公共決策制度構建階段公眾參與問題探究

宋海風

摘 要：在公共決策民主化、法制化、程序化的進程中，公眾參與的兩種錯誤傾向——“懷疑”和“盲目放權”，會造成公眾參與不足或參與失控，最終導致公共決策失敗的風險。為此，決策者必須明確公眾參與的原則，把握好公眾參與的若干個“平衡點”，推進公共決策體系不斷優化。

關鍵詞：公共決策；制度構建；公眾參與；權利分享；平衡

中圖分類號：D63-3文獻標志碼：A文章編號：1002-7408（2018）01-0059-04

從法理的角度看，憲法賦予了公民管理國家事務的權利。參與公共決策是公民行使其民主權利和參與權利的方式之一；從現實的角度看，無論是民主決策的趨勢還是公共決策頻繁遭遇“街頭否定”的現實處境，都表明公眾參與日益成為公共決策的必要環節；從制度推進的進程看，2017年《國務院重大行政決策程序暫行條例（征求意見稿）》出臺，理論界認為這是通過制度來規范行政決策的重要舉措，也表明高層切實推進決策民主化、法制化、程序化已進入制度構建階段。制度構建原用于企業管理領域，指根據組織的戰略規劃和業務構成，搭建和優化符合企業實際的、系統化的管理與運作制度體系。本文將制度構建引入公共決策過程的公眾參與中，研究在公眾參與制度建設過程中如何克服體制內決策者的錯誤意識，把握公眾參與的原則，依據公眾的成熟度建設推動公共利益和政府利益、公眾目標與政府目標相互平衡、不斷優化的制度體系的實現。

一、對公眾參與問題的兩種錯誤認識傾向

社會主義民主的本質是人民當家作主。公眾參與公共決策的本質是公眾與公共決策者分享決策權力，實現人民當家作主，管理國家公共事務。民主體現在思想、機制、制度三個層面，無論是人類民主政治發展的進程，還是中外民主政治發展的現狀，代議制這種間接民主形式都比直接民主存在得更加廣泛、更加歷史久遠。代議制民主的長期普遍存在必然有其合理性與正當性。這種長期而廣泛的民主實踐強有力地支撐著公眾參與的“條件說”[1]或“素質說”。在公眾參與的制度構建階段，公共管理者和決策者容易產生兩種錯誤傾向，如果對其放任而不加以澄清與糾正，會導致公共決策失敗。因此，必須對其進行了解、研究和厘清。

1.決策者或公共管理者“懷疑派”的錯誤傾向。公眾參與問題對于相當一部分決策者來說是一種困擾，這部分人對于公眾參與顧慮重重。他們對公眾參與普遍持有比較消極的態度，主要源于如下原因：一是對我國民主文化底蘊是否充足及公眾是否具備必要素質的質疑。公眾參與是民主政治的一種主要形式，楊光斌、曾毅等學者曾闡述過民主政治發展的“條件說”[1]觀點，在政治學界具有一定的影響力。在政治和行政系統內部也有相當一部分官員，特別是鄉鎮層級的官員們基于以往換屆選舉的切身經驗，對于村民自治中的公眾參與狀況普遍不樂觀，他們認為村民自治制度至今運行不夠成熟的最主要原因是村民素質不高，比如，至今在村民選舉中比較普遍地存在宗族勢力的影響。在美國，二戰的結束致使世界資本主義殖民體系走向全面崩潰，新興國家紛紛登上歷史舞臺，開啟了新一輪的現代化浪潮。當時西方普遍流行的樂觀主義者認為，發展中國家只要經濟發展了，就自然能轉型為以美國、西歐為代表的現代國家。經濟發展帶來民主的思維方式不僅成為一種“路徑依賴”，而且一度成為美國決策部門對外援助的意識形態和理論基礎[2]。但是世界上第三波民主化浪潮引發的中東北非地區的國家內亂、社會失序動蕩更增加了某些人對于公眾參與的疑慮。二是他們認為公眾目標利益只聚焦于短期利益，這與政府著眼于長期利益與目標有矛盾，不同群體利益訴求的差異甚至沖突的現實境況導致公眾參與具有不確定性與不可控風險。三是決策者對于權力被分享有著本能的排斥和恐慌，多年來由于“政治系統模型形成的決策獨斷習慣與惰性”等，使他們成為公眾參與天然的反對派。

