地方人大討論決定重大事項的實踐與思考

梁明

討論決定重大事項是憲法和法律賦予人大的一項重要職權。黨的十八屆三中全會要求，“健全人大討論、決定重大事項制度，各級政府重大決策出臺前向本級人大報告”。2017年年初，中央辦公廳專門下發文件，作出了關于健全人大討論決定重大事項制度、各級政府重大決策出臺前向本級人大報告的部署要求。認真研究、依法規范、正確行使重大事項決定權，是充分發揮人民代表大會制度優勢和功效，促進重大決策科學化、民主化、法治化，推進國家治理體系和治理能力現代化的一項重要課題。

一、實踐和成效

1979年地方人大設立常委會以來，根據憲法和法律的有關規定，圍繞黨和政府的中心工作，結合各個時期本地政治、經濟、文化和社會發展的實際，各級人大認真行使重大事項決定權，把黨的主張通過法定程序變為人民的共同意志，為推動經濟社會發展和民主法治建設作出了積極貢獻。

以江蘇省人大常委會為例，1999年江蘇省制定了《江蘇省人民代表大會常務委員會討論、決定重大事項的規定》。規定實施以來，省人大常委會從實際出發，依法行使重大事項決定權，截至2017年7月底，19年共作出148件決議決定，對促進本省經濟、政治、文化、社會發展和生態文明建設起到了重要作用。

（一）從決議決定的內容看人大常委會行使決定權的關注方向。圍繞確定或調整地方人大代表和常委會組成人員名額、地方人大換屆選舉問題作出的決議決定最多，為48件。其次是批準省級財政決算和預算調整方案（含地方政府債券收支安排），為46件。這兩方面都是法律明確列舉的必須由人大常委會討論決定的事項。

圍繞生態環境和資源保護作出決議決定13件、圍繞社會民生作出7件，合計20件，這些都是人民群眾密切關注、迫切需要解決的問題。例如，九屆作出的蘇錫常地區限期開采地下水、限制開山采石、畜禽生產中禁止使用違禁藥物、加強通榆河水污染防治，十屆作出的加強農村衛生工作、禁止非醫學需要胎兒性別鑒定和選擇性別終止人工妊娠、加強飲用水源地保護，十一屆作出的促進農作物秸稈綜合利用，十二屆作出的促進全民閱讀等決議決定，表明江蘇省人大常委會通過行使決定權，積極推進經濟社會全面協調可持續發展，實現和保障人民群眾各項權益。

圍繞法治與加強人大工作共作出決議決定19件，這符合人大常委會把推進民主法治建設作為自己的根本任務的定位。在法治建設方面，2001年、2006年、2011年、2016年省人大常委會分別就實施法制宣傳教育第四、第五、第六、第七個五年規劃作出了相應決議，2006年省十屆人大常委會第二十四次會議作出關于深入推進法治江蘇建設的決議，2015年省十二屆人大常委會第十五次會議作出關于全面推進依法治省的決議。在加強對“一府兩院”監督方面，九屆作出加強省級預算執行和其他財政收支審計監督的決議、加強省級預算審查監督的決定，十一屆作出加強對訴訟活動法律監督工作的決議，十二屆作出關于地方人民政府規章設定罰款限額的決定。在加強人大工作方面，九屆先后作出授權法制委員會承擔地方性法規草案統一審議工作、加強省人大代表工作、設立省人大常委會預算工作委員會等決定，十屆作出設立省人大常委會有關工作委員會、做好省人代會代表議案辦理工作等決議決定，對于加強人大立法、監督、代表等各項工作，促進常委會組織建設具有重要作用。

