主觀績效、社會信任與農村居民對鄉鎮政府信任

胡榮 范麗娜 龔燦林

〔摘要〕 在我國政治信任結構存在典型的“央強地弱”的差序性樣態背景下，本文使用“協商民主與選舉民主調查”數據對農村居民對鄉鎮政府信任的影響因素進行考察。以主觀績效和社會信任作為主要預測變量，以居民對鄉鎮政府的信任程度作為因變量進行回歸分析，分析結果表明：主觀績效和社會信任對鄉鎮政府的政治信任均存在顯著的正向影響，且主觀績效的影響大于社會信任；而對于社會信任來說，普遍信任因子對鄉鎮政府政治信任的影響力要大于特殊信任。這些發現顯示，目前鄉鎮政府提高民眾對治理績效的評價是獲得政治信任的主要方式，但營造和諧互信的社會氛圍也有助于提高民眾的政治信任。

〔關鍵詞〕 政治信任；主觀績效；社會信任

〔中圖分類號〕C919 〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕1000-4769（2018）06-0105-09

〔基金項目〕國家社會科學基金重點項目“警察信任與和諧警民關系的構建”（17ASH005）

〔作者簡介〕胡 榮，廈門大學社會學與社會工作系教授、博士生導師，教育部長江學者特聘教授；

范麗娜，廈門大學社會學與社會工作系博士研究生，福建廈門 361005；

龔燦林，福州大學社會學系碩士研究生，福建福州 350116。

在我國，城鄉居民的政治信任結構存在典型的“央強地弱”的差序性樣態，農民對各級黨委和政府的信任程度隨著政府層級的下降而遞減〔1〕，農民對于高層政府的信任高于城市居民，但對地方政府的信任低于城市居民。〔2〕民眾偏信中央政府的政治信任結構實際上是一種被忽視的中央與地方的關系，對中國政治制度的穩定和經濟社會的發展都具有重要影響。〔3〕在我國政府“中央—省（自治區、直轄市）—縣（市、市轄區）—鄉（民族鄉、鎮）”的四級劃分中，鄉鎮政府處于基層。從歷史上看，鄉鎮政權建設是近代國家能力建設的一個重要方面，是國家政權延伸到基層社會的一個表現。〔4〕

但就目前來看，涉及社會信任、主觀績效對政治信任影響的研究中，一部分研究著眼于不同政體/國家政治信任的比較〔5〕，或者從社會信任與主觀績效某一方面進行研究〔6〕；在研究我國政府政治信任的文章中，其重點也在于不同層級政府之間的比較〔7〕和城鄉居民之間的比較〔8〕，有關社會信任和主觀績效對于基層政府的影響亦不夠具體。而在我國，鄉鎮政府處于基層，是與普通民眾接觸最多、互動最多的政府層級，也是與普通民眾生活聯系最為緊密的政府層級，同時也是民眾宣泄不滿的最直接出口。因此，與現有研究不同，本文側重探討民眾對鄉鎮政府的信任。

一、文獻回顧

政治信任通常是指公民對政府或政治系統的運作將符合他們期待的信念或信心。〔9〕“當公民對政府及其機構、決策的總體狀況以及/或者獨立的政治領導的評價為守信的、有效的、公正的和誠實的時候，政治信任便產生了。”〔10〕目前，對政治信任來源的分析主要有兩種路徑：以社會資本等理論為基礎的文化生成論和以理性選擇理論為基礎的制度生成論。