現實中決策執行階段目標群體對政策激烈反對的倒逼壓力與制度的規制作用使公共參與不可避免，在雙重壓力之下，對于公眾參與中的若干問題如果不進行厘清，必然影響公眾參與的推進及決策民主化的進程。如何在公共決策中合理地嵌入公眾參與是當代公共決策必須正視的問題。

2.公共決策者中“盲目派”的錯誤傾向。這部分決策者容易簡單化地分享決策權，對各種條件不同、情況各異的決策情境中的決策權無原則地“一放了之”。“盲目派”在公眾參與的問題上存在幾個認識誤區：公眾參與的決策程序必然能保證決策結果的正確性，可以在多種不同類型公共決策中引入公眾參與；在公眾參與決策的過程中政府是被動消極的，否則會招致公眾的反對；政府不需要對公眾參與進行設計與引導。

公眾參與公共決策應被視為低度的政治參與，決策權力當然應該被歸納到政治權力的系統內。但本研究側重于研究公共管理中的決策參與問題。與上面的反對派不同，“盲目派”對于哪種類型的公共政策需要公眾參與以及公眾參與的渠道、方式、幅度、深度、技術等問題缺乏必要的把控，容易被公眾牽著鼻子走，失去對公眾參與度的過程控制和結果控制。

公眾參與已經成為公共決策的重要環節。公眾參與決策是政府與公眾分享決策權力的過程，涉及政府與公眾兩個方面。在已有的公共政策參與實踐中政府要么主動開放決策系統，吸納公眾參與決策，要么被動接納公眾參與決策，后者往往會導致公共決策做出重大修改，甚至廢止。能否實現政府與公眾的良性合作、在政府與公眾之間合理分享決策權力，既與政府和公眾之間能否建立起相互信任有關，也與公眾成熟度有關。政府和公眾之間的關系、公眾的成熟度都是可變量，但在既定的決策環境與條件下具有穩定性。在公眾參與的問題上，政府的兩種態度都不可取，一種是不加區分地“一放了之”，表面上看似乎是順應了民主政治的要求，似乎是忠實履行了公眾參與的程序性規定，其實是一種極其不負責任的態度；另外一種則是以公民的素質等原因為借口牢牢抓著決策權不放，實質是對于權力被分享和對決策進程因公眾參與而偏離軌道甚至失控的擔憂或缺乏公眾參與的經驗和能力的體現。這兩種錯誤傾向主導之下的公眾參與都充滿失敗的風險。endprint

二、確立推進公眾參與決策的原則

公眾參與決策旨在解決重大行政決策實踐中由于缺乏公眾參與和監督而導致行政首長“一言堂”“一支筆”“經驗決策”“拍腦袋決策”等增加行政決策風險、降低決策科學性的問題。公眾參與決策有利于決策者與公眾之間的信息溝通，有利于增加公共政策的可接受度與可行性。

在研究問題前我們首先需要確定一個基準，即什么樣的公眾參與對于決策者來說是成功和可以接受的。這個基準明確后，公共權力機構和公共決策者下一步就可以選擇某個具體的公共決策是否需要與公眾分享決策權力，分享多少，如何分享。在協商合作式的社會治理中涉及到的公共決策，政府和公眾都是公共決策的主體，不過作為體制內的決策權力是直接的“決定權”，體制外決策權主要是間接的“影響權”，公眾參與是體制內決策者和體制外決策者分享一部分決定權或公眾增加對公共決策影響力的過程。公眾參與是善治與善政的必要條件，政府除了要有分享決策權力的心理準備與機制建設，還要確立分享決策權力應當遵循的原則，以預防和糾正決策者在公眾參與問題上的錯誤傾向。

