國家建設視角下的民主化與市場化建設析論

趙玉麗

摘 要：在我國，人們往往將國家建設看成是國家權力向社會滲透、取得對社會的控制力的過程。這種觀點在一定程度上將“國家建設”看成是“民主化”與“市場化”的對立面。西歐近代國家建設的歷史表明，“民主化”與“市場化”實際上內在于“國家建設”過程之中，三者呈現出互為條件的因果制約關系。由于中西歷史背景的差異，西歐國家建設的歷史過程主要表現為國家權力向社會的滲透與擴張，而當前我國國家建設的核心政策則應當是推進市場化和民主化的改革。

關鍵詞：國家建設；市場化；民主化；國家內卷化

中圖分類號：D61文獻標志碼：A文章編號：1002-7408（2018）01-0022-06

一、引言

國家建設（state-building）是研究當前我國政治發展的一個非常重要的概念，人們一般將國家建設看成是國家權力向社會滲透，取得對社會的控制力的過程。具體來說，國家建設在組織結構上體現為“合法壟斷暴力”[1]“壟斷稅收”[2]“自主的”與“集權的”[3]的國家組織的成長過程；國家建設在能力上體現為國家的強制能力、汲取能力、儒化能力、監管能力、統合能力、再分配能力、吸納能力等[4]。

按這種觀點來理解國家建設，不少學者強調民主化和市場化的危險，認為后者可能會危及國家能力、國家權力的自主性，使社會陷入無政府狀態。比如，華人學術圈中較早提出“國家建設”理論的王紹光認為，國家建設與民主化建設是兩個完全不同的概念，民主化建設很可能會破壞國家建設。國家建設具有更為重要的意義，因為“沒有一個有效的國家，就不可能有穩固的民主制度”[5]。學者鄭永年也認為“民主化往往不能成為國家建設的一個過程，反而是國家的毀滅（state-destroying）過程”[6]。上述華人學者的研究得到了西方學者的呼應，他們認為目前美國在全世界推行的民主化建設已經傷害到了國家建設，國家建設對于發展中國家的政治秩序可能更為重要[7] 。

不過，另一方面，人們也很容易發現，國家權力的擴張往往并不能增強國家提供公共產品、維護社會正義的能力。甚至，國家機構也在擴張中腐化，陷入“國家政權的內卷化”的困境①[8]。因此，國家建設派的學者在實踐中陷入兩難困境：放棄國家建設，會擔心弱國家無力整合社會秩序；強化國家建設，則又會發現國家建設并不一定帶來社會的進步繁榮。

國內學者張靜是較早覺察到當前國家建設理論“貧困”的學者，開始反思我們對于國家建設這一概念認識上的盲區。張靜考察了西方近代國家建設的歷史過程。她發現，在西方，國家建設一方面體現為國家權力單純向社會擴張，另一方面體現為民眾權利不斷受到保障，國家提供公共產品能力也不斷得到增強的過程。在這一過程中，國家越來越與國王的私域相分離，成為具有公共性的政治組織形態。由此，國家建設并不僅僅是國家權力的擴張，而且“還涉及到國家權力本身性質的變化、與此相關的各種制度——法律、稅收、授權和治理方式的變化以及公共權威與公民關系的變化”[9]。張靜的考察增進了我們對國家建設的豐富內涵的理解。不過，她沒有揭示出西歐近代的國家建設是如何實現國家能力增強與培育社會自治，國家自主性與公共產品提供，國家權力向下擴張與減少國家權力任意性等雙重效果。換句話說，張靜的研究在一定程度上告訴了我們國家建設的內涵的復雜性，但卻并沒有說何以實現這種內涵的內在機制。很顯然，知道發展的目標與如何實現這種目標是兩個不同的問題。前者只是告訴了我們需要努力的方向，而后者才能告訴我們實現這一目標的路徑。

本文的目的是在張靜等學者研究的基礎上，探究國家建設目標何以實現的問題。由于不同的民族的國家建設都具有其特殊背景和條件，我們并不探討這些特殊性因素，而是探討國家建設中所涉及的各主要構成變量的相互制約的一般性問題。如果我們明白了這些變量的內在制約關系，就可以通過改變某些變量而獲得我們希望獲得的結果。這就需要我們進一步探究國家建設所涉及的各種重要變量的內在因果關系。

