地方（省級）人大常委會組成人員結構優化研究

扶松茂

地方人大常委會的效能提升關鍵還是要激發人大常委會委員的履職意識與人大工作積極性，同時，要優化人大常委會的組成人員結構，不僅要考慮面上的代表性，更重要的是要提高人大常委會工作的實效性、連續性。

人民代表大會制度是中國共產黨在馬克思主義理論指導下，汲取前蘇聯蘇維埃制度發展的經驗教訓，結合中國革命和社會主義建設實踐，探索出來的中國特色社會主義的政體形式與根本政治制度。黨的十八大以來，中國進入全面建成社會主義小康社會的新階段，中國共產黨積極推動國家治理的頂層設計改革，加快推動我國治理現代化的進程。人民代表大會制度作為我國的根本政治制度，既是保證黨長期執政、人民民主與依法治國的根本制度安排，也是實現國家治理現代化的制度支撐。

黨的十三大以來，中國共產黨代表大會報告都一再強調，要加強國家權力機關組織建設，優化人大常委會組成人員結構。黨的十三大報告就曾指出，要加強全國人大特別是它的常委會的組織建設，在逐步實現委員比較年輕化的同時，逐步實現委員的專職化。此后，黨的十六大強調，要優化人大常委會組成人員的結構。黨的十七大、十八大繼續強調，要加強人大常委會制度建設，優化組成人員知識結構和年齡結構。尤其是黨的十八屆三中全會提出人大制度要與時俱進。習近平總書記在人大六十周年講話中，強調始終堅持黨的領導，推進人大制度發展，提出要加強和改進人大工作。新的形勢和任務對各級人大及其常委會工作提出了更高要求。要按照總結、繼承、完善、提高的原則，推進人民代表大會制度理論和實踐創新，推動人大工作水平提高。黨的十八屆四中全會，強調要增強人大的立法主導性，增強對政府規范性文件的審查等，這更進一步注重人大制度在推進中國法治建設中的作用，提高了對人大及其常委會運轉效能的要求。黨的十九大報告再次強調人民代表大會制度是堅持黨的領導、人民當家作主、依法治國有機統一的根本政治制度安排，必須長期堅持、不斷完善。要完善人大專門委員會設置，優化人大常委會和專門委員會組成人員結構。

在運行實踐中，我國人大會議一般一年才召開一次，全國人大會一般不超過2周，縣級以上地方人大一般不超過1周，鄉鎮人大有些就開半天會。這種會期安排，在客觀上要求縣級以上人大閉會期間，人大常委會承擔行使國家權力機關的職責。因此，要增強人大制度的支撐作用和運轉效能，勢必要不斷提升人大常委會的運轉效能。在黨中央與同級黨委的領導下，地方人大常委會的效能提升關鍵還是要激發人大常委會委員的履職意識與人大工作積極性，同時，要優化人大常委會的組成人員結構，不僅要考慮面上的代表性，更重要的是要提高人大常委會工作的實效性、連續性。人大常委會作為人大閉會期間行使國家權力的機關，不僅負有立法、重大事項決定、人事任免、對“一府兩院”的監督，以及組織服務人大代表工作等常規性的工作，還要積極回應社會重大關切、人民重要訴求和代表聚焦事項。在我國社會主義各項制度趨于完善的新的歷史時期，人民群眾與社會機構法治意識日趨增強，社會利益訴求日益多樣化，人民群眾維權意識不斷強化、維權形式豐富化，社會利益調整需要有序地納入法制軌道等，這些都對人大常委會的各項工作提出了更高的要求，對人大常委會工作效能提出了更高的標準，這就更需要一支代表性適當、結構合理的精兵強將來充實并推進人大常委會的工作。

一、人大常委會組成人員數量與結構現狀

根據憲法規定，省、自治區、直轄市、自治州、設區的市的人大常委會由主任、副主任若干人，秘書長、委員若干人組成；縣、自治縣、不設區的市、市轄區的人大常委會由主任、副主任若干人和委員若干人組成。地方各級人大常委會組成人員的名額是按照一定的標準確定的。其中，省、自治區、直轄市35人至65人，人口超過8000萬的省不超過85人；設區的市、自治州13人至35人，人口超過800萬的設區的市不超過45人；縣、自治縣、不設區的市、市轄區不超過29人[1]。省、自治區、直轄市的每屆人大常委會組成人員的名額，由省、自治區、直轄市的人民代表大會依照上述標準，按人口多少確定。自治州、縣、自治縣、市、市轄區每屆人大常委會組成人員的名額，由省、自治區、直轄市的人民代表大會常務委員會依照前面標準，按人口多少確定。每屆人大常委會組成人員的名額經確定后，在本級人民代表大會的任期內不再變動。

