“吉登斯悖論”下我國生態型政府建設研究

劉秋生+樊震超+陳翔+張同建

摘 要：當前，我國環境保護和生態治理依然面臨著危機。在“吉登斯悖論”下，我國地方政府在生態職責上存在的不做為值得重視。生態型政府建設是政府職能轉變的重要方向。我國生態型政府建設目前尚處于起步階段，需要在多個方向深化和擴展，同時要處理好與生態公民養成、生態市場培育、城鎮化建設、生態企業成長之間的關系。在我國生態型政府建設中，“鄰避效應”治理是一個關鍵性的要點。我國生態型政府建設既要堅持社會主義道路，也要借鑒西方國家的成熟經驗。

關鍵詞：生態型政府；“吉登斯悖論”；鄰避效應；生態公民；代際公平

中圖分類號：D616文獻標志碼：A文章編號：1002-7408（2018）01-0015-07

一、“吉登斯悖論”下我國生態危機現狀及治理困境

2007年，時任國家環保局副局長潘岳在我國經濟連續五年兩位數增幅的前提下曾發出這樣的“盛世危言”：“中國單位產值的能耗是日本的7倍、是美國的6倍，甚至是印度的2.8倍；單位產值的排污量是世界平均水平的十余倍，勞動效率僅為發達國家的幾十分之一；我們三分之一的國土已經被酸雨污染，五分之二的水系已經成為劣質水系，3億農民喝不到安全水，4億城市居民呼吸著污濁的空氣，1500萬人患上了支氣管炎，……，如果中國經濟總量再翻兩番，污染負荷還要增加四至五倍?！?/p>

十年過去了，我國的環境污染在一定程度上得到了治理，但根本性的污染問題依然沒有解決，生態危機依舊在發酵。目前，我國生態環境存在如下顯著的問題：一是土地沙漠化加快，影響到4億人的正常生活；二是土地退化明顯，水土流失達367萬平方公里，每年造成經濟損失100億元；三是生物多樣性遭到嚴重破壞，15%～20%的動植物受到威脅，遠高于世界平均水平；四是環境污染愈益嚴重，其中，空氣污染和水污染近乎失控；五是水資源嚴重短缺，僅為世界人均用水的28%。

在當代中國社會，稍有知覺的人都理解生態保護的重要性，都感知到生態災害給自身生活帶來了程度不等的侵害，都知道生態危機已經威脅到人類的生存。同樣，在當代中國社會，每一層級的政府機構都意識到環境保護的價值，都認識到生態保護已經刻不容緩，都知道生態危機可能演變為社會政治危機。然而，在很多公民眼里，生態保護是他人的事情，生態危機還很遙遠，至少在二三代內不會演化為無可挽回的災難，甚至認為自己一時的放縱不會帶來嚴重的后果，很少有公民能夠嚴格約束自己的非生態行為。同樣，在當代中國社會，許多地方政府在“生態至上”的幌子下仍然偏執于經濟效益，忽略了生態效益，至少未能將經濟效益和生態效益并重。許多官員為追求政績，大搞“面子工程”，以各種蠱惑性的華麗詞藻來遮掩生態損害的代價。

在不否認生態環境保護取得卓越成就的前提下，就生態危機的嚴峻性和生態文明建設的預期目標而言，這就是我國當前生態環境保護實施的現狀，亦即“吉登斯悖論”在中國的表現形式。

2009年，生態經濟學家安東尼·吉登斯在所著的《氣候變化的政治》一書中提出了“吉登斯悖論（Giddens Paradox）”，是指，盡管幾乎所有的人都能直接、具體、可見地感知全球變暖給人類社會和日常生活所帶來的危害，但是，無論這種災害的前景多么可怕，絕大部分人依然會袖手旁觀，我行我素[1]。吉登斯斷言：“我們目前身處一個生態破壞、貧困、全面戰爭和極權政治的高風險社會，我們生活于其中的世界是一個可怕而危險的世界。”

