試論地方人代會存在的問題及對策

張天科

一年一度的各級人民代表大會會議，是人大代表履行職權的基本形式和主要平臺。總體而言，長期以來，地方人代會在地方政權建設、民主法制建設和經濟社會發展中發揮了重要作用，會前準備、會中審議、會后落實等運行程序逐步規范完善，真正實現了人民當家作主，充分體現了人民代表大會制度的優越性。但毋庸諱言，一些地方人代會在實際運作中存在著—些與形勢任務不相適應的問題，需要改進和完善，主要體現在以下幾方面。

一是會前準備不足。目前，地方各級人代會大部分安排在年初召開，由于時間倉促，會前一些準備工作剛剛展開，還未理出頭緒，就急忙舉行人代會，只能是疲于應付；加之新年剛過，上年財政經濟計劃完成數據一時統計不出來，下年的預算和計劃指標又把握不準，提交上會的材料變數較大，難以事先審查，不能為人代會審議決策提供客觀真實和可靠翔實的依據。有的會前不組織代表進行有針對性的調研，不傾聽民聲，不征求民意，提交會議的報告和材料閉門造車，既不回應社會關切，又不順應民意，追求的僅是華麗的辭藻，“假、大、空”；有的臨近開會才倉促上陣，通知有關人員，結果只能是忙亂無序，沒有章法。

二是人員到會不齊。召開人代會，本是區域政治生活中的一件大事，很莊嚴、很神圣。按理說，一般一年一次人代會，作為人大代表應積極參加；“一府兩院”和政府組成部門負責人應自覺列席會議。可實際上，在一些地方人員到會不齊，代表到會率時高時低。有的出、列席代表“兩頭（開、閉幕）到一到，中間往回跑”，你開你的大會，他忙他的事。雖然召開全體會議時的到會率情況尚好，但在分組討論時往往出現“首次討論像模像樣，二次討論三三兩兩的情況”。

三是討論發言不夠認真。由于代表原所處地位和知政情況不同，聽審報告難以深入，抓不住重點和要害。在分組討論中，往往表現為領導代表發言滔滔不絕———說不完；行業代表發言三句不離本行———面太窄；基層代表發言三言兩語就打住——無話說。有的缺乏從宏觀上審時度勢去審議，而是說來說去話小局；有的憑電視上看的、老婆孩子說的、單位同志議的話題論短長，局限在淺層次上議大事；還有的則是套話多、好話多、空話多、廢話多，評功擺好頭頭是道，提起建議一頭霧水，如此種種，當然使審議質量難以提高。

四是代表議案、意見少。一方面會前組織代表開展視察調查少、征集議案少，會上不會寫或寫不出像樣的議案；另一方面為了圖省事、怕麻煩，一些市、縣級人代會干脆直接就不列議案，有議案的也全部作為批評和意見、建議處理。致使在一些地方，出現議案和批評意見越來越少，有的甚至是零議案這種非正常現象。

五是會議質量不高。目前市縣兩級人代會僅僅滿足于聽聽報告、審批決議，過程序了結事。從形式上看嚴肅有余，開法不活；從內容上看，程序性的多，實質性的少；法律賦予縣級以上人代會的十五項職權行使的很不到位，詢問和質詢、特定問題調查、罷免等手段很少用過。

之所以會產生上述問題，筆者認為主要有以下三個方面原因。

一是會議安排不合理，輿論導向不正確。近年來有的地方為了節省開支、圖簡單省事，往往以改進會風、反對“四風” 為由把人代會會期一壓再壓，少數鄉鎮人代會甚至是“一天會議半天開，讀完報告就散會”，造成會議期間連把所有議程依法定程序過一遍都相當緊張，更沒有時間去安排充分醞釀和開展民主審議；有的地方不是把主要精力放在思考如何依照法律程序、組織開好人代會上，而是把注意力放在了安排代表吃好、住好和傳達領導講話上，導向有偏差；還有一些人常常把人大看作是中看不中用的“橡皮圖章”， 認為召開每年一度的人代會只不過是走走形式而已，因而造成了一些領導思想上不夠重視，分組審議不參加，代表討論發言諞閑話，多是敷衍了事圖應付。

二是少數代表認識不高，素質較低。一些代表由于政治理論、法律與政策水平不高和宏觀知政度低，加之學習培訓未能及時跟上，不知該如何在人代會上為民代言、履職盡責。既提不出合理化的意見建議，也難以在會中有的放矢地討論審議，成為聾子的耳朵“樣子貨”；還有一些代表是“雙重身份”，且多是黨政機關或“一府兩院”及有關方面負責人，這種既是執法者又是監督者的雙重身份，造成了本應分工而有所制約的權力之間的交叉、混雜，本該參會積極履職卻成了會議的旁觀者，代表的主體作用難以有效發揮。

三是民主氣氛不濃，缺乏宣傳力度。按理說，人民代表大會是民主的殿堂。召開人代會是為了民主議事決策，反映社情民意，推進民主法制建設，促進“一府兩院”工作。而目前由于人代會會期制度設計上的不完備、運行上的不規范和對外宣傳上不公開不透明，代表參與管理地方國家政治、經濟、文化事務的渠道不夠暢通，社會關注不高。尤其是鄉鎮一級召開人代會，人代會和年度安排會議一起開，代表作用難發揮，行政化傾向比較明顯，民主議事決策的氣氛不濃，加之缺乏報紙、電視等新聞載體的宣傳，往往形成了“你開你的會，我種我的地”的難堪局面，既制約著人代會的影響力，又減弱了廣大人民群眾的參與度和對開好人代會的作用力。