人大常委會組成人員在總數確定的情況下，基本上是從執政黨的比例與委員的代表性角度來考慮代表結構安排。首先當然要保證中共黨員在常委會組成人員中超過半數以上的比例，基本上占比不低于63%；其次，委員代表性主要還是依據身份和職業來確定，并重點考慮來自民主黨派、群團組織等代表。在實際上安排中，地方黨委、組織部門在考量人大常委會組成人員的結構性時，考慮更多的仍是政治素質、代表階層、轉崗安排，這不免就更多地考慮了來自黨政領導干部、大型企事業單位、群團組織、特定群體與部分社會精英的代表，并且比例結構基本固定。如某直轄市人大常委會結構按照規定一般黨內70%，黨外30%，女性15%（實際上達25%），這些結構已經相當固定。

近年來，人大常委會組成人員結構上一個新的趨向，就是駐會代表比例不斷增加，累計能達到50%。為了保證人大常委會能常規性地發揮作用，必須保證足夠人數的駐會代表，因為人大常委會討論、審議與作出決定，都有法定的人數要求，因此逐步增加駐會專職代表的比例，是保證人大常委會正常運轉的基本要求。

二、地方（省級）人大常委會結構現存問題

在新時代，要讓中國特色社會主義民主落實、管用，需要更充分地發揮人大制度吸納廣大人民群眾參與國家與社會事務管理的功能，也必然要求人大常委會在人大制度日常運轉中發揮更重要的作用。但是，實際上，目前人大常委會委員的數量與結構安排，難以適應人民群眾不斷增強的民主訴求、積極參與國家與社會事務管理的要求。人大常委會在實際運行中，在數量與結構上都存在一些明顯的問題。

1.人大常委會組成人員數量難以滿足民主性、代表性與工作任務的要求。我國地方各級人大常委會組成人員名額是由地方組織法規定了一個幅度，但是各級人大常委會組成人員數量仍不到本級人大代表總數的 1/10。組成人員數量少，便于召開會議，但對人大代表及人民群眾的意見、訴求與要求的代表性必然受到影響。當前各級人大常委會組成人員的數量主要是一種習慣性的工作安排，不能反映社會人口變化、社會群體分化、利益訴求多樣化的社會政治現實。常委會組成人員人數過少，很難體現民主性的一面，憲法和法律賦予人大常委會立法、決定、任免、監督等多項重要職權，組成人員數量少會導致民主基礎薄弱，很可能使人大常委會的決定出現法律性很強，但民意性不足的情況。人大常委會組成人員數量少，極大地限制了人大常委會組成人員結構安排，往往導致領導干部委員比例過高，使得人大常委會委員的代表性受到嚴重影響。同時，人大常委會人數少，但人大的大量工作是靠人大常委會來負責運行的，尤其新時代，黨中央要增強人大立法主導性，更加凸顯了人大常委會的人手不足的狀況。因此，各級人大常委會組成人員規模亟待進行科學、合理的論證，有些地方人大在人大常委會組成人員數量上有所增加，如上海市增加了區縣人大常委會組成人員名額，規定區縣人民代表大會常務委員會組成人員為十五至三十五人，人口超過一百萬的，常務委員會組成人員不超過四十五人。實際上，總體上擴大各級人大常委會現有人數是迫切的現實需要和基本趨勢。endprint