可見，在“吉登斯悖論”下，對于我國生態保護而言，不僅存在著公民行為失調，也存在著政府行為失調，這與我國社會主義建設的宗旨相違背。馬克思和恩格斯早就指出：“不以偉大的自然規律為依據的人類計劃，只會帶來災難?！绷暯酵局赋觯骸傲己玫纳鷳B環境是最公平的公共產品，是最普惠的民生福祉?！币虼耍鷳B治理是我國社會主義建設事業中一項永不褪色的主題，其中，生態型政府建設是克服“吉登斯悖論”的必由之路。

二、生態型政府建設研究的興起及其在我國的演進發展

在與生態災害的抗爭中，人們愈加意識到政府的作用，對政府提出了新的期望，促進了生態型政府時代的到來[2]。在現代社會，環境污染日益嚴重、生態危機日見頻繁，傳統型政府的管制模式越來越難以奏效。為了實現人與自然的和諧，當代政府要自覺地適應環境的變化并進行管理創新。當前，由生態危機所引起的種種問題愈加復雜，很難完全依靠市場調節和科技進步來解決，需要政府整合各種社會資源、協調各方利益、優化公共政策、履行公共職能，才能得到妥善解決。

1947年，哈佛大學教授約翰·M高斯在《政府生態學》一文中強調：“政府組織與行政行為必須考慮到對生態環境的影響，考慮到生態環境的因素?！毕耐拇髮W里格斯在高斯研究的基礎上，認為行政生態學是研究自然、人類文化環境與公共政策及運行之間的相互影響的科學。1961年，里格斯出版了《生態公共行政學》，標志著生態行政學的誕生。1968年，美國生態學家R卡遜在《寂靜的春天》中指出，如果政府忽略環境成本來計算經濟的增長，生態環境勢必淪為政府“業績”的犧牲品。

隨后，國際組織也關注到了生態型政府建設的必要性。1972年6月，《聯合國人類環境會議宣言》指出：“保護和改善人類環境，不僅是各國人民的迫切愿望，也是各國政府的責任。”《人類地球宣言》指出：“各類地方政府和全國政府，對在他們管轄范圍內的大規模環境政策和行動，將承擔最大的責任。”

在西方綠色運動中，社會公眾發揮了巨大的作用。20世紀60年代末，歐美等發達國家相繼爆發聲勢浩大的公民自發性抗議活動，目的在于迫使政府將民眾所信奉的生態價值觀落實到社會的各個方向，從此拉開了西方生態政治運動的序幕。在隨后的幾十年中，生態政治運動由單一化目標向多元化目標發展?？茽柭ㄟ^對歐美生態政治運動歷程的總結，在本世紀初提出了生態政治的十大價值觀：生態、社會正義、基層民主、非暴力、權力下放、社群為本的經濟、女性主義、尊重多樣性、個人與全球責任、可持續發展[3]。1970年4月22日，美國爆發了規模宏大的群眾運動，呼吁環境保護和生態建設，這一天被國際社會定為“地球日”。endprint

上世紀末，生態型政府實踐在西方國家相繼開展。1990年，加拿大頒布了《綠色政府計劃》，意圖“通過環境管理中的領導來綠化政府”。隨后，美國、英國等西方國家開始實施“綠色政府”建設。

生態型政府是當代政府改革的一種新理念、新范式和新目標，在本質上揭示和反映了政府與自然生態環境之間的內在關系。生態型政府理論是在經濟發展與自然環境之間沖突日益加劇、貧富差距日漸增大、世界政治局面動蕩不安的背景下應運而生的，是以民為本的科學發展觀在政府行政體制內的具體體現[4]。

本世紀以來，除了歐美發達國家，亞非拉美發展中國家也都普遍興起了“地方環保主義（local environmentalism）”浪潮，強調地方政府、社區、個人在生態環境保護中的積極作用。在這種大潮的感召下，我國生態型政府理論與實踐均得到了演進和發展。

我國法律法規在不同程度不同層次上規定了各級政府在生態保護上的責任?！吨腥A人民共和國憲法》第26條規定：“國家保護和改善生活環境和生態環境，防止污染和其他公害。現代政府有責任和義務去保護和改善人民所生活和居住的生態環境?！薄吨腥A人民共和國環境保護法》更是明確指出，保護生態環境是各級人民政府的一項基本任務。

