農地入市改革助推精準脫貧和新型城鎮化

深化農村土地制度改革，無論是對于鄉村振興、城鄉融合發展，還是對于要素市場化配置、經濟高質量發展，都意義重大。農村集體經營性建設用地入市（簡稱“農地入市”）是目前農村土地制度改革的重要任務。2015年初，我國開始實行農村土地制度改革三項試點（即農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革）。為總結改革經驗，分析面臨的問題，提出深化改革的建議，2018年4月底，國家發改委體改所社會調查課題組一行4人，對甘肅省隴西縣農村集體經營性建設用地入市改革情況進行了實地調研。

一、基本情況

隴西縣位于甘肅省東南部、定西市中部，轄10鎮7鄉，總面積2408平方公里，2017年末總人口51.9萬人，城鎮化率46.1%，比全國城鎮化率低12.42個百分點。隴西是西北最大的中藥材種植、倉儲、加工基地和交易、信息、價格形成中心，甘肅重要的鋁冶煉及加工基地，甘肅中部和南部物資交流、集散的重要場所。2017年，全縣完成地區生產總值66.41億元，工業總產值57.34億元，社會消費品零售總額29.26億元，大口徑公共預算財政收入9.36億元，城鄉居民人均可支配收入分別為22080元和7560元，城鄉收入比為2.92∶1，明顯高于全國的2.71∶1。

隴西是國家六盤山連片特困地區扶貧開發重點縣之一。2016年底全縣有建檔立卡貧困村108個，深度貧困鄉鎮5個，深度貧困村57個（建檔立卡貧困村31個、非建檔立卡貧困村26個），貧困人口1.85萬戶6.83萬人，貧困發生率為15.77%。2017年底貧困發生率下降至12.43%。

2015年以來，隴西縣被原國土資源部先后確定為農村土地制度改革三項試點縣，由“入市”單項突進，到“入市、征收”雙向耦合，再到“入市、征收和宅基地”三項統籌，步步深入。2017年2月，隴西縣又承擔了建設用地使用權轉讓、出租、抵押二級市場試點。2015 年隴西縣經調查摸底，共整理出農村集體經營性建設用地 5094 宗，面積5195畝。其中可直接入市的宗地 991 宗，共1926畝；因面積小，零星分散需調整入市的宗地有 210 宗，共417畝；因城中村改造、小城鎮規劃建設需調整、整治入市宗地 3893 宗，共2852畝。

總體來看，隴西農村集體經營性建設用地呈“兩小一散”特征（即總量小、僅占全縣建設用地總量的3.5%；面積小、宗均約1畝；分布散、鄉鎮建設規劃區內外均有，可直接入市面積占比小，多數宗地需調整或整治后才可入市）。

二、試點做法及比較

（一）入市制度框架設計

根據原國土資源部批復的《隴西縣農村集體經營性建設用地入市試點實施方案》要求，隴西縣出臺了關于入市的一整套規章制度體系，并于2015年8月底啟動了試點工作。其基本制度設計如下：

在入市范圍與權能方面，可以入市的是存量農村集體建設用地中，土地利用總體規劃和城鄉規劃確定為工礦倉儲、商服等經營性用途的土地。入市方式包括使用權出讓、租賃、作價出資（入股）等，轉讓包括再出售、出租或交換、贈與等。以入市、轉讓方式取得的集體經營性建設用地使用權可依法抵押、擔保等。

在入市主體上，確定以具有土地所有權的鄉鎮、村或村民小組等農村集體經濟組織為入市主體。同時，經土地所有權人委托授權，具有法人資格的土地股份合作社、土地專營公司，可在授權范圍內代理實施入市事項。

在入市途徑方面，對具備開發建設所需基本條件、在本村直接使用的集體經營性建設用地，可就地入市；對村莊內零星、分散的集體經營性建設用地，調整方案經定西市人民政府批準，調整到本縣產業集中區入市；對城中村集體建設用地，依據規劃開展土地整治，重新劃分宗地、確定產權歸屬后入市。