2.人大常委會組成人員的專職化比例仍需提高。為了加強人大常委會的工作，使常委會組成人員能夠集中精力、保證時間，同時為了加強對“一府兩院”的監督，我國1982年憲法就規定人大常委會組成人員不得擔任國家行政機關、審判機關和檢察機關的職務，這是推動我國人大常委會組成人員專職化的重要舉措。實際上，人大常委會組成人員雖然不在“一府兩院”兼任職務，但人大常委會組成人員在黨派、群團組織、國有企業、事業單位以及民營企業擔任領導職務的比例依然很高，兼任各種職務占的多數。目前，我國地方人大常委會組成人員專職比例有了較大幅度提高。上海市規定區縣人大常務委員會專職委員比例應當達到50%以上。重慶市市委要求人大常委會委員專職比例要達到50%，目前重慶市人大常委會專職比例為44.4%，力爭達到50%以上。陜西省逐步將縣級人大常委會專職組成人員比例提高到60%以上。人大常委會組成人員專職比例低，不僅帶來人大常委會開會和視察、調研時，組成人員的出席率和參與率不高，而且由于時間、精力的投入不足，常委會委員投身人大工作的效果與積極性也大打折扣。另外，目前專職代表按期到任的比例偏低。往往是到本屆人大結束時一些駐會代表才能真正到人大常委會發揮代表作用。駐會代表不能及時到位履職，嚴重影響人大常委會，尤其是各專門委員的整體運行效能。因此，提高人大常委會專職委員的比例，保證專職委員按期到崗工作，是保證人大常委會高效運轉的迫切需要。

3.人大常委會組成人員的專業知識結構有待優化，具有專業背景的委員比例較低。人大常委會各項工作實際上都是需要相當強的專業知識能力，但現有的委員結構安排中對專業人士的比例考量顯然不足。目前，人大常委會組成人員的學歷層次普遍提升，但具有精深專業知識背景的委員普遍偏少，十一屆全國人大共有161位常委會委員，只有14位有法律背景，不到10%。人大常委會作為國家權力機關，其立法活動以及聽取審議工作報告、專題詢問、執法檢查等監督活動，往往需要大量的專業知識，這些知識不是靠人大代表培訓就能解決的。其實，黨的十八屆四中全會就明確提出“增加有法治實踐經驗的專職常委比例”，就是對人大常委會組成人員的知識結構提出了具體的要求。特別是法律、財經、環保、規劃等專業知識的欠缺，導致人大常委會部分組成人員處于“工作深入不了、問題發現不了、建議對癥不了、看看舉手算了”的狀態，極大地損害了人大常委會工作的嚴肅性和權威性。尤其各級人大常委會組成人員中相當比例的是從其他黨政、企事業、群團組織等的領導崗位退下來的，對立法工作和立法專業知識都不熟悉，更加凸顯了人大常委會組成人員專業知識的不足，因而，有必要逐步增加人大常委會組成人員，尤其是有精深專業知識的專職委員的比例。

4.人大常委會委員總體上年齡偏大。人大常委會主任、副主任以及專門委員會主任委員，大多數都是從其他黨政機構領導到人大后擔任的，總體年齡偏大，經常出現“一年看看、二年談談、三年干干、四年幫幫、五年拜拜”的現象。這樣不僅不利于人大常委會工作的有效推進，而且強化了“退人大二線”的不當看法和懈怠思想。人大常委會組成人員年齡偏高與我國干部人事管理制度有關，是我國各級人大常委會普遍存在、也是長期存在的問題。人大常委會組成人員年齡大，有經驗豐富等優勢，但也有精力不足、進取不夠等負面影響。同時，擔任人大常委會及各專門委員會比例領導職務的委員年齡偏大，也使組成人員很難繼續留任，從而導致大進大出、換屆斷層。從現實情況看來，降低常委會組成人員平均年齡，形成合理的梯次結構，是激發人大活力，保證人大常委會工作進取性、連續性與穩定性的必要措施。

5.人大常委會組成人員中官員比例偏高，不能充分反映各群體利益。目前，各級人大常委會組成人員中，擔任過或正在擔任單位領導職務的委員比例偏高，有些地方人大常委會甚至有三分之二是帶“長”的，那些有日常社會基層體驗的代表比例過低。人大常委會組成人員官員比例偏高與黨對人大系統的干部管理，混同于黨政其他系統的干部管理思路與方式有較大的關系。將人大常委會領導崗位的委員與其他黨政干部領導崗位相應匹配，必然導致人大常委會組成人員中官員比例偏高。領導干部到人大常委會擔任委員并不必然帶來問題，但官員領導比例高，加上年齡大等因素，必然影響人大常委會的利益代表性、整合性。