2004年，時任中國行政管理學會副會長的高小平在《中國行政管理》上發表《落實科學發展觀，加強生態行政管理》一文，在我國第一次從政府生態職能的視角探討了生態型政府建設的問題。高小平（2004）指出，我國行政管理必須從向自然界索取資源的傳統模式向人與自然和諧的現代模式轉變，建設生態型政府[5]。接著，2006年，黃愛寶在《南京社會科學》上第一次完整地提出了“生態政府”的概念，認為，生態型政府就是致力于追求人與自然和諧的政府，或者是以保護與恢復自然生態平衡為根本目標與基本職能的政府[6]。黃愛寶（2008）認為，政府可以代表國家制定正式的環保政策和法規，政府才能建立起與市場經濟相適應的宏觀環境保護協調機制，只有政府才能發揮出主導性的政策引導、法規規范、道德示范的作用，因此，政府是生態保護的主導力量。這個時候，正值我國經濟發展與生態惡化雙重升高的關口[7]。

我國生態型政府建設的必要性和緊迫性很快得到很多研究者的共鳴。田千山（2011）認為，實踐證明，在中國社會，僅依靠傳統的市場經濟制度不可能實現生態經濟的發展模式，因為生態經濟是一個系統工程，需要權威政府機構來領導和協調，因此，從一定程度看，生態經濟是一種政府經濟[8]。我國在政治體制上與西方國家不同，生態型政府的內涵必然有所差異，但是，政府對于生態治理這一目標是相通的。莫光財、鐘發滔（2008）認為，生態型政府就是按照統籌人與自然全面、協調、可持續發展的要求，遵循生態規律和經濟規律，依法行使對生態環境的管理權力、全面確立加強生態建設、維持生態平衡、保護生態安全的職能，并實施綜合管理的行政行為的政府[9]。姚志友、劉祖云（2008）認為，生態型政府是以生態文明為導向，以經濟發展和環境友好為目標，在政府管理價值、管理規則、管理對象都轉向“生態型”或遵從“生態化”的政府治理模式[10]。朱和磊、胡[XC赟.TIF]（2008）認為，生態型政府是在環境保護的前提下，實現經濟與生態和諧及可持續發展的政府[11]。黃愛寶（2008）認為，生態型政府是指這樣的政府：將人與自然的自然性和諧作為基本理念、遵循自然生態規律、將促進自然生態系統的平衡作為基本目標，并將這種理念和目標滲透到政府制度與行為等方面[12]。

盡管各種定義對生態型政府內涵的描述并不完全一致，但都涵蓋了一條基本的思想，即政府只有行使生態保護的職能，才能成為名副其實的生態型政府。生態型政府不僅關注經濟發展，也關注生態保護，實現生態與經濟的和諧與統一。生態型政府生態治理的職能是多方面的。金菊、洪富艷（2009）認為，生態型政府的目標是既要實現政府對社會公共事務管理的生態化，也要實現政府對內部事務管理的生態化，又要實現公務行為的生態化[13]。徐凌（2017）認為，生態型政府的生態道義責任主要包括四個方面：一是責任賦予機制，體現為憲法、組織法、行政法中關于政府生態責任的法律規范；二是責任履行機制，依據法律規定的程序和方式來確保政府生態責任的實現；三是責任追究機制，由責任追究主體依據相關法律來追究政府及公務員的違法責任；四是責任評估機制，由評估主體依據合法性和合理性的價值標準來衡量政府生態責任的落實情況[14]。田千山（2011）認為，生態型政府需要致力于實現政府目標、法律、政策、職能、體制、機制、文化等方面的生態化，其政策輸出要從生態效益出發，或者兼顧生態效益與經濟效益，而不能單純從經濟效益出發[8]。