早在1963年，阿爾蒙德和維巴就使用文化主義的解釋路徑對五個國家的政治態度和民主進行比較，探討政治文化對建立和保持穩定的、有效率的民主制度的影響。〔11〕此后，一系列實證研究發展了文化生成論的觀點。在《使民主運轉起來》中，帕特南從意大利南北部新制度實施結果的差異出發探索其根源，發現“社會環境和歷史深刻地影響著制度的有效性”，不同的歷史發展軌跡和社會交往模式，會導致不同信任文化的產生，進而影響到政府的治理績效。〔12〕英格爾哈特則認為人際信任能夠“反映一個特定民族的全部歷史傳統，包括經濟的、政治的、宗教的以及其他方面的因素”，他通過大規模跨國時間序列分析發現，有些社會具有高度信任的文化而有些社會的信任文化則比較低，且人際信任和相關的文化傾向與經濟發展和穩定民主之間有密切的聯系。〔13〕福山更是將信任看作是被文化特征制約的、社會中與生俱來的東西，這種文化的重要性“可以超越特定的國家疆界，延伸到全球經濟和國際秩序的領域”，它“經由一套團體中的每個成員內化的倫理習慣和相互約束的道德義務”而發揮作用。〔14〕也就是說，人們對于政治體系的信任更多地與該社會體系中長期存在的一套價值體系、信仰體系以及人們之間長期的交往方式有關〔15〕，不同的文化價值觀、社會化經歷以及社會資本等因素會對政治信任產生影響。〔16〕

另一方面，持制度生成論觀點的學者認為，民眾是否信任政府的主要原因在于政府是否值得信任，政治信任來源于政治體系內部，個人基于理性計算而對政府表現及政府績效做出評價。已有研究表明，公民對在任領導和制度的評價、對經濟表現的評價、政府解決各種社會問題的能力以及政府的形象如腐敗、丑聞等因素〔17〕都會影響公眾的政治信任。

盡管政治信任的文化生成論和制度生成論這兩種觀點存在顯著的差異，其理論基礎、分析理路均有各自的特點。但仔細分析就會發現，兩種分析思路是從政治信任的兩個不同層面入手，兩者并不矛盾。目前為止，許多研究也表明，政治體系本身的制度績效、政治體系外部的社會文化環境都會在一定程度上對公民的政治信任產生影響。〔18〕

社會信任作為社會資本的一個重要組成部分，一直以來受到很多學者的重視。一些學者認為，社會信任是政治信任的基礎，如果人們不能信任其他人，那么他也就不會信任那些在政治職位上擁有權力的人。〔19〕而那些相信其他人可以被信任的人，將會幫助有需要的人，也會更可能相信民主的過程。〔20〕更有學者認為，政治信任是社會信任的附屬物，當一個社會缺乏共識時，社會信任的流失必然會造成政治信任的流失，進而導致政治體系的不穩定。〔21〕然而一些實證研究的結果呈現出了不同的解釋。Ambler發現，在法國，社會信任和對非政治機構的信任與政治信任之間只存在很小的相關關系，以致基本不能從一種信任去預測另一種信任。〔22〕Kaase通過對9個歐洲國家的分析，發現人際信任和政治信任之間只有非常微弱的正向聯系。〔23〕對更多的國家進行分析，同樣也沒有足夠的證據來說明個人層次的社會信任和政治信任之間存在關系。〔24〕

近幾十年，西方民主國家普遍出現政治信任下降的情況，出現所謂的“民主赤字（Democratic Deficit）”。〔25〕諾里斯提出的“批判性公民（Critical Citizen）”理論有力解釋了這一現象，認為現代化使得公民對于政府和其他權威的服從性降低。〔26〕批判性公民是隨著社會發展而出現的。在長時間的經濟繁榮之后，人們的價值觀念發生轉變，從關注經濟發展等物質因素逐步轉向更關注公民權利、公民自由和公民參與等后物質因素，這使得公民傾向于懷疑、批判政府，從而降低對政府的信任。〔27〕

而中國的情況則不同，研究表明，中國政府一直以來享有較高的政治信任。〔28〕如馬得勇以亞洲8個國家和地區為研究對象，發現中國大陸的政治信任處于最高水平，且社會信任對政治信任有顯著的正面影響。〔29〕史天健在比較中國大陸和中國臺灣的政治信任構成差異時，發現制度因素對政治信任存在影響，但同時文化因素的影響仍然顯著。〔30〕孟天廣和楊明使用2008年中國公民意識調查及政府統計數據，通過實證分析發現公民對政府在經濟增長、民生福利、純公共產品領域治理績效的積極評價都會對政治信任產生正向影響。〔31〕胡榮則從社會資本和政府績效的視角，分別對城市居民和農村居民的政治信任進行研究，發現對于城市居民來說，社會資本和政府績效對其政治信任具有正面影響〔32〕；而對于農村居民來說，其社會資本的作用效應存在邊界，對基層政府信任具有積極正面的影響而對高層政府信任沒有顯著影響，但政府績效能夠有效增進農村居民對政府的信任，政府績效比社會資本更能解釋農村居民的政府信任。〔33〕一些研究也發現，在控制了文化、現代化和主觀績效等變量的情況下，文化等變量對政治信任的影響不及主觀績效。〔34〕

