我國社會保障建設的對策研究

袁微　高楊　高元志

“十三五”時期是我國全面建成小康社會的決勝階段，也是讓全體人民在共建共享中有更多獲得感并朝著共同富裕方向穩步前進的關鍵時期。社會保障作為共享發展成果的基本途徑與制度保障，無疑應扮演更加重要的角色。加快健全我國社會保障體系，并使之沿著更加公平、更有效率、更可持續的方向走向成熟、定型的發展新階段，是“十三五”時期經濟社會發展的一項重要任務。

科學認識我國社會保障制度

社會保障制度的內涵

社會保障是國家通過立法并依法采取必要的行政手段，對國民收入進行再分配，對暫時或永久喪失勞動能力，或因其他各種原因面臨生活困難或生存風險的社會成員提供必要的、基本的、經濟的保障制度以及相關措施。我國的社會保障主要包括：社會保險、社會救助、社會福利、優撫安置等。其中社會保險是社會保障體系中最重要的組成成分，是應對社會風險，發揮社會保障共濟性的重要途徑。

社會保障的主要功能

社會保障制度是現代國家一項重要的社會經濟制度，關乎民生改善和社會公平正義，是實現基本公共服務均等化，營造安定有序的生活環境，推進和諧社會建設的重要保障。其作用有以下幾點：

社會保障是收入分配的調節器。社會保障制度的建立和實施，就是通過再分配，削高墊低，適當縮小各階層社會成員之間的收入差距，避免貧富懸殊，使社會成員的基本生活得到保障，使社會分配趨于公平。社會保障作為重要的反貧困手段，通過社會保險、社會救助等政策使貧困者的收入增高、能力提升，以改善其貧困狀況，最終達到社會穩定、調控收入分配的目的。

社會保障是社會發展的穩定器。社會保障通常被稱為社會的安全網或社會減震器，國家建立覆蓋城鄉居民的社會保障體系，就是保障城鄉居民在年老、失業、患病、工傷、生育時的基本生活和基本醫療需求，使無收入、低收入以及遭受各種意外災害的城鄉居民有可以依靠的生活來源，保障他們的基本生存需要，消除社會成員的不安全感并緩解社會矛盾。

社會保障是經濟社會發展的推進器。完善的社會保障制度是經濟社會發展的“推進器”，一方面可以改善人們的消費預期和消費結構，刺激消費需求，拉動經濟增長；另一方面，完善的社會保障制度可以促進勞動力在全社會范圍內自由流動，使人力資源得到合理配置。同時，社會保障基金的長期積累和投資運營，可以壯大資本市場，從而促進經濟發展。

我國社會保障制度的發展狀況

我國社會保障制度建設取得的成就

經過長期努力，特別是“十二五”時期的攻堅克難，我國社會保障體系有了長足發展，制度體系日趨健全，體制改革持續推進，保障人群迅速增加，待遇水平不斷提高，為全面建成小康社會打下了堅實的基礎。

制度體系日趨健全。“十二五”時期，全面建立城鎮居民養老保險制度、全民醫療保險制度、城鄉居民大病保險制度、疾病應急救助制度、臨時救助制度、養老服務補貼制度，涵蓋各類群體、針對各類基本需求的社會保障制度體系已基本形成。

體制改革深入推進。機關事業單位養老保險制度改革破冰，不同性質單位基本制度安排的“雙軌制”問題正在解決。整合城鎮居民醫保和新農合，建立統一的城鄉居民基本醫療保險。居民大病保險全面推開，省內異地就醫結算逐步實現，建筑業職工參加工傷保險辦法出臺，全民參保登記計劃啟動。

保障人群持續增加。截至2016年底，全國參加基本養老保險人數達88777萬人，同比增加2943萬人，基本實現老有所養。職工醫保、城鎮居民醫保和新農合覆蓋人數超過13億人，排除重復參保等情形，覆蓋率超過95%，基本實現全民醫保，社會保障制度的受益人群在不斷增加。