圍繞全局工作作出決議3件，2003年根據省委十屆五次全會有關決定，省十屆人大常委會第五次會議相應作出學習貫徹“三個代表”重要思想努力實現“兩個率先”的決議，2016年根據省委有關決策部署，省十二屆人大常委會第二十四次會議作出關于在新的起點上推進江蘇省沿海地區開發開放的決議，2017年根據省第十三次黨代會精神，省十二屆人大常委會第二十九次會議作出關于深入貫徹省第十三次黨代會精神扎實推進“兩聚一高”新實踐的決議，其中本屆省人大常委會圍繞全局工作作出的決議數量超過以往歷屆，表明省人大常委會貫徹省委重大決策、圍繞全省中心工作的大局意識。適應加強對外友好交往的要求，作出授予榮譽稱號的決定7件，表彰和鼓勵在為江蘇經濟建設、社會發展和對外交流與合作等方面作出突出貢獻的國際友好人士。其他方面還有：根據行政區劃調整更改有關市縣人大及“一府兩院”名稱2件，許可對有關省人大代表采取刑事拘留或強制措施3件。

（二）從決議決定的數量看人大常委會行使決定權的重視程度。在總量上，19年總計通過148件，年均7.8件。在發展趨勢上，九屆往后在數量上呈現高開低走的趨勢，2013年黨的十八屆三中全會提出 “健全人大討論、決定重大事項制度” 的要求之后，本屆又趨上升。這反映出省人大常委會行使決定權總體上由比較重視到逐漸弱化，再逐漸重視的實踐軌跡。1997年底，黨的十五大提出“依法治國，建設社會主義法治國家”的基本方略，省委、省人大相繼作出了關于推進依法治省的決定、決議。在這樣的大背景下，省九屆人大常委會第一次會議明確提出：“要在行使重大事項決定權方面有新的突破”。由于把行使重大事項決定權擺上重要位置，因此九屆人大常委會決定重大事項的數量最多。近年來，隨著中國特色社會主義法律體系如期形成并不斷完善，對于涉及環境資源、社會民生和加強人大工作等方面的重大事項，往往更多采取地方立法的手段加以規范，所以圍繞這些方面作出的決議決定相比之前有所減少。當前，中央專門下發了相關文件，對健全人大討論決定重大事項制度提出了明確要求，將進一步推動人大常委會做好討論決定重大事項工作，充分行使這項權力。

（三）從決議決定的實體性看人大常委會行使決定權的影響力。1999年至2017年，江蘇省人大常委會作出的148件決議決定中，較多的為程序性、批準性決議決定。例如，財政預決算和代表名額及換屆選舉是每屆乃至每年都要進行的常規事項，這兩項19年累計94件，占決議決定總數的63.5%。扣除這兩項之后為54件，年均2.8件，其中不少決議決定的原則性、號召性較強，而針對性、約束性不足。相比較之下，嚴格意義上的可操作性強、較有影響的實體性決定，經統計為10件。endprint

這些實體性決議決定的一個共同點是規范性、強制性較強，也比較有特色，省人大常委會認真督促行政執法機關貫徹執行，實施效果比較好，社會影響比較顯著。有的決定實施一段時間后，立法條件逐漸成熟，已上升為地方性法規。例如2002年作出關于加強通榆河水污染防治的決定的十年后，2012年省十一屆人大常委會第二十六次會議通過了《江蘇省通榆河水污染防治條例》。

二、問題及成因

地方人大常委會在行使決定權方面進行了有益的探索和積極的實踐，但從總體上看，這一職權的行使還不到位，是地方人大常委會工作的一個薄弱環節。普遍存在的問題主要體現在以下方面：

（一）決定權行使不夠主動。從決議決定的提出主體來看，地方人大常委會作出的決議決定，絕大多數是根據黨委的建議、“一府兩院”的提請、人大代表的議案而作出的。人大常委會作出的自主性決定，有的是為了貫徹執行某項法律、法規有關精神。真正由人大自己立項、自己起草并由主任會議提出議案提請常委會審議的較少。從作出的決議決定內容來看，除法律明確列舉的必須由人大常委會討論決定的有關計劃、預算、審計報告等事項外，對法律原則規定的其他事項行使決定權較少。這種狀況表明，地方人大常委會在行使重大事項決定權時，基本上處于被動的地位，主動性不是很強。往往是法律有明文，上級有要求，同級有提請，代表有建議，才作出決定。可以說，自主性決議決定偏少是行使重大事項決定權不到位的具體體現。