由于制度差異和國情區別，我國生態型政府又具有一些特殊的生態治理職能。李娜、鐘榮桂（2016）研究了生態型政府對深度城鎮化建設的影響，認為生態型政府是現代城鎮化建設的保障[15]。目前，我國許多政府機構并不具備生態型政府的功能，并不屬于生態型政府的范疇。中國目前面臨著一個生態困局：對生態危機具有切膚之痛，但卻感到手足無措，其中，政府監管職能的缺位是一個重要原因。許多地方政府片面追求經濟增長，政府官員將GDP奉若神明，政企不分，加劇了市場機制對環境的破壞作用[16]。盡管幾乎所有的人都知道經濟無序發展會對環境帶來巨大的破壞，進而引發氣候問題，但在我國，很少有地方政府以犧牲經濟來換取環境保護[17]。在某種意義上說，中國目前面臨的環境危機很多是由于政府管理的缺位和錯位造成的，癥結在于政府管理的失效與落伍[18]?？傮w而言，我國缺乏一個系統的關于如何確保政府生態責任追究與落實的“理念-制度-運行機制”一體化設計，阻礙了政府生態責任的現實轉化[14]。

可見，我國生態型政府建設依然存在著重重障礙，任重道遠。許多政府機構在經濟思維和生態理念上過于狹隘，遠不具備生態型政府的基本行政素質和文化素質。endprint

生態型政府是一種目標，不能守株待兔式地等待，需要積極探索與進取。黃愛寶（2007）研究了生態型政府構建與生態公民養成之間的互動方式，認為生態型政府建設離不開生態公民養成的支持[19]。同時，他（2007）也探討了生態型政府構建與生態市場培育之間的互動關系，認為這一互動關系是生態型政府建設的前沿問題[20]。徐凌（2016）探討了契約式生態型政府的建設思路，提出了“理念——建構路徑——流程與制度設計”的一體化建構路徑[21]。應當強調指出的是，在我國，隨著社會公眾環保意識的覺醒，環境問題已經不是單一的經濟問題，而正向社會問題演變。如果不加以有效解決，就有可能成為危害社會和諧的社會危機。這種危機如果持續下去，假以時日，有可能全面顛覆中國幾十年改革所獲得的成果，演變成爆炸性的社會政治問題。

三、我國生態型政府建設的路徑思考

生態型政府建設是我國行政改革的一個基本方向，是完善政府職能的一個重要目標。我國生態型政府建設，既要汲取西方國家的經驗，又要扣緊中國國情，走出一條適合自身發展的特色之路。目前，我國生態型政府建設尚處于萌芽階段。一 方面，需要完善各種內在要素，另一方面，需要協調好各種必要的關系。

1.我國生態型政府內在要素完善的方向。我國生態型政府建設的基本問題是完善生態型政府的內在要素，包括培育生態公民、處理好代際公平、構建政府道德契約、優化生態補償、加強行政文化建設、培育生態型公共產品、構建政府問責體系、借鑒西方國家經驗等。

第一，注重生態公民的培育。公民屬于政府與社會關系范疇中的社會領域。生態公民，是指能夠將人與自然的和諧作為核心理念和行為目標，依法享有生態環境權利和承擔生態環境義務的公民。生態公民的基本特征是，具有較高的生態倫理意識，具有一定的生態科學知識，能夠自覺地維護生態環境權利，自覺地承擔生態環境義務，且積極地參與生態環境事務。在中國當前的生態治理環境中，生態公民的養成不是一個自在的過程。政府不應安居于統治或管理的地位，應將生態公民的培育作為自己的責任。

第二，處理好生態資源配置的代際公平問題。根據羅爾斯的思想，代際公平是指現世代生活的人與未來世代將要出生的人之間的生存公平，在實質上是指人類的利益和負擔在現在和未來之間的分配正義問題。羅爾斯認為，在原始狀態下的人，大都具有理性反思、并選擇平衡原則的能力，同時也愿意選擇一個正義儲存原則，以適應與各個世代發展水平相一致的積累率。羅爾斯認為，原始狀態下的人處于一種無知之幕之中，能夠確保各代人平等參與，賦予未來世代人以權利和尊嚴，同時限制當代人的利己選擇。生態型政府是代際公平的倡導者、實施者和維護者，需要制定和執行合理的政策，以確保生態資源在各代之間合理開發和利用[9]。