根據文獻回顧，提出本文的兩個假設：

假設1：居民的社會信任程度越高，對鄉鎮政府的政治信任程度也越高。

假設2：居民對基層政府績效的主觀評價越高，對鄉鎮政府的政治信任程度也越高。

二、數據來源和變量測量

（一）數據

本數據來源于馬得勇主持的“協商民主與選舉民主調查”。該調查于2010年、2013年及2014年展開，主要在浙江臺州市溫嶺縣級市、浙江溫州市樂清縣級市、四川成都市新都區和四川南充市順慶區這四個地區下轄范圍內的鄉村中進行。

關于調研點的選取，考慮到聯系調研點的難度、經費限制及研究需求等因素，未能采取嚴格的概率抽樣調查。首先，根據研究目的和“方便安排調研”的原則，選取上述四個縣級市。在每個地區鄉鎮村民樣本的抽樣上，本研究采用非概率抽樣法，具體的抽樣和問卷收集方法如下：每個地方綜合考慮當地經濟發展水平、社會治安、官民關系和距離城市（縣城）的遠近等因素，選取2-3個鄉鎮，每個鄉鎮選擇人口比較集中的2-3個村子，然后向村里的每戶村民發放問卷一份。由于不少住戶家中無人或拒絕回答問卷，因此每個村莊大概有一半住戶能夠接受調查。調查員根據各自接觸的調查對象做好年齡和性別上的平衡。每個鄉鎮收集約200份問卷，每個調查點收集問卷400份左右，其中新都和溫嶺分別進行了兩次調查，兩地的問卷數量略多。最終共收集到有效問卷1987份。

（二）因變量

研究的因變量是村民對本地鄉（鎮）黨委和政府的信任。通過“我們想了解一下您對本地的鄉（鎮）黨委和政府的信任程度如何”這個問題進行測量。該問題的選項分為“非常信任”“比較信任”“不太信任”“完全不信任”四項。具體情況詳見表1。

作為定序測量，通常適合運用定序邏輯斯蒂回歸分析，但由于不能滿足平行線檢驗不顯著這一條件，只適合運用二元邏輯斯蒂回歸分析。因此將該問題的選項進行重新編碼，“非常信任”“比較信任”兩個選項合并為一類，重新命名為“信任”，賦值為1；“不太信任”“完全不信任”兩個選項合并為一類，重新命名為“不信任”，賦值為0。

（三）預測變量

預測變量分為主觀績效、社會信任兩個方面。

1.主觀績效

長期以來，如何衡量政府績效一直存在兩種范式：效率范式（Efficiency Paradigm）和信任范式（The Trust Paradigm）。效率范式本身具有明顯的管理主義特征，其本質是工具性的，秉持“效率至上”的價值追求，可以不受價值和文化差異的約束而被應用到政府管理中，最為典型的就是“3E”模式，即節約（Economy）、效率（Efficiency）、效果（Effectiveness）。而信任范式則主張通過隨時間演進的公共價值和公民需要來衡量政府政績。公共價值是公眾偏好的集體表達和反應，是公眾對政府期望的集合，需要通過政治過程來進行協調，公共價值的創造能夠有效提升公民信任。〔35〕信任范式的內涵與我國努力構建的服務型政府的內涵不謀而合。本研究的“主觀績效”是信任范式導向的。

已有的實證研究中，主觀績效并沒有統一的測量模式，學者們根據自己的研究主題采用各有側重的測量方式。經濟狀況和政治制度運作效率的評價是常用的指標〔36〕，一些研究也在此基礎上進行補充，如將社會問題解決能力的主觀滿意度評價列入主觀績效的測量范圍。〔37〕胡榮等用13個問題測量廈門市政府的績效，包含了從政府決策的透明度到依法行政、從貧富差距改善情況到社會治安、從居民文明程度到社區配套設施這三個方面的績效。〔38〕馬得勇的測量更為強調民眾對地方政府服務職能的認知程度和滿意程度。〔39〕總的來講，政府績效主要可以分為政治績效、經濟績效和社會績效。