1.根據公眾的成熟度確定參與的范圍與程度。成熟度是人們對自己行為承擔責任的能力和愿望的大小[3]。公眾成熟度體現為公眾參與中的理性表現。公眾的成熟度可以從能力、素質、意愿三個維度衡量。參與能力主要是指公眾參與公共決策中對于參與決策問題的理解與把握能力，對于自己訴求的準確表達能力，對于參與渠道、參與方式恰當的選擇能力；素質主要指公眾參與者的道德水準（其中社會公德是一個主要的次級要素）、受教育程度、法治思維水平等。參與意愿是指公眾參與者的參與意向、參與愿望的高低，是一個態度維度。公眾的成熟度低會表現為：公眾參與的態度消極、參與的非理性、情感性、情緒化、價值偏好性不穩定等。

公共管理者必須設定一個公眾參與的公眾素質閾值，達不到這個閾值則不啟動公眾參與。從理論上來說公眾參與的最大功績在于其能夠解決公共政策的合法性問題。改革開放以來我國公眾參與度總體在上升，但與之相伴的公共政策合法性不斷受到挑戰，這恰恰是民主政治發展的標識，并不能因此而否定公眾參與，需要對公眾參與進行前瞻性的設計與制度上的保護。但學者們在公眾參與能否增加公共決策科學性的問題上觀點并不一致，在某些情況下公眾參與能夠提供更多的信息，集思廣益彌補決策者有限理性的局限，使政策方案更加切合實際。另一種情況則是公眾基于狹隘的個體或團體利益及短期目標的追求，或囿于某些專業知識的不足及對顯性利益的選擇而與公共決策者的決策目標和初衷相悖。所以，面對復雜的公共決策問題，決策者需要根據公眾的成熟程度來決定與公眾分享權力的大小，如果把公眾的成熟度分為高、中、低三個層次，對于成熟度高的公眾在公共決策中可以選擇協商合作式決策，對于成熟度中等的公眾可以選擇有限參與型的公眾參與決策（說服），對于成熟度低的公眾則可以選擇領導決策型（領導、教育）。

2.根據有關公權力部門對公共政策的質量要求來確定公共決策公眾參與度。一般來說，政府對政策質量的要求與公眾參與度呈現逆相關，這個觀點在創新型政策制定中更適用。因為創新型或原生型的政策探索性、開拓性、前瞻性的要求普通公眾難以達到。公眾更加注重短期的、顯性的、個體的或本團體的利益。這種利益訴求與利益取向往往可能與政府利益不一致。比如，對于創新型的決策，公眾參與會阻滯改革、創新。克利夫蘭觀察發現：“一個期望能夠在城鎮公民大會上產生出大膽、富有想象力和長遠眼光的改革建議的行政領導，恐怕就不得不考慮尋求其他更好的途徑了。”[4]23

3.根據公權力機關對公共政策的合法性要求確定公共決策公眾參與度。即公權力機關是否需要公眾了解和支持該政策。如果政策可接受度并不高，或者已經得到了確保，那么，不必要的公民參與會使事情變得復雜化[4]39。如果政策對可接受度要求很高，如涉及征地拆遷、垃圾填埋場、垃圾焚燒發電廠或PX選址等問題，則無法繞開公眾接受的問題，必須納入公眾參與。

三、推進公眾參與必須尋找政府決策與公眾參與的平衡點

公眾參與行政決策，看似分享了部分決策權，但其實不然，決策機關只是將公眾參與形成的結論作為決策方案的重要考量因素，決策機關始終是重大行政決策權力的唯一直接行使者。因此，公權力機關應該確立自己公共決策進程中“主導者”的地位，但決不能走向“獨斷者”的極端。

1.決策者要在民主與集中之間找到平衡。民主決策需要吸納民意，讓公眾參與并表達意見；但決策又需要適度的集中，不能都搞“全民公決”。政府決策和公眾參與之間需要尋求平衡點，這是對政府智慧的考驗[5]。公共決策者在戰略眼光、全局思維、整體利益、協調各方關系等方面具有天然優勢，公眾參與則主要基于對于公眾利益的維護，這兩者之間有矛盾的一面，也有一致的一面。因此，體制內決策者應該在民主與集中之間找到平衡。民主本身只能確立政策制定程序的形式合法性，卻不能確保政策的公意或實質合法性。

