區（縣）級人大有效行使重大事項決定權應把握三種關系

郭軒宇+++潘建國

區（縣）人大及其常委會對本地區重大事項行使決定權，是《憲法》《監督法》《地方組織法》等所賦予的一項基本職權。但在實際工作中，其作用發揮普遍比較薄弱。究竟區（縣）一級人大如何推動這項工作的提質發展？筆者認為，應在堅持黨委統一領導的前提下，注意正確把握好三種關系。

一、正確把握界定“重大事項”內涵和外延的關系，科學選取人大決定的議題

如何科學規范“重大事項”的內涵，是當前區（縣）人大正確行使這一重要職權的關鍵問題。要解決好此難題，筆者認為可以從以下幾個方面加以努力。

（一）因地制宜界定 “重大事項”的范圍。考慮到“重大事項”具有層級性、地域性、變動性和相對性的特點，我們對“重大事項”的界定，也應與時俱進。比如某一事情放在省、市的層面未必是 “重大事項”，但放在區（縣）的層面則可能完全是“重大事項”；某一事情出現在彼地不一定是“重大事項”，但出現在此地則屬于“重大事項”； 某一事情在特定時期可能是 “重大事項”，在另一時期卻未必是“重大事項”。 因此，我們要以發展的眼光，及時調整和完善轄區內重大事項的內涵。實踐中，人大常委會在與黨委政府充分溝通的基礎上，應該結合當地的實際，主動梳理本行政區域內帶有全局性、普遍性的重大問題，有計劃地將一些符合法律規范、具有本地特色、群眾反映強烈而人大自身又有能力推動的問題，都納入到人大決定重大事項的范疇，適時啟動決定程序。此外，還要盡可能明確規定一些“重大事項”的硬性指標條款（如設定財政投入的資金數額或規模標準等）。要制定和完善“一府兩院”提交審議重大事項的具體操作程序，強化提交重大事項的法律責任，理順黨委、人大決定重大事項的工作關系，以解決人大職權行使的隨意性和被動性問題，使制度規定的程序能全覆蓋、有特色和具有可操作性。由于“重大事項”并非一個靜止和固化的概念，它在社會經濟發展的不同時期，有著不同的表現形式，具體到某一事項，其判斷標準又會隨著客觀條件的變化而變化。所以，我們在界定“重大事項”內涵的同時，還有必要對本地區“重大事項”的處延，預留一定的發展空間，從而為區（縣）級人大根據社會情勢變遷行使職權留有余地，避免因制度規定的不周或過于僵化而“自縛手腳”。

（二）精選人大決定的議題。區（縣）級人大要正確、有效行使決定權，就必須從選準議題開始，做好前置調研工作。為此，人大的領導要根據各自的分工，帶領相關的專（工）委成員，圍繞當地黨委全會和“一府兩院”工作報告確定的工作目標，深入各鎮（街）和區（縣）政府下屬職能部門進行走訪、召開座談會、發放調查問卷，或采取集中調研與代表、常委會組成人員個人持證調研、常委會重點調研與委托基層人大調研相結合的方式等多種形式，廣泛收集社會各方的意見，使人大能更全面地掌握基層情況，更接人民群眾的“地氣”、更理性地分析存在的問題，更有針對性地提出對策建議。在此基礎上，人大應將選題工作的重點，聚焦在以下三個方面。（1）圍繞黨委政府的中心工作、重大決策和發展大局選題。發展是第一要務，而促進本地區增長目標的實現，也是人大工作的重中之重。把當地發展大局的重要工作，作為人大行使職權的著力點，就可以保證人大的決定與黨委的中心工作同步、與政府的重點工作合拍。（2）圍繞黨委想做、政府能做、群眾期昐做的民生實事選題。實現好、維護好、發展好廣大人民群眾的利益是人大工作的出發點，對此，人大在選題時應當優先考慮。（3）圍繞社會關注度高的熱點、難點工作選題。因為各級人大都有責任和義務來幫助政府解決這些工作的難點和熱點，促進整個社會的和諧穩定。

（三）堅持人大監督到位不越位。區（縣）級人大在行使重大事項決定權時，要注意區分“決定權”和“審批權”的界限，堅持依法履職行權，將精力更多地關注宏觀和共性問題，而不是將轄區內的每一具體項目都納入其中，事無巨細，眉毛胡子一把抓，特別是將那些專屬于黨委和“一府兩院”的日常管理事務，或將一些依法應通過黨內組織程序、行政執法程序、司法辦案途徑處理的事項也包攬下來，都進行所謂的“審批”和“論證”，越俎代庖作出決定。這樣，既越權干涉了黨委和“一府兩院”日常的管理活動，又不利于黨政司法機關依法依規履行職責，也影響了人大決定重大事項的嚴肅性。

