改革開放40年來中國生態環境監管體制改革回顧與展望

〔摘要〕 改革開放40年來，伴隨著中國經濟的快速發展和生態環境的復雜變化，生態環境監管體制改革也走過了40年的歷程，對于防治環境污染和保護生態環境發揮了重要作用。2018年是我國改革開放40周年，國務院整合成立生態環境部，生態文明建設目標對生態環境監管提出了更高的要求，必須進一步深化和完善生態環境監管體制改革。本文從提高政治站位、推進機構改革、拓寬監管主體、完善政策法規、提高監管費用和加強監管手段等方面全面回顧了40年來中國生態環境監管體制改革的內容，總結改革成果與經驗，分析監管體制改革存在的問題諸如橫向職能分散、縱向監管乏力和監管主體結構失衡等。最后，根據生態文明建設指導意見，從生態環境政策、監管網絡、隊伍建設和監管主體等方面對我國生態環境監管體制改革進行了展望。

〔關鍵詞〕 改革開放40年；生態環境監管；體制改革

〔中圖分類號〕X321 〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕1000-4769（2018）06-0028-08

〔基金項目〕國家社會科學基金重大項目“中國大氣環境污染區域協同治理研究”（17ZDA063）

〔作者簡介〕鄭石明，華南理工大學公共管理學院教授、博士生導師，廣東廣州 510641。

一、中國生態環境監管體制改革背景

1978年是中國改革開放元年，從此走上一條蓬勃發展的康莊大道。伴隨40年改革開放歷程，我國生態環境監管體制改革同樣經過了40年的發展，為我國生態環境保護工作做出了重要的貢獻。在改革開放初期，為了大力發展經濟，未能很好地重視環境保護，生態環境監管不力導致了我國生態環境不斷惡化的局面。近十幾年來，尤其是黨的十八大之后，黨和國家充分意識到生態環境的重要性，將生態環境保護提升到了前所未有的高度。黨的十八大報告提出“建設美麗中國，實現中華民族永續發展”的生態文明建設目標，要“全面落實經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設、生態文明建設五位一體總體布局”，將生態文明“升格”到與經濟、政治、文化和社會建設同樣的地位。隨著黨的十八大以來生態文明制度建設的發展，自上而下加強環境保護的政治意愿不斷強化。〔1〕

2015年4月25日，黨中央、國務院印發了《中共中央國務院關于加快推進生態文明建設的意見》，既是落實十八屆三中全會精神的重要舉措，也是基于我國國情做出的發展戰略部署。生態文明建設是發展理念和方式的根本轉變，涉及經濟、政治、文化、社會建設方方面面，并與生產力布局、空間格局、產業結構、生產方式、生活方式以及價值理念等緊密相關，是一項全面的系統性工程。〔2〕2018年3月，在《中華人民共和國憲法修正案》中，生態文明被歷史性地寫入了莊嚴的憲法。生態文明寫入憲法，具有了更高的法律地位，擁有了更強的法律效力。因此，完善與生態文明建設要求相適應的生態環境監管制度體系，是整個系統的重要一環，也是生態文明建設的重要保障之一。本文擬通過梳理改革開放40年來中國生態環境監管體制改革歷程、監管機構變遷等，整理生態環境監管體制改革標志性政策以及總結取得的成功經驗，提出生態環境監管存在的問題和如何轉變監管思路，并展望今后生態環境監管體制改革的方向。

二、生態環境監管體制改革研究綜述

（一）生態環境監管研究

生態環境監管體制是指環保部門為了保護和監管生態環境，進行統一監管并結合有關部門分工負責相結合的體制和責任機制〔3〕，國內外學者對此展開了研究。賀璇等在《“運動式”治污：中國的環境威權主義及其效果檢視》一文中指出，我國的環境治理屬于環境權威主義治理方式，環境監管是改善環境質量的關鍵措施，只有采用強制性的環境監管才能實現污染的有效治理。〔4〕龍文濱等則通過實證研究說明環境監管政策通過為組織或個人的環境行為提供制度性壓力來實現改善環境質量的目標，制度性的環境監管是指政府通過制定涉及環境的法律、法規、政策、規定，以法律、制度的強制性壓力來鼓勵、引導、約束組織或個人的環境保護理念和行為。〔5〕李萬新等則指出學者、實際工作者和公眾普遍認為導致中國環境惡化的一個主要原因是政府環境監管和執法不力。而自由市場的倡導者認為只要有清晰的產權和補償機制，理性經濟人可以同時追求自我利益和保護環境。〔6〕Gilley認為自上而下的環境監管也存在較大弊端，它并沒有為地方政府改善環境質量提供有效激勵，環境治理的民主參與程度并不高，中央的各種環境監管政策往往得不到有效執行。〔7〕Li & Reuveny 等人指出民主國家具備的廣泛公民參與、直接選舉制、利益集團的博弈與游說等體制特征及制度運作促使“環境民主”（Environmental Democracy）作為其主要的環境監管模式。〔8〕

（二）生態環境監管體制改革研究

在我國改革開放歷程中，生態環境監管體制也處于動態變化中，少數學者對此進行了相關研究。王金南等在《國家生態環境監管執法體制改革方案研究》一文中論述了建立獨立的生態環境監管執法體制的必要性，評述了目前我國生態環境監管執法體制存在的問題〔9〕；芮元鵬等在《探索構建政府、市場和媒體三方共治的環境監管模式》中探索建立政府、市場與媒體三方共同監督、協同治理的長效機制〔10〕；周適在《環境監管的他國鏡鑒與對策選擇》中指出生態環境監管體制要強化依法處罰和問責力度，強化垂直監管并改進屬地監管，加大監管資源向基層傾斜的力度。〔11〕

綜上所述，學者們從法律、監管主體等不同角度對我國生態環境監管體制改革進行了分析，但都沒有從歷史的角度對40年來我國生態環境監管體制改革的具體內容進行研究。因此，本文將回顧改革開放40年來生態環境監管體制改革的主要內容，總結成功經驗，分析存在的問題，并以生態文明建設目標為指導，展望我國生態環境監管體制改革的方向。

三、中國生態環境監管體制改革的回顧

（一）生態環境監管體制改革主要內容