在交易規則方面，使用權出讓采取招標、拍賣或掛牌方式，不具備公開出讓條件的，可以采取協議方式；租賃采取招標、拍賣或協議方式。掛牌運營隴西縣農村集體經營性建設用地有形交易市場，入市在其中進行。建立城鄉統一地價體系，實行與國有建設用地使用權同權同價，培育中介組織提供地價評估、咨詢服務。入市價格低于基準地價80%的，縣政府享有優先購買權。

在收益分配方面，入市土地涉及具體原使用權人的，給予權益價補償，權益價應參照同時期、同區域、同類型國有建設用地征收、拆遷的價格水平核算。根據入市用地的區域和用途，由縣政府按比例收取土地增值收益調節金：縣城建設規劃區內的，商服用地按土地純收益的40%—50%收取，工礦倉儲用地按30%收取；鄉鎮建設規劃區內的，按土地純收益的30%收取；鄉鎮建設規劃區外的，按20%收取。

（二）試點的體制機制性突破

隴西縣于2015年11月底舉行了農村集體經營性建設用地交易市場揭牌儀式并召開了首次交易會，首次出讓土地7宗10.65畝（其中公開拍賣1宗4畝，協議出讓6宗6.65畝），總成交價款409.3萬元。截至目前，先后組織12個鄉鎮23個行政村110宗486.8畝集體經營性建設用地入市，總成交價款8539萬元，平均每畝17.5萬元。從體制機制層面看，隴西縣入市試點實現了三項突破：

一是初步實現建設用地市場的城鄉統一。隴西縣在既有國有土地交易市場和農村土地流轉（產權）交易市場的基礎上，建成了農村集體經營性建設用地有形交易市場。而且，農村集體經營性建設用地交易市場與國有土地交易市場同場所交易，二者初步實現了“同權同價、待遇同等、權能等同、流轉順暢”，為打破城鄉二元分割的土地制度、建立城鄉統一的用地市場奠定了堅實基礎。

二是實現小城鎮建設用地的多元化供給。為進一步加強城鎮基礎設施建設，完善城鎮公共服務體系，統籌城鄉發展，隴西縣對小城鎮規劃調整為商服用途的土地，在尊重群眾意愿的前提下，完善產權，推動入市，實現了小城鎮建設由國有土地單一支撐向多元化供給的轉變，推進小城鎮建設步伐加快、綜合服務功能更加豐富和增強。

三是突破了集體經營性建設用地抵押融資限制。為實現集體經營性建設用地抵押、擔保權能，隴西縣出臺了集體經營性建設用地抵押融資管理辦法，并與浙商銀行、農業銀行達成了金融服務合作框架協議，促使農村集體經營性建設用地入市后可以向銀行申請辦理借款及其他信用業務，推動解決了用農村集體經營性建設用地融資渠道不暢的體制性問題。

三、改革成效與經驗

（一）主要成效

一是緩解了涉農企業生產加工用地難，帶動了精準脫貧。近年來，隴西縣農業產業化企業逐年增加，帶動周邊部分農民實現了脫貧致富。但受到規劃和用地指標等限制，涉農企業很難獲得國有建設用地，小而散的集體經營性建設用地也無法滿足用地需求，導致配套生產加工用地無保障，掣肘了企業拓展規模。為破解這一難題，隴西縣結合農地入市試點，一方面在村鎮就近為涉農企業供給生產加工用地；另一方面積極謀劃“異地調整入市”，調整供給生產加工用地。例如，某公司采用“公司+合作社+農戶+基地”的模式發展馬鈴薯脫毒種薯，但公司13畝加工生產用地通過短期租賃方式取得，土地權能缺失。為此，隴西縣將和平鄉潘家灣村內零星分散的集體經營性建設用地和有償退出后的閑置宅基地進行復墾，“合零為整”異地調整到農業產業化集中區，統一組織入市，賦予企業完整的土地權能，由此在助推企業擴大生產規模、加快轉型升級的同時，進一步帶動了周邊群眾創業和精準脫貧。