二、正確把握人大按傳統辦事與工作創新的關系，積極探索行使重大事項決定權的有效途徑

現行憲法和法律，給予了區（縣）級人大較大的決定權限，即只要人大及其常委會認為是重大事項的，就有權作出決定。然而，在實際工作中，一些區（縣）級人大除了每年常規性審查和批準本級國民經濟和社會發展計劃及財政預算等程序性、批準性決議決定外，對于轄區內重大項目投資、重大改革措施以及有關政治、經濟、文化和社會事業等方面的重大事項，真正作出實體性決議決定的情況甚少，這說明基層人大在行使重大事項決定權時被動決定居多、主動意識不強，錯失了很多本來可以行使決定權的機會。鑒于此，筆者認為，區（縣）級人大要開拓對重大事項行使決定權的新局面，就必須破除人大決定無所作為的觀念，在按常規辦事的基礎上不斷適應新形勢、研究新情況、解決新問題，立足區情（縣情），依法探索創新，努力在重大事項決定權的行使中有所擔當、有所作為。

（一）堅持點面結合，在法律框架內創新人大行使決定權的實現形式。即人大及其常委會對“一府兩院”提交審議的重大事項，要改變以往只關注面上情況的審議決定方式，有針對性地選擇若干與群眾利益密切相關的重要節點或重要的組成部分，作適度延伸性審議。例如，人大常委會在審議同級政府全口徑預算工作報告時，除了在面上審查區政府的稅收是否足額入庫？財政支出的安排是否符合政策并與國民經濟發展計劃相適應？財政支出是否在預算法規定的范圍內？財政專戶的收入來源和支出，是否符合專項經費的管理要求？行政運行的成本是否占比過大或增長過快？社會性的支出是否偏低？建設性投入的比例是否偏高等總體情況外，還可以安排對政府下屬某一重要部門的財政預算編制工作進行延伸審查。操作時，根據該部門提供的反映財政收支的相關表格，把關注的重點放在審查這一部門的基本支出和項目支出上。即重點關注項目支出有無細化？項目目標是否清晰？資金安排是否分散？項目間有無存在交叉重復？資金的安排是否到位？此外還要往績效方面去審查，看看到底安排出去的錢效果如何？是否達到了預期的目標？等等。通過找準切入點，強化人大對重大事項審議決定的力度，確保預算支出用于“公共目的”和具有“績效”。endprint

（二）加強組織協調，確保人大的工作舉措得以順利推進。區（縣）級人大要在行使職權中主動作為，有時難免會有突破原來的觀念和習慣的做法，也會給“一府兩院”帶來新的工作壓力，如果事前各方缺乏溝通，就很容易出現抵觸情緒，使人大的工作方案在推進時出現阻力。為了爭取黨委對人大工作的支持，人大常委會要通過機關的黨組，經常性地向同級黨委通報人大的工作計劃及各階段實施重要監督活動的進展情況，認真聽取當地黨委的意見，使人大的工作計劃能與黨委的中心工作同頻共振，將工作的方向把好、把重點的議題抓好、把活動的基調定好，以防止人大決定工作在基層脫軌走偏。人大作出重大事項決定前，也要堅持先向同級黨委匯報，在取得黨委同意后，再作出決定，確保人大的決定與黨委的主張同向發力。在啟動決定程序時，人大常委會的領導還要主動到“一府兩院”進行溝通，通過主要領導之間的高位協調，與“一府兩院”的領導班子就人大的工作意圖進行面對面的交流，充分聽取執行主體的意見和建議，努力凝聚共識以消除爭議，以確保人大的決定在實際中能得到有效的貫徹和執行。

（三）依法充分賦權，調動各專（工）委主動作為的積極性。區（縣）級人大及其常委會的專（工）委，是人大開展各項職能活動“建議計劃的提出者”“方案的草擬者”和“具體的組織者”，專（工）委工作熱情調動起來以后，人大及其常委會行使決定權的主動性就有了堅實的基礎。為此，筆者建議一些已成立人大專門委員會的地方，常委會要充分發揮專委會“船小好調頭”的專業優勢，在法律規定的范圍內，賦予專委會相對獨立開展一定活動的主動權。例如，常委會可以根據人大決定議題的需要，適當擴大各專委會在開展調研、推薦選題、組織代表聽取專項報告、開展視察和詢問、進行專業性審議、強化跟蹤督辦等方面的參與度，以激活人大各專委會開展工作的能動作用。