二、國家建設與市場經濟的興起

從理論的角度來說，國家建設這一人類政治實踐活動是社會政治制度的變遷過程，屬于制度變遷的理論研究范疇。目前，關于制度變遷理論研究最有影響的人當屬制度經濟學家道格拉斯·諾斯。諾斯雖然是一位經濟學家，但他后期關于制度變遷的研究已經完全超越了經濟學的范疇，而成為一個一般意義上的研究制度變遷的思想家。諾斯認為，制度十分重要，因為它為人類的行為提供了激勵和約束，是一個社會能否繁榮的主要影響因素。最有效的制度是那種能使個人收益等同于社會收益，實現個人努力與社會繁榮相互促進的制度。諾斯認為，在一般情況下，對于一個特定的社會來說，制度并不是外在給定的，而是內生于這個社會的行動者的關系之中。他說：“變遷的主角是那些能對根植于制度框架內的激勵做出反應的個人企業家。”[10]因此，社會行動者并不是完全被動的，現實的制度雖然能對社會行動者進行激勵與約束，但社會主要的行動者也是制度變遷的承擔者。社會的主要行動者的相對能力、利益取向及觀念的變化也會決定這個社會制度演化發展的方向。

以諾斯的制度變遷理論觀察，可以發現，在近代西歐社會，主要有三個社會行動者，即君主、貴族及以資產階級代表的社會大眾。低層的社會民眾在一些方面與資產階級的利益并非完全一致，但是資產階級作為一個剛崛起的社會階層，并不享有特權，他們的利益在于財產權的保護，正義和公平法律的普及。從這個意義來說，資產階級的利益要求正好也是社會大眾的要求，可以說資產階級在主要的方面代表了社會大眾的利益。君主的利益在于增加財政收入，擴張國家的權力及對外戰爭。封建貴族的利益在于維護封建制度的特權，保持其在領域范圍內所掌握的立法、行政及司法權力，同時有利于貴族議會約束國王的權力。以上三個行動者也就是西歐社會國家制度變遷的主要承擔者。

很容易想象，如果沒有其它變量的引入，這三者間的力量將保持一種均衡狀態。這也就是西歐封建社會持續存在了幾百年時間的原因。然而，在近代西歐社會，在眾多力量的作用之下，出現了兩個重要的外生變量，一個是自由市場經濟的向前發展，另外一個就是自文藝復興以來人本主義文化的興起。自由市場與人本主義文化又相互促進，不斷地推動二者在西歐社會擴張，這種擴張深刻地影響了三個主要的社會行動者觀念與相對力量的消長。endprint

自由市場的發展最為得益的行動者是資產階級。從社會財富的擁有量上來說，資產階級的能力得到了大幅度的提升。很顯然，財產與社會的影響力二者之間存在著密切的關系。共和主義思想家哈林頓斷定財產與政治權力二者之間應當存在恰當的比例關系，認為二者只有處于成比例的狀態時，政治秩序才能保持穩定[11]。哈林頓的思想受到了休謨的嚴厲批評，休謨認為二者之間的聯系受到人們觀念的強烈影響，不過休謨也承認財產權與政治權力二者之間有著密切的關聯[12]。市場的發展也使得國王受益，因為國王掌握著稅收，各地商業交往的擴大直接擴大了國王的稅源，對外商貿的往來也增加了國王的收入。另外，商業經濟伴隨的貨幣化也使得國王可以雇傭更多的軍隊和官僚為自己服務，增進了王權的力量。市場發展對貴族的權力有十分不利的影響，因為市場的發展使得越來越多的人獲得了人身自由，貴族本身也因沉浸于享樂而減少了對自己依附者的控制，人文主義文化的增長也使其面臨著社會大眾越來越多的反抗。

正是在主要的社會行動者力量變遷的影響下，發生了西歐近代歷史上的重大的國家建設現象。國家的力量一方面開始打破貴族力量的束縛向社會滲透，另一方面國家也將保護資產階級權威和商業發展的法律作為其主要職能。這是因為，資產階級希望法律可以維護市場的發展，國王恰恰有能力滿足這一點。同時國王想擴張自身的權力，也想擴大稅收，而資產階級希望國王的權力滲透到封建領地當中，也有能力為國王提供稅收。正是這種利益互補關系成就了國王與資產階級的聯盟關系，使得國家建設過程得以展開[13]。西方著名法律史學者泰格·利維在《法律與資本主義的興起》一書中深刻地揭示出西歐近代社會當中王權與民法規則的互相強化過程。王權支持具有普遍性的法律規則的成長，不僅會促進市場的發展，也會增強政府施政的可預測性[14]。