6.重視基于身份的代表性，忽視基于選區的代表性。在人大常委會組成人員數量確定的情況下，在實際安排中，就只好根據代表的身份和職業進行布局，盡可能照顧到方方面面，以此來體現代表性。實際上，身份及界別與代表的代表性之間很難劃等號，為了滿足身份廣泛性的要求，導致出現許多“三個代表”“四個代表”（即一個代表代表來自不同身份的群體）的情況，事實上，具有某一職業身份的代表，并不一定就能反映該職業的民意與利益，確實有些委員，積極關注的群體與表達利益，與其自身的職業身份與界別并無關聯。只有突破職業身份與界別等同于代表性的觀念，才能真正合理優化人大常委會的結構。在人大常委會委員中，來自各選區的代表，尤其來自基層選區的代表數量非常少。

三、國際性大都市/地區議會的比較

我國地方人大常委會組成人員的數量不調整，結構優化基本上很難實現。因此，我們對若干國際大都市/地區議會的組成人員數量、下設機構與會期進行比較（見表1），可以對我國人大常委會組成人員數量調整提供參考。

通過該表可見，在人口過千萬的大都市/地區議會/立法機關組成人員都超過了100人，而且這些都市/地區議會會期也比較長。倫敦、紐約市議會人數較少，與其地區自治制度安排有關，大倫敦區下面各區有相當高的自治權與能力，大倫敦市議會管轄的區域與事務相對較少，而且25名議員的主要工作就是監督市長。

四、優化我國地方（省級）人大常委會結構的若干建議

（一）保證人大常委會高效運轉、擴大人大常委會代表性，都需要適時增加省級人大常委會委員數量

黨的十八屆三中全會提出人大制度要與時俱進，人大在推進人民民主、協商民主方面都有大量工作需要推進，黨的十八屆四中全會深化依法治國改革，要體現人大的立法主導性，并要對政府規范性文件進行審查。《立法法》將立法權下放，也會增加省級人大對設區的市級人大及其常委會立法的備案審查工作壓力。這些都加大了省級人大及其常委會的工作，尤其是省級人大常委會的立法性工作在數量與質量上都大大提升。需要有充足的代表數量，才能比較有效地保證人大常委會及各專門委員會的高效運轉。同時，省級人大常委會要考慮來自各民主黨派、社會團體、大型企業、重要事業單位及黨政機構的代表席位，從而使得來自基層一線的代表數量極為有限，為了密切人大常委會與基層群眾、地方各級人大及其常委會的聯系，勢必需要增加省級人大常委會的代表人數。再對照國際大城市人口數量與議員比例，建議適時增加人大常委會組成人員數量。人口過千萬的省級基本應達到100人，人口過億的省份甚至可達120人。

（二）吸納來自不同選區的人大代表

人大代表人選歷來強調來自不同民主黨派、界別、黨政機構、大型企事業單位的席位安排，而來自市、區選區的人大代表往往很難保證一個選區一個人大代表進入省級人大常委會。這極大地限制了省級人大常委會的地方代表性。因此，建議要保證來自市、區的選區至少有一位人大代表進入省級人大常委會。

（三）增加省級人大常委會駐會代表人數，保證人大常委會及專門委員會正常運轉

人大常委會的正常運轉必須保證會議出席人數比例，人大專門委員會的工作開展也對出席人數有要求，以往由于駐會代表人數少，致使有些專門委員會很難正常開展工作。黨的十八大以來，各級人大常委會駐會比例都有所增加，根據要求可以達到50%以上，實際上，這一比例仍可適當提高，省級人大常委會委員駐會比例達委員數的三分之二比較合理。這樣，可以保證省級人大及各專門委員會有充足的委員開展工作，保證省級人大常委會及各專門委員會高效運轉。

（四）建立適合人大常委會運轉的黨管干部機制

人大常委會委員管理基本上是按照黨管干部原則一體管理的，在確定省級人大常委會委員時，都會考慮到一定的干部級別。但是，在法律上我國人大代表、包括人大常委會委員作為代表本不應該享受行政級別待遇的。因此，在堅持黨管干部原則的前提下，應該考慮將省級人大常委會委員身份與行政領導級別待遇脫鉤，這樣既可以擴大省級人大常委會的選擇面，也有利于推動省級人大常委會委員年輕化。

注釋：

[1]地方各級人大常委會是怎么組成的？http：//www.npc.gov.cn/npc/rdgl/rdzd/2000-11/01/content_8822.htm，2017年12月5日。

（作者系復旦大學國際關系與公共事務學院副教授）endprint