二是拓展了小城鎮建設用地供給渠道，助推了新型城鎮化。為破解小城鎮建設過程中建設用地指標不足、征地拆遷難度大、建設資金短缺等問題，隴西縣將小城鎮建設不符合《土地征收目錄》的項目用地不再進行征收，鼓勵以入市渠道供給。例如，首陽鎮搶抓甘肅省建設國家中醫藥產業發展綜合示范區的契機，科學調整小城鎮建設規劃，加快中藥材特色小鎮建設，結合入市試點，由村委會主導，使用權人申請，自愿入市，夯實了集體土地權能，滿足了當地群眾用地需求和發展愿望，拓展了小城鎮建設用地供給渠道。目前，首陽鎮街面商業房用地“就地入市”70宗36.6畝，成交價款1474萬元，土地入市后新建和追加投資達1億元以上，拓寬改造形成了永寧路商業街一條，實現了城鎮更亮、道路更寬、環境更美。

三是提升了農村土地增值收益，壯大了集體經濟。在土地增值收益調節金方面，隴西縣實行從土地成交價款中剔除原使用權人權益價后按比例提取，并以近五年國有建設用地交易數據為基礎，測算確定了三個區域（城市規劃區、鄉鎮規劃區和鄉鎮規劃區外）、兩種用途（商業用地和工業用地）的不同提取比例（20%—50%）；同時規定集體經濟組織所獲土地增值收益重點用于本集體基礎設施建設、公益設施配套等，留足集體部分不得少于所獲土地增值收益的60%。截至目前，隴西縣通過集體經營性建設用地入市，國家收取土地增值收益調節金2223萬元，鄉鎮集體經濟組織獲得土地增值收益2578萬元，農村集體經濟組織獲得土地增值收益1611萬元，其中村集體內部成員可分配644萬元，共涉及15962戶64745人，人均可分配99.5元，人均最高達168元。

（二）經驗意義

一是通過農地入市與其他改革協調配套、系統集成，提升改革整體效應。在農村土地制度改革內部統籌方面，協同推進農地入市和土地征收、宅基地改革三項試點：集體經營性建設用地入市有助于擴大建設用地供給，進一步縮小土地征收范圍；平衡農村征地和集體經營性建設用地入市中的土地增值收益在國家與集體間的分配，有利于統籌協調推進這兩項改革；將零星分散的集體經營性建設用地和有償退出后的閑置宅基地進行復墾，“合零為整”異地調整到農業產業化集中區，統一組織入市，協同解決企業用地難題。在與其他改革的統籌上，加強與農地入市改革相關聯的上下游、左右側改革的協調，產生改革乘數效應：與不動產統一登記和金融改革相結合，賦予入市土地使用、收益、流轉及抵押、擔保等權能；與農村集體資產股份權能改革相結合，規范集體經營性建設用地入市主體，并讓農民依托股份權能改革享受土地入市帶來的紅利；與農村“三變”改革相結合，大力助推鄉村振興。

二是通過城鄉建設用地同權同責和市場化配置，提高土地利用效率。隴西縣通過建立城鄉統一的建設用地市場，推進集體經營性建設用地入市，盤活了農村存量建設用地，讓部分閑置、零散的集體經營性建設用地得到了有效利用，提高了集體建設用地利用效率，激活了農村土地資產屬性，讓集體“死資源”變成了“活資產”。通過集體經營性建設用地入市，不僅為一批小微企業用地擴展了渠道，還增強了企業的成本意識，迫使企業追求更高建設用地產出率和勞動生產率，促進了企業轉型升級。同時，農村集體經濟組織在入市和征收中都能獲得土地收益，進一步增強了農村基層資源管理的主動性和積極性，使基層國土資源管理由原來的“要我配合監管”轉變為“我要主動管理”，延伸了國土資源管理觸角，助推了國土資源管理水平的提升。

三是通過維護農民土地權益與推進基層自治良性互動，改善農村基層治理。隴西縣將切實尊重農村集體和農民的主體地位作為推進農村土地制度改革的重要任務，將土地資產處置決策權交由集體和農民：在入市前，通過召開村民小組會、村民代表大會等形式，廣泛征詢群眾意見；在土地收益分配中，是由村民以股份形式分配，還是從健全公共服務和設施中長期分享，全權交由集體和農民自主決策，真正實現還權于民、讓利于民，以基層民主自治保證了農民土地權益落實到位。同時，通過維護農民土地權益，實現了農民對本村事務從“漠不關心”到“主動參與”的轉變，增強了農民管好用好土地資源的意識，涉地信訪、訴訟案件呈逐年下降趨勢。而且，土地收益壯大了農村集體經濟，改變了以往集體經濟組織“一窮二白”的境地，增強了集體為農民辦實事和好事的能力，有助于提升農村基層治理水平，鞏固了黨的執政基礎。