從以上對西歐近代國家建設過程的分析可以看出，西歐近代國家建設是與市場的興起聯系到一起的。如果沒有市場經濟的發展，資產階級就不會成為獨立的力量，君主與資產階級合作的紐帶就會消失。君主、貴族、資產階級三者之間的原有平衡就不會打破，市民社會也不會產生，國家也就缺少其主要服務的對象。

根據市場和近代國家建設關系的原理，我們可以將國家建設區分為現代國家建設與古代國家建設。只有那種承認市場、服務于市場、承認市場運行的自主性的國家建設才是現代意義上的；而那種單純的權力擴張，或者以在權力擴張的同時打擊市場的發展的國家建設只能是古代的。古代國家建設是一種沒有市場經濟為背景，甚至否定市場經濟的國家權力擴張的運動。國家相對社會的力量成為這種建設的主要目的。例如，中國古代的法家重視的“嚴刑峻法”“耕戰”，主張“利出一孔”，完全是國家本位的。這種國家建設使得國家權力的擴張與社會力量二者之間構成“零和博弈”的關系，它不能促進社會的繁榮。近代西歐的國家建設由于市場的引入，國家力量在得到擴張和增強的同時，整個社會也不斷得到繁榮與發展，國家與社會之間呈現出“正和博弈”的發展過程。很顯然，我們需要的是后一種類型的國家建設，因此必須重視市場的發展。

三、國家建設與民主機制的建立

國家建設與民主化顯然是兩個不同的范疇，它們強調的重點是不同的。不過，我們不能夠采取國家建設派學者的觀點，將兩者看成是相互反對的。西方民族國家建設的歷史表明，國家建設與民主化絕非是涇渭分明的，實際上是復雜的相互滲透的過程，在發展中呈現出一種互為條件的關系。

在西歐封建社會，封建貴族是主要的力量，國王與民眾處于弱勢地位。近代歐洲隨著商業經濟的發展，逐漸產生出了獨立的資產階級。作為一個無特權的階層，社會正義的發展對于資產階級是有利的，可以說公平的市場是其利益的唯一可依賴的力量。資產階級的這種特性使之成為一個具有強烈獨立精神，熱愛自由與正義的社會階層[15]。王權為了擴張自己的勢力，發現與資產階級結盟是一個好的選擇。因為資產階級一方面不會對王權構成挑戰，另一方面也是國家稅收新的來源。于是國王便創制了一個不同于貴族院的眾議院來征稅②[16]。同時，議會作為資產階級的集體行動和利益表達的機構，也相應要求國王保護產權，打破封建割據，促進商業的發展，促進社會正義的發展。國王為了獲得資產階級的支持，不得不約束它的行政官僚，要求他們不得侵犯自由和財產權利，服務于資產階級。

可以看出，現代西歐的國家建設是王權與具有商業精神的資產階級力量相結合的結果，這一結盟是通過眾議院的創立、自治城市的創立實現的。議會增加了國王的稅收來源，也開辟了國王影響社會的渠道，體現了王權向社會領域的擴張；另一方面，如果沒有議會，資產階級就會缺乏集體行動的能力，也不能發揮自己的政治影響，所以這又是民眾獲得政治參與權利的民主化過程。

西歐國家建設中社會大眾參與能力的提高對于國家制度理性化、法治化具有十分重要的意義。國王及其官僚的權力正是由于受到了代表民眾力量的眾議院的制約，才變得逐漸理性化和法治化。在這一過程中，不僅王權的行使范圍逐漸受到了限定、官僚機構的行為得以法治化，而且政府服務社會、維護社會正義的能力也得到增強。國王及其官僚的行政權力通過議會也得到了民眾的認識和支持，實現了非暴力式的擴張。不過，需要注意的是，民主化作為內在于國家建設過程的事實，并不表明脫離實際的激進民主化是可欲的，因為如果議會的權力擴張得太快，很可能會顛覆王權，從而造成英國內戰及法國大革命式的暴力革命。國家建設是一個國家權力擴張與民主化二者辯證發展的過程，在不同的社會發展階段會有著不同的均衡形式。休謨、柏克、亞當·斯密及共和主義思想家對混和政體的推崇可以說在一定程度上也是源于此。