在本研究中，主觀績效通過“下列工作內容您認為目前本地鄉鎮政府哪些做得很好哪些做得不夠”這個問題來測量，這個問題中共包含15個項目，每個項目均有“很好”“比較好”“一般”“不太好”“很不好”5個選項，賦值為5分到1分。為了探究量表內部的結構以及更好地分析，運用主成分法進行因子分析，這15個項目的Cronbachs Alpha信度系數為0.942。經過最大方差法旋轉后共提取一個因子，命名為“主觀績效因子”。具體情況詳見表2。

2.社會信任

社會信任是社會資本的重要組成部分。根據帕特南的定義，“社會資本是指社會組織的特征，諸如信任、規范以及網絡，它們能夠通過促進合作行為來提高社會的效率”。〔40〕在以往的研究中，社會信任一般與互惠規范、公共事務的參與一起用來測量社會資本。〔41〕本文參考了以往研究對于社會信任的測量。

本文中，社會信任通過6個問題來測量，這6個問題涉及受訪者對6種不同對象的信任程度：自己的家人、親戚、好朋友、陌生人、生意伙伴或合伙人、社會上的大多數人，分別對應4個選項“非常信任”“比較信任”“不太信任”和“完全不信任”，依次賦值為4分到1分。這6個項目的Cronbachs Alpha信度系數為0.707，表明具有較高的內在一致性。用主成分法進行因子分析，經過最大方差法旋轉后共提取兩個因子，分別命名為“特殊信任因子”和“普遍信任因子”。具體情況詳見表3。

（四）控制變量

本研究的控制變量包括個人背景特征的一些變量。年齡是定距變量，家庭年總收入（1萬元以下=1，1萬元至4萬元=2，4萬元至10萬元=3，10萬元至20萬元=4，20萬元以上=5）是定序變量。性別（男=1，女=0）、是否為黨員（黨員=1，非黨員=0）等為虛擬變量，受教育程度（小學及以下=1，初中=2，高中、專科及類似學歷=3，本科、碩士及以上=4）也做了虛擬化處理。

為了排除各自變量之間的共線性問題，筆者對所有的自變量進行了相關性檢驗，結果表明自變量之間基本不存在相關。表4呈現的是所有變量的描述統計情況。

三、研究發現

本文的因變量政治信任是定序變量，本文對其重新編碼后使用二元邏輯斯蒂回歸進行分析。二元邏輯斯蒂回歸模型可以表示為：

logitP（Y=1）=β0+β1X1+β2X2+∧+βnXn

β0是常數項（或稱截距項），β1是X1（i=1，2，…，m）所對應的偏回歸系數。

以地區政治信任為因變量，性別、是否為黨員、年齡、受教育程度、家庭年總收入為控制變量，主觀績效因子、特殊信任因子和普遍信任因子為預測變量建立二元邏輯斯蒂模型。模型1中只包含控制變量，模型2則包含了全部控制變量和預測變量。回歸結果詳見表5。

回歸結果表明：

在模型1中，只有政治面貌這個變量對鄉鎮政府政治信任存在影響（p<0.001），黨員的鄉鎮政府政治信任水平比非黨員高2.360倍。而其他四個控制變量均不顯著，且模型解釋力也很小。

模型2在模型1的基礎上加入了主觀績效因子、社會信任的特殊信任因子和普遍信任因子這些預測變量。一方面，分析結果表明控制變量對于因變量的影響并沒有改變，黨員對鄉鎮政府的信任水平顯著高于非黨員，而其他控制變量則不存在顯著影響；另一方面，預測變量對鄉鎮政府信任存在十分顯著的正向影響。其中，民眾的主觀績效因子每提高一個單位，其對鄉鎮政府的信任增加3.984倍（p<0.001）。對于社會信任這個變量來說，特殊信任因子每提高一個單位，民眾的鄉鎮政府政治信任水平提高1.323倍（p<0.01），普遍信任因子每提高一個單位，民眾的鄉鎮政府政治信任水平則提高1.953倍（p<0.001）。