四、問題與建議

調研發現，隴西縣入市改革試點也面臨一些問題和不足，主要包括：一是農村集體經營性建設用地入市處于試點階段，仍缺乏明確、充分的法律支撐，不少企業對其心存疑慮，依然傾向于使用國有建設用地；銀行支持集體經營性建設用地抵押融資的積極性也不高。二是由于歷史原因等，隴西縣部分集體經營性建設用地產權關系錯綜復雜，主體不明確，導致入市時鄉鎮、村、村民小組等集體經濟組織都爭做產權主體，最終影響入市。三是入市程序較為復雜，按照隴西縣入市暫行辦法，入市至少經過申請、初核、方案擬定、方案審批、公告及公示、合同簽訂、登記等程序環節，入市方案須由所在鄉（鎮）人民政府審核，國土資源行政主管部門審查，經請隴西縣農村土地制度改革試點工作領導小組審定、縣政府審批后實施，入市程序和管理主體眾多，影響入市效率。四是在實際試點中，入市方式以出讓為主，較為單一，而且大多數宗地采用協議方式出讓，拍賣和招標方式很少，沒有掛牌方式出讓，交易方式有待進一步規范。五是入市收益分配機制有待完善，這方面目前沒有明確的法律規定和成熟的經驗借鑒，如何使國家、集體和農民之間的利益分配更為公平合理，如何規范和處理集體經濟組織內部因嫁娶、出生、死亡等導致人口數量變化，進而產生的分配問題，都亟待加強探索和總結。

基于問題分析，對策建議如下：

第一，盡快修訂完善《土地管理法》等相關法律法規。修訂《土地管理法》《物權法》《擔保法》《城市房地產管理法》等法律法規，從法律上確立農村集體經營性建設用地入市的合法地位，對集體經營性建設用地涉及的相關內容予以明確。出臺農村集體經營性建設用地入市指導辦法，對入市范圍、入市主體、入市方式和途徑、交易規則、土地增值收益分配、監管體系等予以規范。

第二，進一步推進農村集體經營性建設用地確權工作。為解決入市面臨的權屬不清、主體不明等問題，應認真總結地方經驗，圍繞地籍調查、土地確權、爭議調處、登記發證工作中的問題，深入研究，及時出臺政策意見或制定對策。嚴格按照《不動產登記暫行條例》《不動產登記暫行條例實施細則》等法規政策，把農村宅基地和集體建設用地使用權以及房屋所有權作為不動產統一登記的重要內容，加快推進不動產統一登記工作。

第三，優化農村集體經營性建設用地入市程序，規范交易方式。圍繞入市加強“放管服”改革，大力壓縮入市程序、減少審批環節、提高審批效率；重點針對公開交易環節和開發利用環節健全監管體系；優化入市交易平臺服務、中介服務等；采用互聯網、大數據等信息技術提高管理服務效率。在交易方式方面，進一步確立招標、拍賣和掛牌公開交易的一般性原則地位，嚴格執行特殊情況按程序依法處理后，可采取協議方式。

第四，健全土地增值收益分配機制。深入總結各試點地區經驗，加強理論研究，完善相關指導辦法，強化對農村集體經營性建設用地入市土地增值收益分配的統一規范。在守住“農民利益不受損”這條底線的前提下，處理好農民、農村集體、基層政府和國家之間的利益分配關系；合理確定土地增值收益調節金征收比例，調節金主要用于城鎮和農村基礎設施建設、農村環境整治、土地前期開發等支出。農村集體經濟組織以現金形式取得的土地增值收益，按照壯大集體經濟的原則留足集體后，在集體成員之間公平分配；對非現金收益應加強管理，及時在集體經濟組織內部進行公示。

（調研組成員：鄭志斌、胡杰成、趙春飛、趙栩。執筆人：胡杰成）