韋伯關于民主與官僚制關系的理論也深刻地揭示了國家建設的這一邏輯過程。在韋伯看來，一方面，沒有民主就不可能形成理性的官僚制，因為官僚將淪為自利的利益集團，其行為得不到約束；另一方面，如果沒有官僚制，國家將缺乏執行政策的能力，民主將淪為民粹主義。行政管理具有較強的專業性質，民主的決策必須依賴官僚制才能得到執行，沒有官僚制管理將難以實現行政管理的理性化。正是在代議民主與理性官僚制二者均衡中，創生出了公平與效率兼備的政治體制。在現代社會中，理性文化的發展使得政治權威只有通過民主制度才能得到民眾的自發支持，其制定的法律政策才能得到民眾的自覺遵守，政府的號召與動員也才會得到民眾的響應。權力專斷的政府會脫離民眾的支持變得軟弱無力，國家能力建設遭遇挑戰。endprint

民主化對于國家建設的意義還在于它能夠使國家獲得自主性和穩定性。自主性是指國家能夠“確定一些并非是僅僅反映社會集團、階級或社團之需求或利益的目標”[17]。在近代西歐民族國家建設中，王權與國家自主性并不是完全一致的。隨著大眾的影響力越來越大，議會也就越來越“分殊”成為一個整合王權與大眾利益的獨立機構。議會作為國家法律的制定者漸漸變得成為超越于王權和任何社會利益集團的組織機構，國家制度化使得國家獲得了獨立于任何力量的自主性。這一過程正如西方“國家回歸”派學者西達·斯考克波所說：“來自從屬階層的壓力的增強，是國家對于主導階級的自主性不斷增強的第一個源泉。令人稱奇的是，不斷深化的階級沖突通常很可能會擴大國家相對于社會的自主性。”[18]

穩定性要求國家權力必須具有合法性，得到社會大眾內心的認可。政治合法性理論認為，統治者若想獲得穩固的權力，必須得到社會大眾的認同。統治者也許可以采取暴力、利益收買、情感培養等方式贏得社會當中一部分人的認同和支持，但是單純依賴這種方式無法獲得絕大多數人的支持。其原因在于統治者所使用的社會資源總是有限的，也是相對的，只能用于少數人，不可能收買大多數人。因此，“統治者除了公眾信念的支持，別無依靠。”[19]雖然從動機上說，統治者進行國家建設的主要目的是為了控制權力、擴大權力和汲取財政收入，但是政權穩定性卻要求統治者必須將保護社會公共利益作為其主要職能。在統治者服務于社會的職能中，最重要的是維護社會正義的發展。近代思想家休謨、亞當·斯密等都深刻地指出，人類社會正義規則在社會秩序的構建中具有基礎地位，如果社會正義不能夠有效實施，那么整個社會就將陷入混亂之中。正義規則在一定程度上可以依賴“看不見的手”的力量自發運行，但是必須依賴國家權力作為外部支撐。而國家在執行正義的同時，由于正義規則的實施增進了社會大多數人的利益，那么國家由此也就獲得人們的內心認可，從而使權力獲得了合法性。

四、國家建設概念對我國政治發展的啟示

我國的國家建設與西歐近代社會有著不同的背景。從國家與社會關系的角度來說，古代中國是一個官僚與紳士共治的國家，縣以上的官僚體系必須與鄉村中的士紳家族合作才能完成對國家的治理，一般來說皇權并不深入到縣以下的部分[20]。自清末到1949年，隨著西方政治、經濟與文化的沖擊，為了增加稅收，國家權力開始滲透到鄉村，傳統的官紳合作制演化為掠奪型的“經紀體制”[21]。1949年新中國成立以后，國家通過在農村建立人民公社這種村社合一的制度，使得國家權力深入到鄉村社會中的每一個個體，確立起了國家全方位控制社會的全能主義體制。改革開放以后，隨著市場經濟的引入，人民公社體制的解體，國家權力從村社中退出，建立起了鄉鎮一級政府作為中國社會最基層的政府機構。

因此，我國的國家建設是在全能主義的國家權力開始走向解體的背景下進行的。考察當前我國國家建設可能遇到的難題也主要是為了解決基層國家政府的失控、腐敗等現象進行的。對于當前中國的基層政權，學者們用“自利型政府”，決策行為非法治化的“策略主義”[22]、行政權力的“碎片化”“掠奪型政府”“懸浮型政府”[23]等概念進行概括。人們發現，基層政府的權力，一方面權力范圍太大、缺乏制約，另一方面卻又缺乏能夠執行的公共政策，也缺乏對群眾的影響力和動員能力。部分國家行政人員腐化嚴重，政府官員通過管制型體制尋租，政府職能轉型遭遇困境。國家權力與民眾之間的關系出現了疏離，民眾與政府公務人員形成了缺乏聯系的兩個群體，民眾對政府缺乏信任。

