從新公共管理到新公共服務的理論邏輯與實踐

楊嬌妍 朱昕曄

摘 要：新公共管理理論和新公共服務理論是兩種不同的管理模式，新公共管理理論強調以市場機制調節，認為政府是一個企業家，為顧客服務，強調效率優先。而隨著社會發展，不少公共管理學者認為這種模式的管理是不正確的。在這種情況下，公共管理學者們提出了新公共服務理論，認為政府的主要職能在于服務，政府不能認為是一種企業家模式，政府最主要的服務對象是公眾而非顧客，強調公眾的民主性，而非之前的效率優先。

關鍵詞：新公共管理理論；新公共服務理論；公眾

新公共管理的理論邏輯與實踐

新公共管理理論主張將市場機制引入到政府當中，發揮市場力量和市場作用。其與公共選擇理論有很大的相似之處，但二者之間不同的是：公共選擇強調的是政府與社會之間的關系，強調充分發揮市場作用的同時減少政府對社會的干預；而新公共管理理論強調的則是政府內部的協調控制，其將市場機制運用在政府之中，在政府內部進行協調控制。

新公共管理理論基礎來源于私營企業的管理模式和經濟學原理，與傳統的古德諾所認為的政治與行政二分法的理論基礎不同，新公共管理理論強調私營企業的一整套成功的管理理論與方法，完全可以用在政府的管理當中。其以市場或顧客為導向，強調合同制，想以這種契約的方式來提高效率。新公共管理理論的很多理論基礎是來自于經濟學的，例如其所認為的“理性人”概念就首先來自經濟學。

總體來說，新公共管理的理論特點主要有以下幾個方面：

政府是掌舵，并不是劃槳

就是政府的角色應是“掌舵”而不是“劃槳”。新公共管理理論要求政府做把控工作，而并不是要以親自做好服務于公眾的工作為目標。政府做好把控工作即可，把任務分下去，總體控制工作的流程。他們認為傳統的政府管理模式效率低下的原因是政府忙于劃槳，而沒有做到整體把控地去掌舵，導致很多事情不盡如人意。

新公共管理以顧客為導向

其將政府視為一個企業家，而社會公眾為企業的顧客，政府要積極為自己的顧客服務，積極地以顧客的目標為導向，做好服務顧客的工作。

新公共管理中引入競爭機制

傳統的公共管理認為政府是權威和不容置疑的，著重注意行政干預。競爭機制的引入使得新公共管理可以通過市場競爭的方式讓很多私營企業參與到政府的服務中來，通過競爭提高政府部門的服務，同時實現成本的節省，強調市場調控的積極作用，強調通過競爭提高效率，強調通過競爭提高工作效果。

新公共管理實施明確的績效目標控制

新公共管理主張實施明確的績效目標控制，組織事先與組織內部的工作人員簽訂考核目標，對工作人員進行一段時間是否達標的考核，以考核的方式施予工作人員壓力，以此提高公共部門的服務質量，同時提高公共部門的行政效率。

新公共管理重視效率

新公共管理理論對效率是十分重視的，效率追求是新公共管理理論的目的。它對引入的市場機制進行調節，利用市場帶來的競爭確定績效目標來提高政府的行政效率。

追求效率的提高主要靠以下三個方面：實施明確的績效目標控制；重視結果；采用私營部門成功的管理手段。

新公共管理改善公務員的制度

傳統的公務員制度是所謂的“鐵飯碗”。而新公共管理理論對公務員采取了合同制的錄取方式。新公共管理改善公務員制度主要通過兩種方法：用合同制和臨時制的方式來取代傳統的公務員“鐵飯碗”制度；要摒棄公務員傳統的中庸為政思想，要用正確的政治態度和似火般的熱情來服務人民群眾。