這說明，民眾對鄉鎮政府績效的主觀感受會顯著影響他們對政府的信任，民眾越是感覺政府的行為符合公眾偏好、滿足他們對政府的期望，那么他們對政府也就更加信任，且這種主觀績效對政治信任的影響要大于社會信任所帶來的影響。同時，良好的社會信任狀況確實能夠顯著提高民眾的鄉鎮政府政治信任水平，普遍信任對鄉鎮政府政治信任的影響要大于特殊信任。這不難理解，普遍信任是涉及陌生人、生意伙伴或合伙人以及社會上的大多數人等的信任，其包容性遠大于以家人、親戚和好朋友為信任對象的特殊信任。羅家德提出了一個個人中心網絡圈子分層及其相應行為法則的框架，在這個框架中，圈子從里到外分別是（自我）擬似家人（倫）、熟人、認識之人，陌生人則處于圈子之外；與此對應，其行為法則從人情交換法則（熟人信任通過報和義建立人情交換、互惠交換和長期承諾）過渡到平等法則（社會交換和報）。〔42〕這種平等法則下的社會信任使得民眾能以更加開放、平等的眼光去審視政府。

四、結論和討論

在我國政治信任結構存在顯著層級差異，特別是農民對各級黨委和政府的信任程度隨著政府層級的下降而遞減的現實狀況下，本文使用“協商民主與選舉民主調查”數據、從主觀績效和社會信任兩方面對鄉鎮政府政治信任進行了分析。

我們發現主觀績效和社會信任對政治信任均有顯著的積極影響，但主觀績效對政治信任的影響更為重要；在社會信任中，普遍信任比特殊信任對政治信任有更大的影響。一方面，這說明目前鄉鎮政府的政治信任主要來源于村民對其績效的主觀滿意度，主觀績效評價越高，政治信任程度越高。另一方面，在社會信任中，普遍信任因子和特殊信任因子都對政治信任有顯著的正向影響，但前者對政治信任的影響大于后者。特殊信任和普遍信任作為社會信任最為常見的兩個方面，并不是“二分建構”的兩個極端，而是相互聯系和相互影響的。一般而言，特殊信任是指對家人、親戚、好朋友等有血緣關系或者熟悉的人的信任，普遍信任則是指對陌生人、社會上的大多數人、生意伙伴或合伙人等的信任，表現了民眾對于那些與自己不相熟的人或者沒有血緣關系的人的信任狀態。對中國人人際信任的研究源于韋伯，他認為中國人彼此間存在“典型的不信任”，即中國人的信任是一種建立在血緣共同體之上的特殊信任，對于血緣共同體之外的他人則是普遍的不信任。〔43〕福山延續了韋伯的觀點，指出中國的家族主義文化傳統十分重視和強調家庭、親戚及以血親關系為圓心的圈子，因此“在傳統中國社會里，信任家族以外的人或賦予其責任無異是一種弱點”。〔44〕韋伯和福山論述的信任屬于親密圈子內的特殊信任，在中國的文化傳統下，中國人的信任難以擴展到超出血緣關系的其他人群中。這種帶有二元主義色彩的信任分類受到國內不少學者的反駁，雖然血緣關系是先賦的和無法改變的，但人們仍然能夠通過認干親、拜把子、稱兄道弟等結緣方式〔45〕將血緣關系進一步泛化、擴展和延伸，最終形成費孝通所說的“差序格局”〔46〕；同時，親緣關系的形式還能夠在整個社會范圍內復制和放大，如許多正式組織主體間的互動方式和整個網絡的運作形式仍然相當程度地復制了傳統親緣群體的運作形式。〔47〕也就是說，特殊信任與普遍信任之間可以相互影響、相互促進，而普遍信任更是跳出親情、血緣的影響范圍，而以一種對他人行為將符合預期的自信出現。

