論我國財政支農政策的改革與完善

呂向一 胡奕奕

摘 要：改革開放以來至“十一五”期間，各級財政部門認真貫徹執行黨的一系列強農惠農政策，加大對“三農”工作的支持力度，保護和調動了農民種糧的積極性，農業穩定發展，農民持續增收的良好發展態勢已經形成，但制約農業和農村發展的深層次的矛盾并沒有完全消除，對農業、農村、農民的保護和發展的任務依然艱巨。

關鍵詞：財政；支農；改革

財政支農政策的概述

財政支農是指國家財政對農業農村農民的支持，是國家財政支持農業、農村、農民的主要手段，是國家與農民分配關系的重要內容之一，主要表現形式為資金投入、優惠政策和制度建設，一般可分為兩類：

一是用于國家扶持的項目，包括農業企業和事業單位的基本建設支出、事業費、科技三項費用等。

二是用于支援農村發展生產的資金，包括：小型農田水利和水土保持補助費，支持農村生產組織資金、農村農技推廣和植保補助費、農村草場和畜禽保護補助費、農村造林和林木保護補助費、農村水產養殖補助費等。

與國外財政支農政策相比較

美國的財政支農政策

農作物保險補貼政策和災害補貼

當今社會，環境的變化對氣候造成了很大的影響，由于這些因素都會對農作物的生長產生一定的影響，并由此造成損失，為應對該種情況的發生所設置的保險就是農作物保險。當遇到各種如洪水、干旱等自然災害的影響時，聯邦政府會根據受災害的程度適當地補貼一些費用。

建設并加以完善農村基礎設施，開展農業教育

聯邦政府針對有交通不便、通訊不發達等問題的農村給予一定的資金補給，以建立和完善各項的基礎設施，并建立學校和農學院，將農業科學知識融入教育當中，為成人提供學習機會。建立為民服務的科研中心，農民可就實際遇到的問題向相關技術人員咨詢。

財政支農政策上存在的一系列問題

支出規模小，承擔更多的資金使用

當前國家更多地扶持農業的發展，將更多的農業發展致力于農業補貼制度、基礎設施建設以及一些公共物品的建設當中，但實際支持農業的資金仍然占財政收入較低的比例。眼前需要加入更多的農業投入，究其原因是支農投入和農業需求資金增長不匹配，相應的機制建立不完善，進行農業支出與農業GDP比額相衡量，總體規模出現了下降的趨勢，因此，在支出規模上難以出現推進農村實際改革及發展相匹配的目標。

支農對農業補貼方式相對簡單

對于農村、農民、農業的保護，我國主要采用的是價格補貼制度。它的初衷是保護農民的基本利益，通過保證糧食價格的穩定來實現城鎮居民生活水平與之匹配，同時增加農民的收入，但是當前這種政策存在以下的問題：第一、補貼流失比較嚴重，其補貼的目的是保護農民的利益，增加其收入。在操作過程當中，補貼是通過國家對糧食收購企業合作環節來實現的，很多補貼在其流通環節當中被扣留或者是流失，沒有體現出補貼的作用和對農民保護的作用。據統算，實際的價格補貼的效率僅能達到16%，用國家補貼的1000元進行換算，農民也就能得到160元左右的優惠，補貼的對象有缺失，價格補貼沒有將補貼的效果施予農民，而給了流通的企業以及城市的居民，這種補貼屬于間接補貼，沒有為廣大農民服務，所以導致實際工作當中的補貼沒有促進農民生產的積極性。

補貼對糧食市場起到了逆向作用

在這種環節當中進行價格補貼，很多政策實際使農民產生了依賴性。在實際的糧食經營企業當中，往往會出現存儲有補貼、虧損就掛賬的現象，使得糧食流通的效率降低，也對國家糧食企業的改革存在逆向的作用。將更多的想法用在糧食的收購、存儲上，而將糧食實際的市場運作作為反向的作用，因為儲糧越多、補貼越多，所以這種補貼使得市場競爭中的糧食市場沒有得到良好健康的發展。