（二）決定權行使不夠規范。與立法、監督工作相比，決定權的行使缺乏前瞻性、計劃性。在人大常委會年度工作要點中，決定重大事項的工作內容鮮有專項安排；在人大常委會工作報告中，只有少數年份對行使決定權進行專門總結和部署，大多數年份沒有單列行使重大事項決定權情況。部分重大事項甚至是臨時提出的，而后再提請人大討論決定，人大常委會在作出決議決定前，往往沒有充分的時間進行深入調查研究、科學論證、廣泛征求各方意見，審議往往難以深入，表決時走程序現象明顯，導致作出的決議決定質量不高，針對性、約束性不強。

（三）實施效果不夠有力。實施效果是檢驗決議決定質量的重要標準，決議決定越具體、條文越有可操作性，就越有利于實施和執行。以1999年以來江蘇省人大常委會作出的決議決定為例，在不同層面都發揮了應有的作用。其中，貫徹省委重大決策部署所作的決定，起到了統一全省人民思想、推動大局工作的良好效果。蘇錫常限期開采地下水、限制開山采石、促進秸稈綜合利用、促進全民閱讀等法規性決定，雖然條文不多，但針對的是某一方面具體事項，時限、標準等都規定得比較具體，可操作性較強，經過前期的宣傳教育和后期人大常委會持續關注和檢查，起到了推進工作、解決問題的效果。而有的決定內容失之寬泛，可操作性內容較少，難以解決具體問題，實施效果就大打折扣。有的決議決定通過之后，跟蹤督辦力度不大，致使決議決定未能得到有效落實。

分析上述問題，既有主觀原因也有客觀原因，主要有：一是依法行使決定權的意識不強。一方面由于黨委、政府與人大決定權的界限不清，對哪些是應由人大討論決定的重大事項范圍把握不準；一方面人大擔心行使決定權可能給“一府兩院”的工作造成“干擾”，不愿意“找麻煩”，多一事不如少一事，只要不是十分必要，往往不去主動作為。由于一些地方人大常委會對行使決定權的認識存在片面性，決定權行使不積極、不主動，幾年甚至多年不討論、決定重大事項，特別是對涉及經濟社會發展全局的一些重大問題關注不夠。作出的一些決議決定，主要是根據地方黨委、政府要求作出的程序性、表態性決定，對地方重大事務作出的決策性、規定性決定比較少。二是法律法規對重大事項范圍的界定不明確。地方人大常委會行使重大事項決定權，依據是憲法第一百零四條，“縣級以上的地方各級人民代表大會常務委員會討論、決定本行政區域內各方面工作的重大事項”；地方組織法第四十四條規定了地方各級人大常委會行使的職權范圍，共提到十四個方面，其中第四個方面規定“討論、決定本行政區域內的政治、經濟、教育、科學、文化、衛生、環境和資源保護、民政、民族等工作的重大事項”。上述規定應當是地方人大常委會確定重大事項并行使決定權的依據。問題在于，憲法只是作了原則規定，而地方組織法的規定只能說是初步明確了重大事項的范圍。由于法律規定不夠明確，而地方權力運行的基本模式一般是“黨委決定、政府執行”，黨委、政府將重大事項主動提請人大討論決定的情況比較少。三是行使決定權的程序保障機制不完善。常委會組成人員聯名提出決定議案的職權長期空置，在地方人大常委會作出的眾多決議決定中，幾乎沒有常委會組成人員聯名提案的。一些明確規定應向人大常委會報告的重大事項長期未落實，比如縣區的設立、撤銷、合并和變更涉及包括縣區一級黨委、人大和政府在內的一系列黨政機關的重組，對一個地區經濟社會發展影響重大，是典型的重大事項，但近些年來不少設區的市根據本地經濟社會發展需要都有過較大規模的縣（市、區）區劃調整，有的還調整了多次，卻很少依照法規規定向人大常委會報告。作出決議決定后的監督執行存在大而化之現象，不僅對遇到違反規定的問題具體怎么處理無據可依，而且在如何充分運用監督手段保障決議決定執行方面也存在很大局限，造成不少決議決定在落實上虎頭蛇尾，是否真正按照常委會決議決定要求實施，整改工作是否真正落實到位，很難知曉。