那么，如何才能改變這種不良現狀，組織開好地方人代會呢？結合上述問題，筆者認為，應從以下五方面抓起。

一是要提前做好會議籌備工作。提早做好各項籌備工作是開好地方人代會的重要基礎。“凡事預則立，不預則廢。”縣鄉年度人代會一般安排在年初1月份召開，這就要求在上年12月中下旬開始籌劃會議的籌備工作。首先要制訂工作方案，起草好安排意見，并就召開人代會的有關問題向同級黨委專題報告，組建籌備機構，擬好會議文件和各項工作報告，做好會務、秘書、材料、組織、宣傳、后勤、安全保衛等準備工作。其次要依法適時召開人大常委會會議，聽取關于人代會籌備、舉行人代會的情況說明，聽取并通過人大代表資格審查委員會關于本級代表變動情況的報告，審議決定人代會召開時間、列席會議人員，擬定會議議程（草案）、補選辦法（草案）等。再次是協調落實起草好人大、政府、法檢兩院和財政預算、經濟計劃“六個報告”，下發會議通知，落實參會人員，督促有關部門和人員及時進入“角色”，才能打好有準備之“仗”。同時要重點組織人大代表圍繞人代會議題和社會熱點問題開展會前視察，走訪選民，廣泛聽取意見，為在大會上討論發言、提出議案和審議決策提供情況與依據。endprint

二是要確保會議時間。召開地方人代會必須依法定的內容和程序辦事，這就需要有必要的時間作保障。在舉行人大會議依法行使職權時，絕不能怕麻煩、圖省事，隨意縮減會議時間和工作程序。原則上省市一級人代會應安排5～7天，縣區一級人大會議不能少于3天，鄉鎮不得少于1.5天。這些時間規定要求包括盡力提前將工作報告草稿發到代表手中，以便熟悉了解報告內容；有足夠的時間進行大會報告和分組、代表團及聯組審議，提出議案建議，以保障代表履職行權，充分發表意見；換屆選舉時有充裕的時間熟悉了解和聯名提出候選人及對候選人進行醞釀、選舉等。只要是必要時間，就必須給足，否則，往往會欲速而不達，影響會議的實效。

三要嚴格會議要求。在我國，人代會既不同于黨政的某項工作會，也不同于勞模表彰會，是一個參政議政的高規格的會議，在社會政治生活中的性質、地位和作用十分重要。依法按時出席或列席人代會，不僅是權力機關議事決策履職行權的客觀要求，也是法律的明確規定。目前地方人大及其常委會應在合理壓縮會議范圍、適當減少列席會議人員的基礎上，完善代表履職考核制度，實行會議簽到通報制，遲到早退的要提出批評，無故兩次以上不參加或缺席人代會的要勸其辭職，終止其代表資格，盡力扭轉人員到會不齊、會議要求不嚴的現象。

四要深化會議審議。審議報告是人代會的重頭戲，廣納代表建議，是改進各項工作的基礎。時下要把充分發揚民主組織好會議審議作為提高人代會質量和效果的有效方式，審議大會提交的工作報告時，大會主席團成員要帶頭參加分組審議，并要注意引導代表圍繞會議主題討論發言，客觀評價工作，指出問題，提出建議；同時可選擇1-2個專題，組織代表進行大會聯席發言，政府組成部門和人民法院院長、人民檢察院檢察長應旁聽大會報告和對相關報告的審議，注意聽取不同意見特別是那些中肯的、尖銳的批評意見，廣納良言，修改完善會議材料，努力使會議報告和大會作出的決議、決定更符合實際；代表提出的詢問和聯名提出的質詢案，要責成有關機關到會作出說明、回答質詢，接受代表的批評，改進工作；會議通過的決議、決定要客觀科學，充分吸取代表提出的建設性意見，廣泛集中和體現民智、民愿、民意。

五要增強會議效果。一方面要改進會議開法，變封閉式會議為開放式會議。比如，在做好大會一系列工作的前提下，在會議內容設置上除原有的報告、審議、選舉、決議等以外，可否增加若干選舉和人大任命干部向大會述職、部門承諾、當選人員發表施政演說，組織代表實地參觀考察等；在討論審議形式上，既可分團分組審議，又可大會發言、聯組審議等。會議除設立會議旁聽席，邀請市民旁聽外，還可積極拓展多種渠道，如設立熱線電話，嘗試建立“代表通道”，開辟群眾接待室，開展網上論壇、多方征求意見等方式，廣泛動員群眾參與人代會的會議審議，組織開展現場詢問、質詢、評議和測評，以便會議廣納民智、反映民意。另一方面要聚焦民生熱點，積極回應社會關切，充分發揮宣傳部門、人大自身和報刊、廣播、電視等各種新聞媒體的作用，大張旗鼓地公開、及時宣傳報道人代會的重要活動和情況，進一步增強人代會的公開性、透明度、及時性和廣大人民群眾的參與性，切實保障和促進人大代表知情議政和當家作主的權利，不斷推動民主法制建設的進程。

（作者單位：陜西省寶雞市金臺區人大）endprint