支農政策的實施缺乏系統性的管理

國家關于支農政策出臺了相關的法律，但是還需要更長的時間進行區域劃分和職責劃分，所以在這個過程當中，各級政府的財權事權不夠清晰，使得農民的優惠政策落實難以很快到位，容易出現責任劃分不清，各級政府相互推諉，最終導致支農的效率下降。實際操作過程當中，例如其中的一項農村合作醫療，往往制度落實得比較快，也比較到位，但是在實際運行當中，農村低保的計劃往往跟不上政策，而且低保資金分配的數額以及針對的對象標準也不盡相同，而且有更多的隨意性，這是明顯的支出政策不具體、不完整導致的結果。

支農相關的建設部門有各自的權力劃分，難以整合成一個有效的系統，在各個部門之間權責利難以結合，在規范操作的同時，難以形成統籌的規劃，降低了使用的效率，尤其是面對一些比較重要的支農項目，財政支農的資金渠道比較多，管理部門也比較多，最終導致的是分散管理要求比較復雜，也難以統一，不能形成一定的規模效應，長此以往，增加了資金的使用成本，影響了支農帶來的良好效果。

完善財政支出政策的建議

完善支出政策，增加農民收入

將支出的方式進行改進才能達到預期的效果，實現農民增加收入，這是其支農的根本目的性。我們國家采取的價格補貼，往往在效果上會導致財政支出負擔不斷地增加，實際上最終也會制約經濟的整體發展，對農業支出水平的改善有長期不良的效果。所以在價格補貼量的增加上要有所限制，在農業支出總量既定的條件下，實現農業的增產就要改變支農的方式。將價格補貼逐漸向實施單位直接補貼，采用這種方式能避免收購的企業在中間環節對于支農資金的扣留，將資金直接補貼給農民可以增加其收入，提高積極性，使得農民直接感受到受益的過程，而且在一定政策的向導下，要明確其補貼的方向，產生更多的激勵效應，

要提升真正的支農效果，就要考慮到補貼政策效果的真實性，不能產生征收而不增產的結果，因為很多政策都是按照農戶的土地面積發補貼，但是只注重發補貼，沒有注重最終產生的效果，實際上這個補貼是平均地補助了農民的生活質量，但沒有激勵農民去多生產糧食，如果把這些補貼直接用于農田的基本設施建設，就會增加產量，所以補貼的直接性要體現在對于其種子以及農機產品的補償，政策效果將優于對于糧食直接的補貼。所以，建議未來的補貼政策應該側重于基礎農具以及種子相關的補貼。

建立完善的支農監督評價指標體系

第一，要分清事權和財權，擴大縣級政府對于支農資金的使用潛力，使得各級政府加強監督績效評估以及協調管理，才能提高支農資金的使用效率。這種監督機制需要不斷地完善，建立相關的監督機構，對于涉及農業的資金要有跟蹤的評價機制，確保資金都能使用到位，使得政策落實準確無誤。

第二，要完善統籌城鄉發展的相關制度整合。很多項的支農資金對于支農的重點項目加強資金的管理，首先要完善農村義務教育經費的落實，要幫扶貧困地區有一定的資助政策，大力發展農村的職業教育，推動農村留守人口的專業化培養。

第三，要加強農村文化的建設，要推進網絡的普及，面對電視廣播以及現在的互聯網，要更多地與資金互相扶持，這使得農村的文化資源能夠盡快地共享，有利于農村未來的建設。

第四，要加強農村醫療服務事業的發展，擴大農村合作醫療的普及制度，投入一定的資金。

不斷加強惠農政策的普及

這需要繼續擴大支農資金的投入力度，提高支出資金占財政總額的比重，確保農業的健康發展以及對資金的長時間的需求。根據相關的政策可以開展與農村基礎設施開發相配合的信貸金融業務，加快農村金融體制金融產品以及互聯網金融的創新步伐，引導信貸資金的使用，對農村農業不斷地投入產生激勵的效用，通過不斷地補貼降息來調動農民的積極性，要采用更多的監督政策，使得民間資本投入農業當中。加大對于民間資本金融機構的扶持力度，同時也應有相關的保險業務補貼業務予以扶持，做好以上的保障，做好充足的預算。對于資產的投入、基礎設施的建設，確定其發展與比重，同時提高對于農村資金使用較大的水電相關基礎設施建設，確保其資金的足額性以及定向使用性。

（作者單位：大連財經學院）

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