目前，國內一些研究也都證實了社會信任對政治信任的積極影響〔48〕，但更多是從普遍信任的角度，那些在生活中相信其他人可以被信任的人，也會傾向于擁有較高的政治信任。政治信任是公民與政府之間互動的結果，“是民眾基于理性思考、實踐感知、心理預期等對于政治制度、政府及政策、公職人員行為的信賴”〔49〕，所以說，政治信任不僅僅建立在對他人（政府公職人員）的品性、意圖的分析推斷的基礎上，更是一種建立在對機制和制度的認識及理解上的信賴狀態。不論是政府公職人員，還是政治制度、政策等，都是存在于親緣關系之外的“其他”，民眾的普遍信任因而也更能影響到他的政治信任。本研究中，特殊信任對鄉鎮政府的政治信任也具有相當顯著的正向影響，這可以從“親緣關系形式的復制和放大”來解釋。在農村，民眾對鄉鎮政府還會以“父母官”的想象出現，希望政府官員能夠“愛民如子”，這種在稱謂上沿用類似親屬稱呼的符號體系表現了民眾的心理定式。〔50〕有關研究也表明，中國農村居民的權威主義政治文化要強于城市居民。〔51〕

在本文中，對主觀績效的測量涉及15個項目，囊括了鄉鎮政府在經濟、政治、社會等各個方面的績效評價，但因子分析結果只提取了一個因子——“主觀績效因子”，也就是說這15個項目的測量數據中并沒有很明顯的維度分界。這是由于鄉鎮政府提供的各類公共服務性質太過相近，還是鄉鎮政府在發揮作用上的無力？筆者認為可從兩個方面進行思考。首先，這可能與鄉鎮政府與民眾之間的現實距離有關。鄉鎮政府處于政府層級的最下層，一些政策從中央、省、市下達至鄉鎮一級時，文字的政策指令就變成了具體操作的事項，這些事項的評價標準在民眾看來只有一個，即能否改善生活、帶來便利。也就是說，如果鄉鎮政府某一方面的行為給民眾生活質量的提高帶去了負面影響，那這很有可能會影響到民眾對鄉鎮政府其他方面行為的評價。其次，這或許與我國制度層面的變化有關。稅費改革后，隨著地方財政收入向中央的不斷集中，一套大規模的向下財政轉移支付體系得以建立，中央政府開始“反哺”農村。〔52〕在這個過程中，上級政府為了控制下級政府并保證項目資金的使用，形成了一整套復雜嚴格的運作制度，形成“項目治國”的邏輯。〔53〕與此同時，基層政權從“汲取型政權”走向“懸浮型政權”，其主要職能變成維持基層社會穩定并高效為基層社會提供公共服務；然而隨著項目制治理的發展，基層政權成為上級政府與末端民眾之間的“傳聲筒”，為上級政府項目的推進“跑腿”，最終走向“協調型政權”。〔54〕隨著財權、人權、事權的上收，鄉鎮政府在履行其職能——提供公共服務、為民眾辦實事方面——顯得更加無力，最終體現為民眾對鄉鎮政府各方面職能的混淆。那么民眾從單一維度對鄉鎮政府各方面的績效進行評價也就可以理解了。

自21世紀初期開始，我國一直提倡建設“服務型政府”。在中央的號召下，各級政府紛紛出臺政策，希望建立“在公民本位、社會本位理念指導下， 在整個社會民主秩序的框架下， 通過法定程序， 按照公民意志組建起來的以為公民服務為宗旨并承擔著服務責任的政府”。〔55〕國內關于服務型政府的研究也層出不窮〔56〕，主要涉及“服務型政府”的內涵剖析、合理性說明，提出實現對策以及相應的動力阻力說明等等。〔57〕而建設服務型政府最重要的就是政府運作符合公眾偏好、滿足公眾對政府的期望，并在此過程中提升公民對自身的信任。

總的來說，鄉鎮政府政治信任不僅受到整個社會信任氛圍的影響，更與民眾對政府績效的評價有關，基層政府要為民眾辦實事、做好事、解難事，才能得到民眾的積極評價。在上級政府和民眾之間，在整個國家治理邏輯中，鄉鎮政府如何為自己定位、如何發揮作用？這些問題有待進一步的思考。

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（責任編輯：何 頻）