三、正確把握挖掘委員和代表潛力與善于借用“外腦”的關系，解決自身專業知識不相適應的問題

對轄區內的重大事項進行審議并作出決定是一門技術活。目前，在區（縣）級人大常委會的專職委員中，不少人是從黨政機關的領導崗位轉任過來的，年齡偏大，其知識結構有的以通識性知識為主，有的因過往從事的業務領域相對單一，缺乏與論證事項相匹配的專業素養。而在兼職的委員中，由于受代表結構分布的限制，具有與待議事項相同專業背景的委員名額本來就不多。他們在參與審議決定區內各種不同的重大事項時，雖有積極建言獻策的良好愿望，但因缺乏對口的專業知識而感到力不從心。例如，委員和代表在審議政府財政預算的過程中，盡管對區內重大項目的財政運作情況有濃厚興趣，他們也很關心納稅人所納的稅究竟用到了什么地方？用得是否恰當？但對諸如“全口徑預算”“公共預算可支配財力”“功能分類科目”和“經濟分類科目”等看不懂的各種專業術語或難以辨識的圖表和指標時，結果容易出現“外行”去決定“內行”事務的尷尬現象。可見，區（縣）級人大在重大事項決定中要發揮更大的作用，就必須設法跨越審議事項的專業技術鴻溝。然而要做到這一點，除了深入發掘常委會委員和人大代表自身的專業潛力外，還須善于運用“外腦”，借力解決自身知識結構不完整的問題。

（一）修煉“內功”，補齊委員專業知識的短板。人大常委會成員要在本區重大事項的審議中發現問題、找出毛病，就必須煉就火眼金睛，否則，將難以提出有建設性的意見。為此，有必要在人大常委會委員中建立多層次的培訓機制，積極為委員“增高”“充電”。例如可以針對人大不同階段履職的特點和需要，綜合運用邀請專家學者授課、組織各工委主任和職能部門專業人士開設專題講座、組織各代表小組和各專（工）委員學習研討、參加黨委或省市人大的在線培訓、組織委員跨界別視察或調研等方式，為委員們的履職提供全方位的學習交流平臺，著力提高其履職所需的專業素質和能力，努力使常委會成員從專業知識的“外行”向“內行”的角色轉變，使常委會對重大事項的審議決定工作，從 “業余”向“專業”

的方向轉變。

（二）組建專業代表小組，著力打造人大機構的 “智囊團”。為了擴大人大行使決定權的智力支持，可以根據《代表法》的規定，打破原來按照選舉單位分組的模式，按人大代表所學的專業和特長，通過細分專業，形成不同類型的專家組合，彌補常委會成員在某些專業知識上的欠缺，從而推進人大機構職能的專業化建設。

（三）組建專家人才庫，加強對重大事項的專業咨詢和評估工作。由人大牽頭，整合轄區內各行業協會、各專業技術團體、法學會、各專業院校以及人大代表、政協委員中的專業人才資源，建立“人大重大決議和決定的論證專家人才庫”，聘請給力的專家學者，作為人大審議決定重大事項的專業技術顧問和參謀。借助專家專業的眼光，對重大事項決定進行前置性“體檢”，讓人大的決定能夠多“一雙眼睛”看一看，多“一把尺子”量一量，通過接受專業人士的“挑刺”， 以盡量減少對重大事項決定工作的失誤，使人大的監督更具專業性和權威性。

（四）建立輔助人大審議決定重大事項的專業技術調查制度。在現代社會，區級人大及其常委會擬審議決定的一些重大事項，往往是政治問題、經濟問題、社會問題、法律問題與技術問題交織在一起，隨著社會專業分工的細化，人大對重大事項專業領域的審議，會越來越依賴于專業團隊、專業人士對技術問題的判斷。目前區一級的人大代表或常委會委員，可能是某一方面的權威人士，但不可能是所有領域的技術權威，故有時也難以滿足審議決定重大事項所涉專業領域的復雜性需求。因此，建立一定的程序性機制，從社會中吸納專業技術力量，根據人大及其常委會的要求，廣泛深入地參與對重大事項的技術性調查，就能最大程度確保對重大事項技術調查判斷的科學性和中立性。

（作者單位：廣東省廣州市番禺區人大常委會）endprint