待遇水平明顯提高。全國企業退休人員月均基本養老金從2012年的1686元增加到2016年的2362元，年均增長8.8%。今年按平均5.5%的水平繼續上調養老金，企業退休人員基本養老金將實現13連增。城鄉居民基本醫療保險補助標準從2012年的240元提高到2016年的420元，今年繼續提高到450元。大病保險覆蓋城鄉居民超過10億人，政策規定的支付比例不低于50%。

我國社會保障制度面臨的挑戰

我國社會保障制度建設成就舉世矚目，但畢竟建立時間較短，還存在不少矛盾和問題，特別是面對新形勢、新要求，深化改革和加快發展的任務依然繁重。

經濟增速放緩。從外部環境看，當前和今后一個時期，我國經濟社會形勢將發生明顯改變。進入新常態，我國經濟從高速增長轉入中高速增長，財政收入以及社會保險基金收入增速會相應下滑且幅度可能會更大，這與滿足日益增長的社會保障資金剛性需求之間的矛盾會越來越大。

社會保障擴面繳費難度增加。經濟下行、淘汰落后產能對社會保險工作的影響還是很大的，當前，我國正在大力推進“三去一降一補”為主要任務的供給側結構性改革，鋼鐵、煤炭、水泥等過剩行業的減產將進一步增加社保繳費的難度。與此同時，私營企業參保意識薄弱，不重視參保，甚至通過各種途徑規避社會保險繳費，加之大量靈活就業人員，工作流動性大，參保繳費的積極性不高，這些因素都給社會保障的擴面和繳費工作增添不小的難度。

人口老齡化形勢嚴峻。由于我國老齡人口基數大，發展快，城鎮離退休職工的迅速擴增和不斷提升的養老保障水平，使得我國社保基金收支平衡的壓力前所未有。其次，無論是從養老和醫療保障水平來看，還是從老齡產業發展、社會保障制度建設等方面來看，我們都尚未做好妥善的應對之策。目前，我國養老保障、醫療保障水平較低，也尚未形成體系健全、多層次、多元化的養老服務產業格局。

制度條塊分割。由于制度分割，經濟發展不平衡等方面的原因，我國社會保障制度在待遇模式和待遇水平上呈現出不均等現象。如城鄉分割導致城鄉社會保障待遇差距明顯，企業與機關事業單位養老保險制度模式的區別，造成養老待遇水平的不公。加之地區發展不平衡帶來的保障差距等都在一定程度上使收入分配差距呈現擴大趨勢，社會保障調節收入分配的壓力更加繁重。endprint

社保統籌層次較低。當前，我國社會保障制度統籌層次低、跨地區轉續困難成為制約勞動力流動的主要因素。我國目前較低統籌層次的社會保險制度不僅影響著社會保險制度本身的發展和完善，也不適應當前改革開放和經濟社會發展的要求，主要表現：一是繳費水平偏高，影響社會保險的覆蓋面；二是影響社會保險調劑功能的發揮，加劇地區間不平衡；三是社會保險關系難以轉移接續，阻礙勞動力自由流動。

推動我國社會保障制度改革的重要舉措

“十三五”時期，我國社會保障制度仍面臨著城鄉發展不平衡、覆蓋范圍窄、統籌層次低、制度不完善等諸多問題。因此，社會保障制度體系有待進一步完善，以實現更加公平和可持續發展，推動形成有中國特色的、適度普惠型的社會主義福利社會。

大力促進城鄉社會保障統籌發展

城鄉社會保障制度統籌發展的重點是盡快建立和完善農村社會保障制度，應堅持城鄉并重、相互協調的發展思路，要將城鄉社會保障制度作為一個有機整體，進行合理、科學的規劃設計，以助于城鄉社會保障制度的有效銜接。

統籌考慮農民工、被征地農民等特殊群體的社會保障問題，妥善靈活的解決他們的社會保障問題，例如：加快城鎮化建設，農民工市民化等舉措，使他們加快融入城市，享有城鎮居民的基本公共服務。

加快推進養老保險制度改革

完善養老保險個人賬戶。完善職工養老保險個人賬戶制度。建立透明易懂的收付制度，加強個人繳費與待遇水平之間的聯系，健全多繳多得激勵機制。合理調整個人賬戶養老金計發月數，改進個人賬戶記賬利率辦法。加快推進機關事業單位工作人員養老保險制度的改革。