新公共管理向新公共服務的轉變

新公共管理理論在不斷完善發展的過程中，一些公共管理學者們對新公共管理理論提出質疑，認為它是不正確的，并在此基礎上提出了新公共服務理論。主要體現在以下幾個方面：

新公共服務理論認為不應該將公共管理者視為企業家

新公共管理理論認為政府是類似于企業家的地位，其服務對象為顧客，而新公共服務理論認為原有理論對政府和企業家地位的判斷是不正確的，政府是為公眾服務的偉大組織，而并非企業家。

新公共管理理論認為效率優先是不正確的

民主與公平同效率產生沖突時，新公共管理是會選擇效率優先的，新公共服務理論對這種選擇是否定的，在新公共服務理論中民主優先。

新公共管理理論缺少了人對公平的要求

新公共服務認為新公共管理理論中沒有滿足人們對公平的愿望訴求，只是以企業家的身份，以效率為導向，在效率面前忽視了人對民主、對公平的追求。

新公共服務理論并不贊成新公共管理理論中的“顧客”說法

新公共服務理論認為公民是公共部門的服務對象；同樣，在對于公共服務消費者來說，應該由公民所組成，而不是顧客。

新公共服務的理論邏輯與實踐

新公共服務理論認為，公共管理者在進行公共事務時既不應該是具體的活動者，同時也不應該是公共管理理論中所說的管理者，而應該是以服務于公眾為中心，主動承擔為公民服務的責任。所建立的服務機構應該對公眾的意見給予充分的重視。

新公共服務的理論特點主要體現在以下幾個方面：

政府的職能是服務，而不是掌舵

這是被登哈特所認為的公共服務理論應該具有的很重要的一項原則。政府的職能并不是新公共管理理論中所說的決策，也不是一般性的參與，公共管理者的重要作用并不是體現在對社會的操控力，而是為人民服務，為萬千人民做好服務工作，政府要以服務為中心，傾聽民眾的聲音，致力于實現他們的共同利益。

公共利益是目標，而非副產品

新公共管理理論中認為，公共利益是實現政府目標的副產品；而新公共服務理論認為，公共利益是政府的主要目標，政府的一部分職能就是維護公眾的公共利益。

在思想上保持戰略性，在行動上保有民主性

新公共服務理論要求政府在履行職能時要在思想上保持戰略性，在進行行政職能時要保持行動上的民主性，強調以公眾的民主性為導向。

為公民服務，而不是為顧客服務

新公共服務理論反對新公共管理中所說的為顧客服務，新公共服務理論認為政府最主要的消費者不僅僅是顧客，更重要的是公民。所以新公共服務理論強調公共部門的中心為服務公眾，而不是服務顧客。

責任并不簡單

新公共服務理論認為公共組織工作人員既要管理公共資源，又要行使好監督，要致力于促進公共權力和民主對話的交流，服務人員還應該積極參與社區做好基層領導的帶頭作用，嘔心瀝血地為老百姓服務。

重視人，而不只是重視生產率

新公共管理理論中過分強調效率，重視生產率。而在新公共服務理論上認為效率優先原則在民主原則面前是次要的，強調人的重要性，重視人的公平性和民主性。

公民民主和公共服務是首要條件

新公共管理理論認為政府發揮的職能應是企業家職能，政府的管理手段主要是靠市場機制調節。而新公共服務理論認為公民的民主和公共服務在政府職能中更為重要，而非企業家職能。

結語

新公共管理模式有它的產生背景與優勢存在，隨著社會的發展，不少學者對其提出了批判性，這就產生了新公共服務理論。新公共服務理論認為，公共管理者在進行公共事務時既不應該是劃槳，也不應該是公共管理理論中所說的掌舵，而是以服務于公眾為中心，主動承擔為公民服務的責任。所建立的服務機構也應該對公眾的意見給予充分重視。顯然，在新的時代背景下，新公共服務理論是更適應社會的，能更好地保證公眾的利益，為社會公眾服務。

（作者單位：云南民族大學政治與公共管理學院）

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