鍵是堅持黨的領導。這為進一步發揮人大代表作用和做好新時代的人大代表工作，確定了原則、指明了方向、提供了遵循，需要我們結合黨的十九大報告精神，更深入地學習領會、廣泛地闡釋宣傳、認真地貫徹落實。

（作者系全國人大常委會代表資格審查委員會辦公室原主任、辦公廳聯絡局原巡視員，現就職于中國人民代表大會制度理論研究會）endprint