2.決策者對于公眾要在完全信任與放任之間找到平衡。政治信任是公共政策有效性的基礎。首先，在公眾參與中，政府與公眾要建立一種相互信任的關系，這種信任模式一旦開啟，良性互動的前提就已基本具備，這就為公眾參與順利進行奠定了基礎。其次，特定范圍的民主可能與社會公意存在內在的沖突和緊張。“喧囂的少數”未必能夠代表“沉默的多數”，因此，公共決策者要甄別活躍的參與者是否能代表多數。再次，在公眾參與中，如果決策者對于公眾意見的合理成分不加以吸納，可能會影響公眾參與決策的熱情，損害公眾對于執政黨及其決策者的信任。最后，必須清醒認識到決策者理性經濟人的本質。“經驗觀察表明，對于大多數未經組織化的個體來說，行政過程中的利益競爭，他們要么在‘搭便車的心理支配下無所事事，要么在參與過程中做‘布朗運動。”[6]范·米特認為公民參與程度是“根據個人的興趣和可以支配的時間而定的”。比如，因為很多雇主在星期五發工資，領到薪水的人們就可能去飲酒消費而不去投票，所以，英國的選舉通常在星期四舉行。事實上，公眾參與公共決策的動因是異常復雜的，但利益驅動應該是最重要的原因。除此之外，體制內決策者要警惕在公眾成熟度比較低的情況下，過度讓渡決策權會出現由于參與群體的參與能力、參與積極性、參與機會等因素而造成公共決策失去公共利益代表的特質，而異化為少數群體謀取群體特殊利益的工具。endprint

3.決策者要在公共參與中應當追求“有序”“有效”“有益”的平衡。“有序”是指公眾參與決策有開放、正常的渠道與法定的程序，公眾能夠通過這些既有的渠道與程序參與公共決策，且決策過程可控，不會造成社會正常秩序的混亂，更不會出現以社會問題、利益訴求開局的公眾參與演變成政治訴求與政治問題的糟糕結局。亨廷頓認為：“人當然可以有秩序而無自由，但不能有自由而無秩序。”政治穩定是實現現代化的前提，而一個強大的政黨可以實現政治制度化來吸納不斷擴大的政治參與，保證政治秩序[7]。“有效”是指公眾參與決策的效率。這里的效率應當從兩個方面去理解，一是公眾參與決策不應該造成決策陷入冗長的討論、協商、博弈而導致決策難產；二是公眾參與決策應該把政府決策成本計入考慮，不應該導致時間等成本大幅度增加。“有益”是指公眾參與應當增加決策的正確性，即對與公共利益和公共福祉的增加，兼顧眼前利益與長遠利益、局部利益與整體利益、政治利益與經濟利益等。

從公共政策模型來看，中國是一個典型的政黨主導型公共決策的國家，政治制度、政黨制度決定了中國共產黨在國家公共決策體系中占據主導地位。從公共政策的橫向來源來看，黨的決策、政府決策、人大決策構成了決策的權力部門。面對現代決策的復雜情況、公共決策剛性的程序要求，執政黨和政府公共管理者對于面臨的挑戰要善用權變理論來妥善應對。我們必須充分認識到公眾參與在多元社會、民主化趨勢下的復雜性，引入公眾參與不能簡單化，不能一引了之，也不能拒而不引。學界需要進行充分的理論研究，決策部門需要認真開展實地調研，既要避免公眾參與熱熱鬧鬧走過場，也要避免決策者完全被公眾牽著鼻子走的窘境。

參考文獻：

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[3]莫文竟，夏凱南.基于參與主體成熟度的城市規劃公眾參與方式選擇[J]. 城市規劃學刊，2012（4）.

[4][美]約翰·克萊頓·托馬斯.公共決策中的公民參與[M].北京：中國人民大學出版社，2014.

[5]郭道久.民意表達與地方政府決策民主化機制創新——對“開放式決策”的一種解析[J].南開學報（哲學社會科學版），2017（1）.

[6]王錫梓.公眾參與和行政過程——一個理念與制度分析的框架[M].北京：中國民主法制出版社，2007∶82.

[7]李雪，楊穿.試論亨廷頓現代化理論與執政黨變革之間的內在關系[J].改革與開放，2015（12）.

【責任編輯：張曉妍】endprint