我國國家建設的這一困境并不僅僅是當前出現的問題，在某種程度上是我國傳統社會一直存在的困境。中國古代政治的最重要特點就是家產官僚制制度。它是我國政治大一統的基礎，離開了官僚體系，國家就要陷入四分五裂，沒有辦法建立統一的政治秩序；而一旦建立起了官僚體系，這個官僚體系卻又會凝固化，限制了商業、科學及創新精神的發展，不斷地走向腐敗與墜落。如何突破這一困境可以說是中國政治發展中最具有挑戰性的問題[24]。

很顯然，當前中國的國家建設與近代西歐的國家建設有著巨大的差別。西歐近代國家建設是在王權處于弱勢，封建貴族處于強勢的背景下進行的，而我國的國家建設是在國家權力處于強勢狀態下進行的。西方國家的國家建設是為了解決國家權力過弱，而中國則是為了解決官僚體系的自利性等國家權力內卷化問題。當前，我國的國家建設已經不適宜再單純進行國家權力的擴張，這種方式雖然可能在短期內維護社會的穩定，但長期來看，難以遏制官僚的腐化和“國家內卷化”的困境。西歐國家建設的歷史過程提示我們，國家建設一方面包含國家權力對社會的滲透，另一方面也是一個國家支持市場經濟發育和民主化建設的過程，具有增強國家權力和保障公民個人權利的雙重功能。單純將近代西歐國家的國家建設措施移植到中國會犯情境錯位的問題，我們必須在對國家建設的內在要素、內在邏輯進行深刻把握的基礎上，根據當前中國國家建設所面臨的特殊情境，才可能提供出具有建設性的政策建議。

在后全能主義的政治背景下，中國國家建設的主要問題不是國家權力的擴張，而是國家職能向服務市場經濟方向的轉換以及民主約束機制的加強。因此，有效的國家建設必須包含公平的市場機制的培育、公民權利的保障、社會組織的成長、政府權力范圍的限制及民主參與機制的建立。

與西歐社會不同，中國缺乏類似于貴族階級的社會階層，國家建設的主要行動者是國家官僚體系及社會大眾。表面上看這似乎使我國的民主化缺少動力，國家及其官僚體系由于沒有貴族階層的威脅而較缺少動機向社會大眾讓渡權力。不過，官僚體系單憑自上而下的權力擴張和控制已經不能很好解決國家建設的困境，這種困境使得政府難以有效遏制行政人員腐化、國家政權“內卷化”等問題。為了和諧社會的進一步發展，國家必須對大眾讓渡一定的權力。而且，雖然中國缺乏貴族這一社會行動者階層，但是，全球化的發展，互聯網技術引起的網絡公民社會的興起，改革開放以來中國公民素質的提高，公民“維權”技術手段的增多以及權利意識的增強等，都在一定程度上增強了民眾參與和影響政府權力的動機和能力，也為未來國家建設提供更為豐富的條件。endprint

五、結論

本文關于國家建設概念的重新探討表明，我國學術界以往對國家建設概念的理解有一定的狹隘性，它一方面掩蓋了國家建設概念本身所具有的豐富內涵，另一方面也對我國的國家建設實踐會產生很大的誤導。應當明確的是，有效的國家建設必須以促進完善的市場經濟制度為目標，不能以國家建設的名義否定市場經濟的發展，回歸計劃經濟，那種以加強國家建設的名義而強化對市場控制的政策最終只能產生傷害國家能力的后果；同時，民主制度建設、社會自治建設并非是國家建設的對立面，而是國家建設過程的必要構成部分，沒有相應的民主機制建設，國家建設是不可能成功的。對于中國當前的歷史情境來說，發展公民參與、促進自由市場的發展具有十分迫切的意義。只有通過加強民主自治和進一步進行市場化改革，國家才能將其職能限制在為社會提供公共產品的范圍之內，才能約束官僚的腐敗傾向，官僚行為也才能逐漸走向理性化和法治化。

注釋：

① 國家政權的“內卷化”，指的是國家政權的擴張不能建立在政權效益提高的基礎之上，“內卷化”的國家政權“無能力建立有效的官僚機構從而取締非正式機構的貪污中飽。”

② 在英國歷史上，英王愛德華一世在1295年首次召開市鎮代表會議，史學家休謨將其看成是眾議院起源的時間。

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【責任編輯：宇 輝】endprint