實現基礎養老金全國統籌，穩步推進養老保險關系轉移接續。實現基礎養老金全國統籌，厘清中央與地方政府的責任，進一步統一規范養老保險制度，實現養老保險關系在全國范圍內順暢轉移接續，更好地發揮要老保險的統籌調劑能力，更好地體現制度的公平性。

增強基金收支的可持續能力。豐富社會保險基金收入來源渠道，拓寬社會保險基金投資渠道。積極穩妥推進基金的市場化、多元化、專業化投資運營，實現基金保值增值。逐步提高國有資本收益上繳公共財政比例，劃轉部分國有資本充實社保基金，健全基金監管體制。

綜合考慮我國人口結構、就業結構變化趨勢和社會保障可持續發展要求，實施全民參保計劃，基本實現法定人員全覆蓋；出臺漸進式延遲退休年齡政策，在廣泛論證和積極宣傳的基礎上，逐步推行彈性退休政策。

建立養老金正常調整機制。統籌考慮機關事業單位、企業和城鄉居民的基本養老金調整，逐步建立統籌各類人群的基本養老金調整機制。要充分考慮到經濟社會的發展水平、社會平均工資、物價變動等因素的影響，盡量保證養老金的購買力水平不降低。

建立多層次的養老保險體系。進一步擴充養老保險增收范疇，積極穩妥推進養老基金市場化、多元化、專業化投資運營，實現基金的保值增值。加快發展補充養老保險，完善企業年金和職業年金，以稅收優惠方式鼓勵職工參加儲蓄性養老保險，推動建立多層次的養老保險體系。

大力推進醫療保險制度改革

整合城鄉居民基本醫療保險制度。整合城鎮居民基本醫療保險和新型農村合作醫療兩項制度，建立統一的城鄉居民基本醫療保險制度，實現城鄉居民公平享有基本醫療保險權益、促進社會公平正義。建立完善多方籌資機制，不斷提高城鄉居民醫療保險的籌資水平，逐步縮小與城鎮職工基本醫療保險的待遇差距，最終在國民醫療保險制度的框架下實現制度的全面整合和統一。

逐步提高醫保統籌層次。解決異地就醫問題，不僅僅在于建立結算平臺，實現全民醫保信息數據共享，還在于大力提高基本醫保統籌層次，推進醫療保險制度變革，加快整合城鄉一體化的基本醫療保險制度。在新的制度安排下，如何把握好異地就醫管理與費用結算的關系，把握好就醫地管理和參保地管理的關系，確保異地就醫工作高效順暢和平穩安全，化解地方政府、社保部門和參保人之間的利益沖突，才是問題的關鍵。

鼓勵發展補充醫療保險和商業健康保險。積極鼓勵發展企業和個人共同負擔的補充醫療保險以及個人投保的商業健康保險，建立多層次醫療保障體系。在落實對基本醫療保險、補充醫療保險稅收優惠政策的基礎上，完善個人購買商業健康保險的個人所得稅稅前扣除優惠政策。

加快推進社會救助和社會福利體系建設

統籌社會救助體系建設。整體規劃救助體系建設，推進政策歸并與制度整合。加強社會救助與社會福利、社會保險制度之間的有效銜接，形成政策合力，實行扶貧政策和低保政策有效銜接，對貧困人口應保盡保。清理規范低保捆綁項目，繼續完善低保標準制定和調整辦法，加強救助對象動態管理，建立跨部門、多層次的救助申請家庭經濟狀況核對機制，提高救助瞄準率。

健全特殊群體的服務保障制度。積極應對人口老齡化，加快建立社會養老服務體系和發展老年服務產業，更好滿足老年人特殊的服務保障需求。健全農村留守兒童、婦女、老年人關愛服務體系，重點圍繞留守人員的基本生活保障、教育、就業、衛生健康、思想情感等方面實施有效的關愛服務。健全殘疾人權益保障制度，大力營造尊重殘疾人的良好社會氛圍，讓殘疾人平等享有各種社會權益。健全困境兒童分類保障制度，完善工作機制和監管機制，加強政策制度創新和服務體系建設。endprint