三、思考與建議

地方人大常委會討論決定重大事項，要在現有工作機制上積極探索、勇于實踐，既要提高認識、理順關系，增強行使決定權的主動性，又要把握重點、明確范圍，增強行使決定權的科學性，還要完善程序、操作得當，增強行使決定權的規范性。

（一）進一步厘清人大決定與黨委決策、政府行政管理的權力界限，這是落實人大決定權的前提。地方人大常委會行使重大事項決定權，首先要規范決定權的行使界限，既不失職也不越權。從根本上說，要推動人大常委會依法行使重大事項決定權，應當進一步理順黨政關系、國家機關之間的關系，正確處理好黨委決策、政府執行與人大決定的關系，不能由黨的決策代替本應由權力機關作出的決定，也不能因為強調政府的行政管理權限而不把一些應當報告的重大事項報人大討論決定。endprint

一要處理好與黨委決策權的關系。在中國政治體系中，黨起著總攬全局、協調各方的領導核心作用。黨和國家政權機關的性質不同，職能和工作方式不同，黨對國家事務實行政治領導的主要方式，就是使黨的主張經過法定程序變成國家意志。理順地方黨委決策權與人大決定權的關系，主要就是明確黨組織和國家政權的職能，做到各司其職。地方黨委的決策權與地方人大的決定權有以下區別。一是性質不同。黨的領導主要是政治領導、組織領導，黨的決策主要是政治決策，地方黨委領導國家事務的主要方式是使黨的主張和重大方針政策經過法定程序變成國家意志。人大常委會的重大事項決定權，實質上是人民當家作主，是人民通過權力機關行使權力的一種方式，體現了人民的意志。二是行使程序不同。地方人大常委會行使決定權必須提交常委會會議審議，經常委會全體組成人員半數以上同意方為通過，具有嚴肅性、民主性和公開性。地方黨委行使決策權主要按照民主集中制原則，對有些問題可以向上級組織請示。三是結果和效力不同。地方人大常委會的決定主要通過規范性文件發布，具有較強的可操作性和普遍約束力，本行政區域內的一切機關、團體和公民都應當執行，如果違反必須承擔法律責任。黨委的決策主要是通過針對某一時期的目標任務作出政治性、方向性、原則性的規定，以黨的文件形式發布，并通過黨的紀律保證執行，沒有法律意義上的約束力。因此，不能以地方黨委的決策代替人大常委會的決定。

在地方人大常委會行使決定權問題上，要研究如何實現黨的領導。在我國，黨是國家政權的領導核心。地方人大要正確處理地方人大常委會決定權與黨委決策權的關系，做好重大事項決定工作，就是要在保證黨對國家事務領導的前提下，把改革和發展的重大問題、群眾普遍關心的熱點問題確定為重大事項，及時作出決議決定。對于黨委作出的重大決策，依據憲法法律屬于人大常委會職權范圍的，要由人大常委會通過法定程序變成國家意志。對不是由黨委提議但需要由人大常委會作出決定的事項，地方人大常委會黨組要主動向同級黨委請示后加以實施，切實體現黨的領導、人民當家作主、依法治國有機統一。