第三，構建生態型政府的道德契約。生態型政府道德契約體現于政府生態道義的內容界定與責任追究，在整個政府契約體系中處于最高層位。道德契約的主要目標是對政府生態道義與責任的鎖定?！袄硇陨鷳B人”行政價值觀的建構是道德契約的維度之一，是對“理性經濟人”假設和長遠生態決策機制的一種整合。在我國，可以立足于人民代表大會制度，通過契約方式來鎖定政府的生態責任。由于一切責任和義務都要落實到具體責任人員，因此，在生態型政府建設中，相關官員必須給予明確的責任落實，才能充分保證責任追究的成效。所以，政府生態責任的落實在現實中還需要進一步細化為具體的崗位責任[14]。

第四，優化生態補償機制。生態補償的基本原則是“誰開發誰保護、誰破壞誰恢復、誰受益誰補償、誰污染誰付費”，同時，還需要綜合利用各種經濟、行政、法律手段來調整各類利益主體之間的關系。科斯定理是生態補償的理論基礎，需要明確界定生態資源權力的主體和范圍，對于正外部性行為給予補償，對于負外部性行為給予懲罰。目前，我國僅存在一些地方性的生態補償制度，缺乏國家層面的生態補償法律法規。對此，應加緊補齊“短板”。

第五，加強生態型政府行政文化建設。行政文化是關于行政系統的價值觀念，以及由此決定的行政組織及成員所具有的行為模式。行政文化的核心是積淀在行政人員心理結構中的態度、行為取向、思維模式和價值理念。行政文化受到歷史、地理、環境、社會等因素的影響，其中，社會因素的影響尤為突出。生態型政府行政文化的構建，不僅要求政府具有生態優先的價值準則，而且要把生態治理納入到政府制度建設的規制之中。生態行政價值觀是指人類在深刻反思和內省的基礎上，超越傳統的發展理念和實用主義哲學，從“反自然”文化向人與自然和諧文化的轉變[22]。

第六，加強生態型公共產品的培育。隨著生態與資源之間矛盾的日益尖銳，生態型公共產品服務正成為民眾的公共訴求，同時與政府生態型公共產品供給之間存在著較大的缺口。近年來，生態型產品供給的不足已經成為滋生群體事件的誘因之一。生態型產品的無差異提供是生態型政府的職責之一。生態公共產品是指具有非排他性和非競爭性、且與生態密切相關的自然、物質和制度型公共產品。生態公共產品分為自然型、物質型和制度型三種類型，自然型包括清新的空氣、清潔的水源、優質土壤、森林等。物質型包括污水處理、垃圾回收、污染處理設施等。制度型包括環境法律法規和生態保護制度等[23]。

第七，注重生態型政府的問責體系建設。政府生態問責制度，是指在現代政治體制下，由特定的國家機關依照法定程序和法定權限，對政府機構及行政人員在履行生態保護職責上的不當行為進行責任追究的法律制度。目前，我國政府生態問責立法缺乏權威性，問責制度比較零散，同時，問責體系也不規范。許多地方政府雖然設置了問責形式，但缺乏統一的標準、流程、處置措施，直接影響到問責的公平性和社會公眾的滿意度。近年來，我國政府提出了“對生態環境損害終身追責”的治理理念，追溯期限絕對延長，不僅具有巨大的警示和震撼作用，也符合環境問責的科學性。

第八，借鑒西方國家生態型政府建設的經驗。盡管我國政治制度和經濟體制與西方國家存在著差異，但在生態型政府建設方面，仍可以積極借鑒西方國家的先進經驗。美國生態型政府建設的基本特征是在“理性經濟人”指導下利用市場經濟來調節人們的生態保護行為，重視稅收手段在環境保護中的作用，把生態補償作為生態保護的重要手段，同時發揮綠色采購的功能。德國生態型政府建設的基本特征是在“網絡治理理論”的指導下利用各種社會力量實現生態保護的全民化，重視生態公民的培養、加強與各種非政府型生態組織的合作、并注重生態企業的培育。日本生態型政府建設的基本特征是在“依法治國”理念的指導下，依靠法律權威強制推行“環境立國”戰略，注重環境保護法律的制定、增強環境保護法律制定的連續性、并確保環境保護法律的可實施性[24]。endprint