二要處理好與政府行政管理權的關系。人大作為國家權力機關，地方組織法規定的職權所涉及的領域，如經濟、教育、科學、文化、衛生、環境和資源保護、民政、民族等方面，與政府職權所涉及的領域是重合的，在這些重合領域人大和政府都可以作出決定。因此，劃分人大決定和政府管理權力的界限，要區分兩個機關不同的性質和地位。在我國的政治架構中，地方人大是國家權力機關，政府是執行機關；人大產生并監督政府，政府對人大負責并向人大報告工作，由此決定了人大的決定主要是創制性的、自主性的，政府的管理是執行性的、從屬性的。地方人大決定本行政區域內的重大事項，同級政府執行人大的決定，這種決定與執行的關系是國家權力機關與行政機關之間的法律關系。地方人大常委會在處理與政府決定權的關系時，對于重大事務該管的要管，對屬于政府職權范圍內的日常事務則不必管。地方人大常委會要增強行使決定權的自覺性和主動性，對法律規定應由人大決定的重大事項，人大應要求政府及時提請審議，并在作出決定前充分征求政府及有關部門的意見，增強決定的可行性。

在行政管理工作中，政府也要正確行使決定權，對法律規定應由人大討論決定的事項，政府應主動提請人大審議決定；對某些事項是由人大決定還是政府決定如果難以確定，政府應及時與人大溝通，以取得共識；對人大已決定的事項，在執行中需要變更的，政府須報請人大審議決定；政府作出的決定如果與人大的決定相抵觸，政府應修改或撤銷，或者由人大決定撤銷。

三要注意劃分決定權與審判權、檢察權的關系。行政權從屬于同級人大的決定權，審判權、檢察權則不同。地方組織法規定的地方人大行使決定權的各個方面，并沒有司法方面的內容。地方人大在行使重大事項決定權時，要正確處理人大決定權與法院、檢察院依法獨立行使審判權、檢察權的關系。地方人大常委會可以對同級法院、檢察院適用法律中的重大問題進行監督，并可以就法院、檢察院的工作作出決定，但是不得撤銷法院、檢察院的法律文件。根據檢察院組織法的規定，檢察委員會討論決定重大案件和其他重大問題時，如果檢察長不同意多數人的意見，可以報請本級人大常委會決定。

（二）把握好地方人大常委會討論決定重大事項的界定原則，這是落實人大決定權的關鍵。由于對重大事項沒有明確的法律界定，目前實際工作中主要是由人大常委會主任會議根據實際情況決定是否列入常委會議程。從多年的實踐看，重大事項本身也是一個動態的概念，會因黨委、政府的工作重點和社會關注的熱點難點變化而變化。盡管如此，我們認為，黨委、政府工作的重心，始終是人大工作包括行使重大事項決定權在內的各項職權的重點領域，需要把握好重大事項的界定原則。

第一是法定性。地方人大常委會討論、決定的重大事項，必須是符合憲法和法律規定的，屬于地方人大常委會法定職權范圍內的事項。由于憲法法律目前只是對地方人大常委會行使決定權的重大事項作了概括性的規定，內容看似無所不包，但大部分并未明確到具體事項，缺乏法律層面的規范。為此，需要地方人大常委會通過制定地方性法規予以明確。

第二是重要性。由地方人大常委會確定討論、決定的重大事項應當是本行政區域內全局性、根本性或長遠性的重要問題。全局性主要是指覆蓋行政區域全范圍，事關改革發展全局；根本性是指討論、決定的事項涉及人民群眾根本利益，在改革發展中起基礎作用；長遠性是指討論、決定的事項一般不是一時的、短期的，而是要在相當一段時間內實施并產生持續影響。

第三是必要性。不是所有的法定事項和重要事項都必須在人大常委會會議上討論、決定，而是指確實需要由人大常委會決定的事項。比如為貫徹黨委的重大決策，必須通過權力機關進行討論并作出決定。但并不是所有黨委決策的事項都需要人大再作出決定，不少事項也可以直接由政府作為執行機關直接作出決定，人大作為監督機關監督執行即可。

第四是可行性。地方人大常委會討論并作出決定的重大事項，應當是符合本地區實際，能夠在實踐中切實貫徹執行和落實的重大事項，通過人大常委會作出決定也更利于推動工作的開展。同時，對決定實施不到位的事項可以通過人大常委會的監督、詢問、質詢、特定問題調查等手段，進行督促和保證落實，體現人大決定的權威性和實效性，切實發揮好人大的職能作用。endprint